行政体制改革的中国语境与中国命题*

王 婷

行政体制改革的中国历程

行政体制的发展是现代性世界发展的一部分，从历史的角度透视，“公共行政得以实践、研究和传授的整体文化的特点可以概括为现代性”①。在现代性渐已成为中国社会主导的文化精神和运行机理的情况下，中国的行政体制改革不可避免地要直面这一情景预设。与西方国家市场主导的自发式现代化发展道路不同，在市场经济发展较为薄弱、民间力量相对不足的条件下，中央政府在中国的现代化进程中始终扮演着主导者与推动者的角色，改革开放以来，国务院先后进行了七次较大规模的政府改革。回顾中国行政体制改革的发展历史，可以发现，现代性的叙事文本与行政体制的发展始终存在着深层的耦合关系与共振效应，面对中国现代化建设的实践拓展与认识深化，中国的行政体制改革不断寻找新的科学定位，经历了精简机构型改革(1982)、转变职能型改革(1988、1993)、行政体制综合配套型改革(1998、2003)到中国特色社会主义行政体制改革(2008、2013)的变迁历程，实现了中国特色社会主义行政体制的战略性转型。行政体制的发展轨迹始终植根于中国现代化发展的宏大叙事中，既被现代化的进程所塑造和改变，又为现代化的推进提供了坚实的体制保障。这决定了中国的行政体制改革在现代化推进中必然形成自身所独有的中国命题。只有立足于现实的中国语境之中，方能正确把握中国行政体制改革的核心命题，正确定位中国行政体制发展的未来走向，从而超越现代化进程中的种种困境。

行政体制改革的中国语境

行政体制改革作为一个鲜活、流动的理论范畴与实践关系，在不同的历史时期会随着现代性的主题、使命以及具体情势的不同而呈现出多元的面相。改革开放以来，中国现代化的推进所带来的“整体社会语境”的变迁，既为行政体制改革提供了新的历史境遇，也产生了前所未有的挑战。要对行政体制的现代性路径做出解答，首先必须对现代化进程中的中国语境予以回答。

(一)行政体制改革的政治语境

自工业革命以后的两百年时间里，西方发达国家已经基本完成了现代化的任务，进入到所谓后现代阶段，因此，这些国家的行政体制改革，主要是针对现代社会向后现代社会转型过程中公共管理的需要进行的一种治理技术调整，改革的政治化诉求相对有限。与西方行政体制改革有着显著不同，中国的行政体制改革属于政治体制改革范畴。由于后发现代化模式下实施的赶超战略和非均衡发展的实践，转型社会中各种传统的、现代的与后现代因素杂糅交织，利益格局的重新建构与社会关系的巨大解构并存，这一时期尤其需要政府具有强大的调控能力，最大限度地协调各种利益关系，推动各项改革能够在稳定的政治环境中顺利实施，从而比较平稳地实现低成本的模式转换。因此，中国的行政体制改革是以推进政治体制改革为内在诉求的，中国社会的现代性转型采取了“行政吸纳政治”的模式，行政体制改革“既需要着力解决政府行政的权力约束与权威发展，又需要时刻关注政府效率与公平的动态平衡，既需要建设有效政府，更需要建设责任政府，同时还需要通过政府结构的调整与功能的重塑来巩固政治秩序、强化管理和优化服务。这又涉及执政党与国家政府、中央与地方、国家与社会、政府与公民等多重关系。这些问题涉及权力与权利关系以及权力与资本关系的调整”②。显然，这种低成本的政治发展原则可以通过行政体制改革的不断深化牵动政治体制的变革，同时又避免了在市场主体尚未成熟、政府缺乏行政控制能力的情况下过激的政治体制改革可能诱发的政治自由化和极端化等转型风险。然而，这种工具性定位使不同向度的权力主体之间存在着深度的勾连关系，很大程度上导致了行政体制改革几乎缺乏“自动力机制”③，外延式的改革始终跳不出“精简—膨胀”循环往复的怪圈。因此，对于当前中国的行政体制改革而言，如何跳出外在的经济政治调试型的目标模式，从中国行政体制的自身特点出发来重构行政权力的配置逻辑，厘清行政权力的治理边界，完成行政体制改革自动力系统的构建，是加快建立中国特色社会主义行政体制的关键问题。

