立体化治安防控体系研究

张胜杰

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

（一）社会转型期立体化治安防控建设的必要性

当前我国正处在经济转轨、社会转型的特殊历史时期，改革使原有社会阶层分化，各种资源进行重新分配，由此引发了大量社会矛盾，矛盾的激化又引发了各种治安问题，甚至出现各类严重刑事犯罪。

公安机关担负着巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的政治任务，面对“人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂”这样严峻的治安局势，《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》［1］明确指出“要完善社会治安防控体系，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系”。

立体化治安防控体系的建设对于公安机关维护社会和谐稳定、驾驭复杂治安局势、服务经济社会发展起到重要的推动作用。

（二）立体化治安防控体系建设存在的问题

治安防控体系建设的核心是“控制”，而“控制”的目的是为了维护社会治安秩序、保障公共安全。防控具有层次性，防控的不同做法给我们带来不同的安全体验，公安机关在社会治安防控中往往只重视防控的主体措施，忽略了防控客体感受，并由此引发了一些问题。具体表现如下：

1.过分的防控使人感到不安全

简单的“防控”“管制”已经不适应公众对社会治安的需要，例如：当人民看到武警开着装甲车巡逻时首先想到的不是防控措施的严密，而是感受到治安形势的严峻。同样当我们在媒体上看到印度女士带着防奸匕首上班时，我们首先想到的是印度治安的混乱而不是个人的防范意识强。十八大报告中明确提出要“完善和发展中国特色社会主义制度体系，构建国家治理体系” ，这既为我们治安防控建设提供了新机遇，又给我们提出了治理能力、防控能力的新要求。

2.过高的防控成本不划算

实践中，各地公安机关在治安防控体系建设中存在着重复建设、资源浪费等现象。据调查，某地派出所为了减少入室盗窃案件的发案数，号召全社区大建防盗门，安装防盗窗、摄像头，如此高密度的防控设备不仅增加了社区居民的经济负担，还造成了交通堵塞、停车困难、阻挡视线等一系列问题。类似人力、物力、财力的浪费现象在全国其他地方也大量存在。

3.治安防控有时侵犯公民合法权益

监控探头的广泛使用给公安机关及时有效破获案件提供了巨大帮助。据了解，有监控探头的案发现场破案率是无监控探头的几倍甚至几十倍。可以说，监控探头把公安机关变成了“千里眼”。也正是基于这一点，全国各地都在兴建“电子防护城”，建设“天网工程”。科学技术是把“双刃剑”，不恰当地利用会引发各种法律问题，例如，S省L市发生了“监控探头侵犯民众的隐私案件”，全国各地由此引发的行政诉讼案件不在少数。

二、治安防控体系内涵解读

构建立体化治安防控体系是全国各地一致的目标，但是关于“什么是立体化治安防控体系”“如何构建立体化治安防控体系”，目前国内尚无统一要求。

（一）国内关于治安防控的几种理解

一是为了维护公共和个人行为秩序及安全，在政府（或者具有政府职能的其他机构）的领导下，以公安机关为主体，依靠各种社会力量，采用综合的措施对社会治安问题进行的以预防为主、控制为辅的一项系统工程。

二是公安机关从维护社会稳定需要出发，充分发挥职能作用，运用各种手段科学整合现有警力和社会资源，把打击、防范、管理、控制、建设等多种措施有机结合，实现统一指挥、快速反应、整体联动，对社会治安实施全方位动态防控的一项系统工程。

三是“要完善社会治安防控体系，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化治安防控体系”。——《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》

由以上概念可以看出，对于治安防控有狭义、广义两种认识。狭义的治安防控认为治安防控建设是公安机关的职责，由公安机关一家采取各种防控手段进行防控体系的建设；而广义的治安防控认为，治安防控主体多元、手段多元、对象多元。

（二）治安防控的核心

虽然治安防控的概念存在争议，但是其核心确实是唯一的、确定的，即“控制”。“控制”包括防控、打控、管控三个层次，适用不同防控对象。

社会学中将一切与现行风俗习惯、法律、法规相违背的行为称为“越轨行为”，轻微的越轨行为伤害的是风俗习惯，严重的越轨行为构成犯罪。按照“沙堆理论”的理解，社会越轨行为像沙堆一样，轻微越轨行为最多，而构成犯罪的最少，所以对于轻微越轨要进行“防控”，对于违法犯罪要“打控”，整体上要“管控”，由此构成了治安防控的整体层次。

（三）治安防控的相关理论基础

1.破窗理论［3］

是美国斯坦福大学一心理学家进行的一项试验。两辆一模一样的汽车，一辆摆在中产阶级社区，另一辆停在相对杂乱的街区。停在杂乱街区的汽车摘掉车牌，打开顶篷，结果一天就被人偷走，而放在中产阶级社区的那辆车一个星期都无人问津。后来，心理学家用锤子把那辆车的玻璃敲了个大洞，结果仅仅过了几个小时，汽车就不见了。