(二)行政体制改革的经济语境

西方国家的现代化大多经历了从市场化到工业化的发展历程。16世纪，随着商业专门化的形成，商品经济的发展推动新的市场制度得以盛行，包括适应市场的货币、法律、信用制度的建立;政府进行金融、财政以及行政管理方面的改革;农业的商业化渗透;劳动力市场的形成等④，而工业革命正是在市场制度不断完善的基础上产生的，因为市场的发展不仅为其提供了巨大的需求、资源、要素，而且还为其提供了稳定的制度保障。中国的现代化进程则是在外部冲击下所进行的一种革命性的波折式推进过程，此前尚未对市场化发展做出充足的制度准备。新中国成立后由于坚持片面发展单一公有制和计划经济的思路，市场仍然游离于工业化发展之外，直到1978年改革开放之后，工业化与市场化才同时聚焦于中国社会。由于中国市场发展条件的先天不足，政府制度供给成为中国市场经济发展的重要特征。因此，“中国后发现代化的国情与市场经济体制初创的社情，决定了一个‘强政府’的干预是合理的社会诉求”⑤。市场经济的发展对行政体制改革产生了源源不断的动力，促进行政体制改革从行政发展向发展行政的转变，以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展。随着经济市场化程度的逐渐提高，市场配置资源的基础性作用显著增强，但中国多年来形成的自上而下的管制惯性导致政府在市场体系的培育过程中常常过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向性，代替市场去配置与私人产品相关的资源，不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥，而且一定程度上产生了行政权力寻租的温床。

(三)行政体制改革的社会语境

马克思曾指出:“正如古代国家的自然基础是奴隶制一样，现代国家的自然基础是市民社会及市民社会中的人。”⑥现代化发展是一个分化的过程，市民社会与国家的分化正是这一过程的结果。早在中世纪后期，随着城市生活的定型化，市民社会作为资本主义的萌芽逐渐生成，独立的权利诉求随着现代理性主义的张扬而不断高涨，最终引发了国家与市民社会的体制重构。从理论范式上看，无论是康德—洛克为代表的自由主义范式，还是霍布斯—黑格尔为代表的国家优位范式，抑或马克思的社会优先论，西方学术界更强调在国家与社会二元分化的结构模式下推动政府与社会关系的建构。中国社会的发展缺乏西方市民社会所经历的那种自然的历史积累过程，正如邓正来所指出的:“中国市民社会与国家的关系架构绝非只有非洛即黑的选择，毋宁是二者间的平衡，亦即笔者力主型构的市民社会与国家间良性的结构性互动关系。”⑦这种互动或曰杂糅源自于中国社会现代化谋划中的政府主导性。吉尔伯特曾对建国初期的四次群众运动浪潮进行了系统归纳，即以土地改革运动为主的第一次浪潮、以社会主义改造运动为主的第二次浪潮、以反右派运动和大跃进运动为主的第三次浪潮以及以文化大革命为主的第四次浪潮，正是这几次大规模的群众性运动使国家掌握了藉以控制社会的关键要素，即对土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配。⑧社会改造的结果是建立起一个总体性社会的国家治理结构，其“是以国家垄断所有社会资源、国家将所有社会成员纳入行政化的组织体系为体制支撑的。因而一旦启动了市场化改革，这种体制支撑逐步瓦解，传统的管制型的社会管理模式很快就陷入了难以为继的困境”⑨。因此，面对这种困境，中国的行政体制改革具有不同于西方意义上的使命，既需要为市民社会的培育、社会资源的合理流动、社会结构的转型提供良好的制度保障，又需要不断完善自身的社会管理模式，引导社会健康有序地发展。三十多年行政体制的现代性改革推动中国政府模式由全能统治型行政转变为有限服务型行政，这是一个社会培育的过程，亦是一个还权于社会的过程，“以服务型政府建设推动社会建设和社会管理创新，是正确处理‘良政’与‘善治’的关系，将行政体制改革与社会体制改革有机结合的理性选择”⑩，在这个过程中，如何实现政府职能的合理定位，科学划分政府权力的适当边界，仍然是当前中国行政体制改革深入推进需要解决的核心问题。