以这项试验为基础，政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了一个“破窗理论”。理论认为：如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时的维修，他人就可能受到某种暗示性的纵容去打烂更多的窗户玻璃。久而久之，这些破窗户就给人造成一种无序的感觉，在这种公众麻木不仁的氛围中，犯罪就会滋生、蔓延。所以，要及时维修第一块被打烂的玻璃，建立良好的治安环境。

根据这一理论，我们提出了“零容忍警务”，旨在对轻微违法行为也不放松处置，对违法行为采取高压态势，防止其向更严重的犯罪方向发展。

2.事故因果链理论

包括海因里希提出的骨牌理论和博德提出的事故因果连锁理论。多米诺骨牌理论认为，事故的发生是由事故的基本原因、间接原因、直接原因、事故本身以及事故后果五个互为因果的因素组成的，相互之间就像多米诺骨牌一样，只要一个因素发生作用，就会连续地导致最后的结果。

这对于治安案件、治安灾害事故的防控具有重要指导意义。事故预防中只要我们排除其中一个因素，因果链断裂，事故就不会发生。只要选择应排除的因素（人的不安全行为和物的不安全状态）就可以避免事故发生。但这种理论将事故原因归于遗传和环境，具有一定的片面性和局限性，博德在此基础上提出反映现代安全观点的事故因果连锁理论，将事故原因归于管理缺陷。

治安防控中可以充分利用这些理论的合理成分，使治安防控更具科学性。

（四）防控理念

治安防控体系的完善离不开科学合理的防控理念，而现实中防控理念的缺失和错误，往往使警务工作走上歪路、邪路。主要的防控理念有以下几种：

1.使不想

该防控理念的实现与经济社会发展水平有关，一般认为物质水平高、精神文明建设较好的时空内该防控理念会起到作用。“仓廪实而知礼节”“穷山恶水出刁民”等古语、俗语就形象地描述了物质水平、精神状态对犯罪的影响。但是由于我国处在社会主义初级阶段，物质水平相对较低、地区差异将长期存在，现阶段在全国范围内推行这样的防控理念还不切实际、较难实现。

2.使不能

即通过技术手段、人员培训等使防控范围内处于绝对安全状态，任何犯罪分子即使水平再高也无法接近，达到一种“犯而不能”的境界。例如，“9·11”恐怖事件中，针对白宫禁飞区的袭击就未能成功。反思发生在我国的“10·28”金水桥事件［4］，由于防撞器的缺失，使恐怖分子能够轻松地进入治安保卫重点单位进行恐怖袭击。这一事件不仅反映出我们的防控技术水平低，更显示出我们的防控理念缺失与落后。

3.使不敢

主要通过“严刑峻法”，加大惩罚力度，迫使人们不敢违法犯罪，如“株连九族”“杀一儆百”等。这种防控理念虽然可以在短期内减少案件总数的发生，但是容易产生冤假错案，违背“罪刑法定”原则，甚至会引起犯罪分子铤而走险，产生更多恶性事件。

三、域外犯罪预防的理论与实践经验

首先明确“治安防控体系”具有中国特色，域外并不叫治安防控体系，而是叫犯罪预防（criminal prevention）。虽然两者名称不同，但其内容却十分相似。下面将着重介绍域外犯罪预防中几种有益的探索，以供我们借鉴。

（一）相关理论

1.以“减害理论”（harm reduction）预防和减少黄赌毒犯罪

在中国，针对“黄赌毒”现象，我们根据“破窗理论”实行“零容忍警务”模式，加大对该行为的打击力度，每年都有针对黄赌毒的专项整治活动。通过加强打击，黄赌毒违法犯罪势头得以遏制，表面看来治安形势有所好转。

但是，就违法犯罪总数来说并未减少，而且有上升趋势。与黄赌毒相关的违法犯罪增加迅猛，例如与“黄”有关的拐卖妇女行为、强奸行为等性犯罪并未减少，离婚率的上升成为一个社会问题；与“赌”有关的地下赌场、海外赌博、网络赌博等大量存在，每年往返澳门赌场的中国游客络绎不绝，形成了赌场的地下化、海外化、黑社会化；与“毒”有关的针具共用造成艾滋病的泛滥，制造、运输、贩卖毒品犯罪增加等。

与中国“完全禁绝”的政策不同，域外很多国家(地区)以“减害理论”为指导，在限制的基础上，减少黄赌毒的危害。该理论认为“黄赌毒”等现象不可能根本禁绝，其危害性不可能完全消除，因此，有必要采取相对妥协的态度，以柔性化的手段减少、替代“黄赌毒现象”的危害。例如在澳大利亚、荷兰，公民吸毒被认为合法，并且政府提供“针具交换”等服务，较少由此引发的艾滋病传播泛滥，并且在戒毒中允许吸毒者有一两次的反复等。此外，在中国澳门、美国的阿拉斯加州，都有专门的赌场供人们娱乐，这不仅大大减少了地下赌场、海外赌博的现象，也为国家财政做出巨大贡献，甚至成为城市名片，带动当地旅游业发展。

2.以“责任分担理论”细化防控主体

“责任分担理论”认为，任何事情都不是一个主体的责任，其他相关主体有责任承担一部分任务，在治安防控体系建设中，同样不仅仅是公安机关一家的责任，政府、企业、组织、公民都有责任加入其中，责任共担。公安机关发挥主导作用，人民群众才是治安防控最广泛的主体。

除此之外，西方在犯罪预防中还用到了“情景预防”“防卫空间理论”等，这些理论对我国的治安防控体系建设都有良好的借鉴意义。

（二）具体做法

1.刑事政策上对某些犯罪的区别

在中国刑事政策是“宽严相济”，而且随着我国法治进程的不断进步，很多人在倡导“人权、自由、平等、正义”，这固然是社会的进步、人类文明的演进。但是，政府如果过分强调这些，就会使我们的刑事政策变样。例如，我们对犯罪分子过分讲人权、讲保护隐私，就会使大多数人的安全得不到保障。

在美国，如果社区内居住着性犯罪者，政府都会以公告的形式给居民、学校相应的提示，以防止女性受到伤害。他们认为，公众的安全远比性犯罪者的隐私权更重要。实际上，我们的刑事政策在执行起来是更偏重于“宽”的，这与以前西方的做法相似，而现在西方社会更加注重社会大多数人的安全感受，而不是对某些人的人权、自由。我们正好相反，往往忽略大多数人的安全感。这与国民的公民意识有关，同样与政府的执政理念相关。

2.警察秘密执法的特殊作用

在中国“秘密执法”演变为“钓鱼执法”，这种执法方式不被人们接受。而在西方，尤其是美国，警察的秘密执法大量存在，而且成为了一项常态化的措施，在打击犯罪中起到了不可代替的作用。德国慕尼黑地铁广告中有这样一则广告：“每天有5 000名便衣警察在保护您的安全。”这营造了一种警察无时不在、无处不有的氛围，对犯罪分子起到极大的震慑作用。

这种执法方式西方称之为“警察圈套”，包括“犯意诱发型”和“机会提供性”两种具体形式。下面介绍几种应用：

（1）媒鸟行动［5］：Decoy Operations警察扮演成潜在受害者或易受攻击的对象，抓捕犯罪嫌疑人。（2）针刺行动：Sting Operation一种是充当销赃者，租下店面后扬言可以收取任何盗窃物品而不问其来源。另一种是给通缉犯发邮件，谎称其中奖，在其领奖品时进行抓捕。

这些具体形式的应用在我国治安防控体系建设中都相对缺失，学习这些做法对我国具有很好的借鉴意义。

四、我国治安防控体系建设存在的问题

目前治安防控体系建设在全国各地逐步展开，很多地方也积累了一些宝贵经验，为立体化治安防控体系建设打下了坚实的基础，但是，同样存在许多问题，突出表现在以下八个方面：

（一）偏重于防范财务盗抢骗问题

实践中大造防盗门、防盗窗，着力防范财产性犯罪，而忽略了公民个人防范。2010年陆续发生的砍杀幼儿园学童案等警示我们，治安防控体系建设是个整体，任何一个方面都不能忽视。

（二）过度防范造成交易成本高

我们在某些方面的治安防控存在过度防范的现象。例如，将小区完全隔离起来，将门窗都换成防盗的，这些情况在一定程度上起到防控目的，但同时造成交通拥堵、出行不便、交流障碍等，无形中增加了人与人之间的交易成本。

（三）治安防范教育的效应问题差

治安防控中讲“打防管控教建”六位一体，教育起到基础性作用，教育能在社会形成治安防控的群体效益，能预防违法犯罪，形成心理示范，使人产生“心防”，而在现实中我们的治安防控的教育工作做得并不好。

（四）禁止的多，限制的少，管理水平低

任何一项事物的管理，绝对禁止是最容易的，而相对禁止（即限制）则考验管理者的能力。例如，对于北京市的交通管理，如果不考虑可能性，最简单的方法是一律禁止私家车行驶，但是这样会带来一系列的问题，所以要限号行驶。同样，在治安防控上也要禁限结合。

（五）防控的地域性太强

在全国各地的治安防控体系建设中，存在的突出问题是防控的地域性太强，相互之间缺乏沟通协作。首先，在全国各地很多相邻的县，治安防控模式完全不同，很多省之间也各具特色。其次，存在只重视本地治安防控，转嫁危机、以邻为壑的问题。例如某地为召开重要体育赛事，将本区内所有治安高危分子驱逐出去，引起广泛关注。