(四)行政体制改革的治理语境

治理模式的基本要素是权力与权利结构。随着经济社会的发展，各种新兴社会力量纷纷要求进入治理体系，构成了治理体系在现代化过程中所面临的基本挑战。针对这一挑战，治理模式的选择面临着两个基本目标:(1)吸纳新的社会力量或阶级阶层，或在社会力量此消彼长时，予以调整，从而实现政治稳定;(2)以尽可能少的政治决策成本最大限度地推动经济社会发展。在这两大目标的指引下，以强政府为核心的中国治理模式成为支撑新中国成立六十多年来现代化进程的制度基石。新中国成立后，中国共产党充分利用执政党组织网络的强大社会渗透能力，实现了超大规模的社会再组织化，形成了新中国国家治理体系的逻辑起点，这一时期国家治理体制呈现出权力配置的集中化和权力自上而下单向运行的特点。改革开放后，中国公共权力配置和运作的社会基础发生了重大变化。面对这一变化，中国并没有像其他后共产主义国家的转型一样，政府和政党权力大幅度回收后撤，反而不断强化自身的权力组织网络，通过把市场转型与社会变迁过程中涌现的各种新兴社会、市场组织纳入国家治理体系，在组织化调控的过程中不断拓展国家治理空间，通过威权主义与国家法团主义的有机结合来操纵和控制现代化引起的社会政治效应，实现了中国社会的平稳转型。然而，在日益分化的社会结构中，传统控制导向的组织化调控模式始终无法超越自身的局限性。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，可以视为对这一现实困境做出的战略回应。国家治理体系和治理能力现代化，从制度层面提出了现代化目标，标志着国家治理由组织化调控向制度化调控的整体转型，而实现治理体系和治理能力现代化的基本落脚点是构建现代行政体制。因为“行政体制改革在全面深化改革中居于中心的地位，一方面政治体制改革主要表现为政府改革，另一方面经济体制改革的核心问题是正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。所以行政体制改革是改革中必须破解的难题，是实现治理体系和治理能力现代化的关键环节”。因此，现代国家治理体系与治理能力的建设为中国行政体制改革确立了新的制度愿景，而现代行政体制的发展则直接推动着国家治理体系的不断完善与治理能力的不断提升。

行政体制改革的中国命题

现代化进程中的中国语境表明，作为后发现代化国家，中国政府并没有经历早发现代化国家政府功能成长的过程，为了在短期内解决“赶超型”现代化积聚的各种矛盾，中国政府必须有一个高效能的行政系统，能够推动政府在现代化转型的关键时期发挥积极有效的主导作用。中国行政体制改革处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，灵活多变的行政调控在应对复杂多变的改革形势中充分发挥了其特有的优势，但这一定位同时决定了行政体制在改革中必然面临着政府职能转型以及与其他主体的权力关系重塑问题、法律关系和契约关系全新建构问题、利益调整与再平衡问题乃至意识形态问题，等等，所以，根据中国现代化发展各个层面上的现实语境，中国特色行政体制改革的目标与方向既不是传统意义上的利维坦式政府，也不是西方自由主义视野中的无为政府，而是建构一个积极有为的有效政府。这种有效性体现在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上;体现在基本公共服务水平和均等化的健全完善上;体现在发展为了人民、发展依靠人民、发展成果人民共享上。那么，符合上述发展目标的行政体制改革的具体内容是什么呢?笔者认为，当前中国行政体制改革的任务主要体现三个方面:其一，政府职能重心由单一功能性向多元结构性转变;其二，行政组织机构由部门主义向规模效应转变;其三，权力运行规则由政治关系向法律关系转变。

(一)政府职能重心的位移:由单一功能性向多元结构性的转变

党的十八届三中全会指出:“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。”政府职能是国家职能的具体体现，反映着国家活动的基本方向、根本任务和主要作用，既包括政治职能，又包括社会职能，在社会职能中又可以分为经济职能、社会管理职能与公共服务职能。伴随着三十多年的改革和发展，利益结构的多元化、经济生活的市场化、政治生活的民主化、公民主体意识的明晰化、社会公共事务的复杂化向传统管制型的政府职能提出了挑战:政府的职能要从传统的、单一的、整体的功能向分散的、多元的结构性职能转化，打破政治与经济、国家与社会的一元结构模式，理顺政治职能、社会职能、经济职能、服务职能之间的关系，优化政府职能结构，综合发挥政府的“元治理”职能，使之与现代化进程中所显示出来的高度复杂性和高度不确定性相适应。