（六）只关注短期的防控稳定

出于“稳定压倒一切”的考虑，很多地方政府抛开法律，采取粗暴、违法的方式进京“截访”，虽然在短期内可能使治安形势得以控制，但是根本矛盾并没解决，一旦遇到重要时期，极容易引发群体性事件。

（七）治安防控主要针对高危分子，对象过于狭窄

根据“沙堆理论”，治安防控的对象是广泛的，不只是治安高危分子，对于轻微越轨行为、严重刑事犯罪分子都要进行防控，只有这样社会才能成为一个可控安全的环境，但现实中我们的防控对象过于狭窄，只关注事后的补救，忽略事前对各种可疑人员的预防。

（八）防控主体主要是公安机关，社会参与度不高

根据“责任分担理论”，治安防控体系建设的主体多元，不仅仅只有公安机关一家，政府、企业、社会公众都要积极地参与进去，人民群众是治安防控的真正主体，也只有这样才能真正体现出治安防控的作用。

五、立体化治安防控体系建设

立体化治安防控体系是我们在公安工作中的重点，也是维护社会安定的必要之举。在实践中要充分理解立体化的内涵，按照科学理论指导进行建设。一体化的建设应当坚持整体化，践行“控制为一，体现整体，重视顶层设计”的建设理念，抛弃单纯片面、单一的建设模式。

（一）防控主体的多元化

按照责任共担的理论，立体化治安防控体系建设不仅仅是公安机关一家的事情，它是一项社会性工程，需要凝聚全社会之力，形成责任共担、共创共建的局面。

具体来说，公安机关要充分发挥主导作用，在立体化治安防控体系建设中充分发挥自身熟悉业务、贴近实践的特殊优势，对体系建设进行指导、监督、检查，确保体系建设完善。党委政府要发挥领导作用，坚持党委领导、政府负责的原则，党委政府发挥其统筹兼顾、组织协调的作用，并提供充足的资金、资源支持。社会、群众要积极参与进来，人民群众是社会进步源泉，是历史的动力，在立体化治安防控体系建设中，坚持群众路线，做好群众工作。

（二）防控手段的多元化

以往在治安管理中公安机关重打击、轻防范，重处罚、轻教育，实践中出现一些问题，由此也引发了一系列治安问题。在立体化治安防控体系建设中，要避免这种情况的出现，充分利用好各种资源手段，广泛开展治安管理工作。

具体来说，公安机关要承担起“打击、防范、管理、控制、教育、改造”六大方面的职能，围绕“控制”这一核心，加强对社会面的管控。将其作为一个整体对待，并且除了充分利用法律等规范性法律法规外，我们要利用风俗习惯、历史文化习俗等治安管理的资源来进行治安防控体系建设。

（三）防控对象的多元化

在西方，坚持犯罪的一元论，而在我国坚持违法——犯罪的二元论体系，这样就造成了重视刑事案件、轻视治安案件、忽略轻微越轨事件的现象，这样长此下去，绝不利于我们的治安防控体系建设。

因此，要按照沙堆理论的指导，对轻微越轨事件、违法案件、犯罪案件等进行统筹管理，加强防控的层次性建设，对任何可能危害到治安秩序的行为都不放松。

（四）防控时空的重点化

对于立体化治安防控体系建设，显然要坚持常态化、制度化，但是违法犯罪的发生有时是不十分规律的。有的时空内发生较多、性质较恶劣，有时又比较安定，案件发案率很低。

因此对于治安防控，要分清主次，区别时空因素有所侧重，必要时期的专项整治、甚至是严打是十分必要的。因此立体化治安防控体系建设不能简单眉毛胡子一把抓，要讲重点、讲策略。

六、总结

立体化治安防控体系的本质是国家力量对社会的一种系统化控制方式，是一项系统工程。其主体是公安机关，对象是治安问题，目标是为了维护公共安全和治安秩序。因此，在具体实践中，要坚持党委政府的领导，充分发挥公安机关的主体作用，以维护治安秩序和公众安全为目标，科学整合警力和社会资源，利用各种手段和措施，对危害社会治安秩序的行为进行有组织、系统化的控制。

［1］中共中央、国务院印发.关于加强和创新社会管理的意见［EB/OL］.http：//zfw.daqing.gov.cn/Item/Show.asp?d=1098&m=1.

［2］十八大全文［EB/OL］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［3］李本森.破窗理论与美国的犯罪控制［J］.中国社会科学，2010，（5）.

［4］“10·28” 北 京 金 水 桥 恐 怖 袭 击 事 件［EB/OL］.http：//www.360doc.com/content/14/0305/09/1427567_357841985.shtml.

［5］曾忠恕.美国警务热点研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005.