法国治理学者皮埃尔·卡蓝默强调，全球公共管理当前的主要问题是“关系革命”而不是机构改革。对于政府职能结构的调整，不是单纯地强调政府规模的缩小和政府人员的缩减，而应注重对公权力进行优化重组，明确政府职能要素的权力边界，实现公权力的多中心配置。首先是以深化行政审批制度改革为核心进行合理分权，推进政企分开、政社分开、政资分开、政事分开。推进政企分开，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强经济发展的内生动力;推进政社分开，以分权共治为导向，充分培育社会组织和推进基层社会自治建设;推进政资分开，将部门所属的企业整合脱钩，强化政府提供公共产品的职能;推进政事分开，建立健全法人治理结构，完善事业单位分类改革。其次是高效用权，以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为目标，强化政府的社会治理与公共服务职能。在公共财政支出结构中，经济建设的支出比重远远高于公共服务的经费比重，公共需求快速增长与公共服务供给短缺的矛盾在经济社会发展中日益尖锐，教育、医疗、住房与社会保障问题日益严峻。究其原因，有学者曾鲜明指出，中国的市场化改革更侧重于政府责任的市场化而非服务提供机制市场化，政府责任市场化的累积效应必然是公共服务可及性和公平性的缺乏。要应对这一矛盾，政府职能结构需要进行重新调整和转变，推动经济职能与公共服务职能的平衡发展，在完善经济宏观调控的同时，建立健全基本公共服务供给体制，实现基本公共服务均等化供给。当然，政府职能重心的位移，绝不意味着一种职能对另一种职能的替代，只有充分发挥政治职能的保障性作用，充分发挥经济职能的基础性作用，才能充分体现出社会主义制度的优越性，更好地发挥政府的社会治理与公共服务职能，而政府社会治理与公共服务职能的强化既是社会主义国家的本质要求，又进一步体现了人民当家做主的主权地位。现代政府职能必须从自由主义或国家主义中解放出来，必须摆脱价值偏离的管理主义窠臼，超越传统的大一统职能论，优化政府的多元职能结构，共同承担起服务型政府的公共责任，在对公平正义的追求中完成自身的重构。

(二)行政组织机构的规模性整合:由部门主义向规模效应的转变

政府职能结构的转变必然涉及政府组织机构的调整。作为履行政府职能的主要组织载体，政府机构本身的高效运转，直接关系到政府职能的实施效能，是世界各国尤其是后发现代化国家推动现代化发展的重要进路。中国政府自身的行政改革也一直是以机构改革为重心的，通过机构改革来推动与实现政府职能的结构性变革。然而，“对转型期的中国而言，无可否认的是现代官僚制建构并未完成，科层理性明显不足，政府制度化与法治化压力巨大”。因此，面对公共事务的复杂性和政府职能的多元性，需要在政府整体成本绩效最优化的宏观视野中，强化组织机构的规模效应，实现政府职能的结构性整合与政府组织机构变革的有机统一。这也是十八届三中全会将大部制改革作为机构改革重心的原因所在。作为对传统官僚制的重构，大部门体制集大职能制、大服务制、大责任制于一体，旨在通过系统优化提高行政效能。从改革初衷与改革难易程度来看，大部门体制不仅仅着眼于机构上的整合，权力与责任的重构才是大部制改革的灵魂所在，这种重构既体现在职能调整中实现权力与责任的整合统一，又体现在机制建设中实现权力与责任的协调制衡，二者最终的发展目标表现为部门主义向规模效应的转变。

首先，职能调整上实现部门权力与责任的整合统一。怀特认为，政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。所谓适当配置就是将统一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门。权责一致是现代行政运行的基本规律，就现实而言，“组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性”。因此，行政系统机构调整的有效性取决于权责配置的合理性，大部制不是简单地把几个部门的机构合并起来，而是首先根据政府职能的结构性调整，对责、权、利进行重新梳理，进而以职能整合为中心，逐步削减传统过细的政府部门机构设置模式，代之以一种宽而优的大部制模式。在整体性治理思维的引导下，实施整合性的治理战略，按照整体性和专业性统一的原则，合理确定部门的管理幅度、管理规模、管理层次，使机构设置与人员配备适应政府职能结构性转变的实际需要。

其次，机制建设上实现权力与责任的协调制衡。大部制改革后内部的组织结构更为复杂，而外部的部际合作亦在所难免，于内于外都迫切需要建立权利与责任的协调制衡机制，这既是提高大部门组织内聚力、降低大部门行政成本的基本要求，更是确保大部门组织整体效能的必然条件。因此，需要进一步深化改革权力良性运行的激励机制，形成和集聚现代政府机构的规模效应与制度优势，包括以政策过程的协调合作及其制度设计带动协调机制建设，解决跨部门跨机构整合协作的激励问题;完善大部制改革后相关对接机制建设，比如上下级部门对接机制、党政部门对接机制以及政府与市场、社会组织的对接机制建设;建立决策、执行和监督相分离的制衡机制，强化行政权力运行的科学性、民主性与合法性等。

(三)权力运行机制的规则性改革:由政治关系向法律关系的转变

行政体制改革不但要明确改革的目标方向、推动政府职能的结构性转变、确定政府的合理规模，而且对权力运行的规则提出了更高的要求。行政体制改革作为权力关系重新界定的过程，涉及利益关系的变动，而改变原有的利益分配格局、实现行政权力的重新界定与规范运行是行政体制改革最大的难点问题。改革开放以来，在历次行政体制改革中，我国行政权力界定规则的调整，主要表现为行政性分权，即依据政策而不是法律进行权力配置。然而这种行政性分权由于缺乏刚性的规则约束，很难突破既得利益集团的障碍，往往导致权力收放的随意性和不稳定性，频繁的收权、放权，既影响和削弱了公民对政府体制改革的信任与信心，也产生了与政府宏观调控初衷相反的后果。“所有进步社会的运动……都是一个‘从身份到契约’的运动。”现代化实践表明，只有法治政府才能规范权力运行，保障各种利益关系之间实现必要的张力与平衡，维护社会主体的权利与自由。行政体制改革的深入推进，有赖于权力界定规则的规范与调整，而法治规则对于行政权力的规范调整也具有现实可行性。因为法律的调整对象是某种高度抽象化、概括化的社会关系，从行政体制改革的直接结果看，行政体制改革的决策实施之后，其结果、目的都是直接明确的，主要利益关系的变动也是可被认知和能够抽象的，这一特点符合法律规范所作用对象的本质要求，通过法治原则可以界定行政权力界限、规范权力运行程序，保障和巩固行政体制改革的成果。因此，行政权力界定规则变革的意义表面上是一个政府权力重新分配的问题，实际上是对政府权力关系的现代性变革，推动权力关系由政治关系向法律关系的转向——将传统的金字塔式行政权力结构改造为现代的以法律为连接纽带的平面式行政权力结构，最终形成政府部门之间、不同层级政府之间、政府与市场、社会组织、公民之间的全新的法律关系和契约关系。这既关系到现代政府的建构，又影响着行政体制改革的合法性与可持续性，因此，从某种程度上说，行政系统内权力界定规则的变革比行政权力分配格局的变革更具有根本意义，行政法治化是行政体制现代化的根本路径。

具体来说，推行行政体制改革的法治化运行主要涉及行政体制改革权本身的法治化与行政体制改革内容的法治化两个层面的内容。首先，作为国家权力范畴，行政体制改革权力的设定、机制的运行程序必须以立法的形式确立，超越当前行政机关主导的政策性改革模式，实现改革有法可依。其次，完善行政机构组织法，对行政机构的法律地位、职责权限、人员编制、职能部门关系及行政机构的成立、变更、撤销等做出明确法律规定，以立法形式完成体制改革的分解，实现职能、权力、机构、人员设置等的法定化。再次，强化程序法定原则，对政府行政行为的实施方式、过程、步骤、时限等做出明确法律规定，从而防止公共权力的滥用，保障行政行为的合法性与可控性。

结 语

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，既为现代化进程中政府建设提供了坚实的体制保障，推动了政府、社会、政党现代化架构的建立，同时又被现代化要素所影响与塑造。在现代化从“器物”到“政制”直至社会精神文化和伦理价值观念这一结构性的深化历程中，公共精神成为公共行政现代化须臾不可“缺场”的价值向度，行政体制改革的合法性内源于行政价值与公共价值的契合度，这种价值的趋同程度规范并影响着行政体制改革的基本目标和主导方向。因此，行政体制改革不仅应该考虑局部行政组织的效率，更应该考虑整体行政系统的效率，甚至包括整个“政治—社会”系统的效率改善。换句话说，唯有明确了中国特色行政体制改革的长期目标与基本方向，方能科学地取舍与平衡各种改革方案，方能实现行政体制改革的长期稳步可持续推进，避免改革反复与后续乏力。从政府职能的结构性位移到组织机构的规模性整合再到权力运行的规则性转变，这是一个层次递进的主题系列，而任何一个层次的变革都始终遵循着公共行政的价值目标，从而在中国现代化的行政叙事中，做出属于自己的理论阐释与现实选择。

①［美］怀特、亚当斯:《公共行政研究:对理论与实践的反思》，清华大学出版社2005年版，第20页。

③胡伟、王世雄:《构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究》，《政治学研究》1999年第3期。

④［英］约翰·希克斯:《经济史理论》，商务印书馆2009年版，第25～163页。

⑤刘祖云:《行政伦理关系研究》，人民出版社2007年版，第81页。

⑥《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第145页。

⑦邓正来、亚历山大:《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版，第77～100页。

⑧［美］吉尔伯特·罗兹曼:《中国的现代化》，江苏人民出版社2003年版，第468～473页。

⑨何显明:《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》2013年第6期。

⑩孙肖远:《“善治”出自于“良政”——公共理性视野中的服务型政府建设》，《江海学刊》2013年第3期。