我国基本养老保险财政负担问题的思考

孙开王丹

(东北财经大学，大连 116025)

经过多年的不断改革和发展，我国基本养老保险制度体系逐步实现了由现收现付制转向部分积累制的模式；由单一地针对企业职工的养老保险，发展成为既覆盖企业职工又覆盖城乡普通居民的制度体系，并实现了机关事业单位养老保险制度的“并轨”。随着全球人口老龄化地迅猛来袭，基本养老保险制度的可持续性，特别是其基金收支平衡能力受到国内外学者的共同关注。劳动年龄人口的相对减少和老年人口的增加，形成了实实在在的养老难题。养老保险基金收支平衡仍面临着巨大的压力。2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴因素后基金已收不抵支，且相比前几年的预算执行情况，“亏空”越来越大。也就是说，我国基本养老保险制度之所以还能够正常运行，是因为政府在承担着“兜底”的财政责任，不断地为养老保险制度提供财政补贴。随着养老保险制度基金收支平衡压力的增大，政府面临的财政负担也逐渐增大。

一、基本养老保险制度架构的形成

自新中国成立以来，我国基本养老保险制度从无到有，历经多个阶段的发展和改革，确立了当前的“三制度”体系，主要由城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度和机关事业单位基本养老保险制度这“三制度”构成。

城镇企业职工基本养老保险制度是在我国建立最早、运行时间最长、制度积累经验最丰富的养老保险制度。建立初期实行完全现收现付制，企业缴费，职工个人不需缴费，由于当时主要以国有经济为主，参保的企业也基本上都是国有企业和集体企业，因此这一时期可以说是由国家保障养老。但是由于其覆盖范围狭窄、保险层次单一，在现收现付制模式下，基本没有任何资金积累。1995年，首次引入个人缴费制度，强调个人在养老保险中的责任和义务。随着改革的不断深入，城镇企业职工基本养老保险制度本身得到了发展和完善，覆盖面也进一步扩大，目前该制度主要基于国务院2005年12月3日发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，鼓励城镇个体工商户和灵活就业人员参保，并统一缴费政策，实行统账结合的基本制度，改革基本养老金计发办法。

城乡居民养老保险制度虽不是我国建立最早的养老保险制度，但是从其发展历程来看，可以说是最复杂的养老保险制度，因为它不仅涉及制度的建立，还涉及制度的并立和合并。在城乡居民养老保险制度2014年建立之前，是新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)和城镇居民养老保险制度(以下简称“城居保”)并立的阶段。其中，新农保建立较早，2009年在全国范围内开展试点，旨在保障农村居民年老时的基本生活；城居保是在2011年在全国推行试点，主要覆盖城镇户籍的非从业人员。2014年，在总结新农保和城居保的试点经验基础上，将两项制度合并，统一为城乡居民养老保险制度，基金由个人缴费、集体补助和财政补贴构成，个人缴费越多，财政补贴也越多，同时也实行统账结合的模式。

机关和事业单位的养老保险，过去并没有明确的制度设计和政策框架，退休人员的养老保障基本上由财政承担，这与一直以来机关事业单位的人员工资供给模式有着密切的关系。自2015年1月14日国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(以下简称《决定》)起，意味着我国开始对机关事业单位养老保险制度进行大刀阔斧地改革，我国机关事业单位养老保险除了《中华人民共和国社会保险法》，也有一部量身定制的法规可遵循了。《决定》规定，机关事业单位养老保险制度实行统账结合的基金筹资模式，由单位和个人共同承担保险缴费。

二、基本养老保险的财政责任差异化问题

城镇企业职工基本养老保险制度未明确规定政府在养老保险制度缴费环节和给付环节的具体责任，但在制度的实行过程中，特别是2001年以来，政府承担了大量的财政责任，具体表现为逐年增长的财政补贴，2012年财政补助城镇企业职工基本养老保险2430亿元，比2003年增加1886亿元，年均增长18.1%。①人力资源与社会保障部网站.http://www.gov.cn/gzdt/2013-11/26/content_2534926.htm.2013-11-26.无明确责任与事实上的财政补贴，说明在城镇企业职工基本养老保险制度中财政发挥的是“兜底”作用。

城乡居民养老保险制度中，政府财政的责任即明确又具体，概括说，就是“既补入口，又补出口”。不仅在缴费上明确规定财政的最低补助标准，同时也承担起给付环节中基础养老金这个重要项目的支出。政府对城乡居民养老保险之所以承担了更广的责任，主要是基于以下几方面问题的考虑：首先，城乡居民养老保险参保人数最多，影响范围广，财政补贴的受惠面最大。根据2015年人力资源社会保障月度数据统计，2015年1-5月，城乡居民养老保险参保人数是50091万人，比同期城镇企业职工基本养老保险参保人数多15635万人，比机关事业单位养老保险参保人数多46000万人左右。其次，城乡居民养老保险参保人的普遍缴费能力偏低，总体基金收入和支出水平也相对较低。2015年1-5月，城乡居民养老保险的基金收入1280.6亿元，基金支出938.4亿元。人均基金收入255.7元，人均基金支出187.3元。而同期，城镇企业职工基本养老保险的基金收入11292.9亿元，基金支出10050.7亿元。人均基金收入3277.5元，人均基金支出2917元。②人力资源与社会保障部网站.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/dtyjsu/201506/t20150630_213185.htm.2015-6-30.城镇企业职工养老保险人均基金收入是城乡居民养老保险的12.8倍，人均基金支出更是高达城乡居民养老保险的15.6倍。基于城乡居民养老保险较低的缴费水平和保障水平，财政补贴将会具有更高的边际效用。最后，相对于城镇企业职工基本养老保险和机关事业单位基本养老保险，城乡居民养老保险的参保人群更多为灵活就业人员，受限于收入水平和城市转移的养老保险接续等问题，其参保积极性较低，增加财政补贴可以在一定程度上起到鼓励参保的作用。

机关事业单位养老保险制度的财政责任，总体看是政府承担着正常性财政缴费支出与转制成本(过渡性养老金)支出。正常性财政缴费支出是指作为享受财政拨款的单位，支付本单位工资总额20%的养老金缴款，其性质等同于财政支出。改革后，财政不必为自主事业单位承担养老金缴款支出，也不再直接为其退休人员支付养老金，大大减轻了财政负担。但是作为转制成本，财政必须要承担起过渡性养老金的支出。由于机关事业单位退休人员一直都是财政供养，改革后，机关事业单位无任何养老保险基金的积累是一个必须面对的客观现实，此外，针对改革前就已参加工作的人员，财政还需承担其视同缴费年份的支出，虽然目前是记账方式缴费，为财政支出留有缓冲余地，但是当未来做实账户或者这部分工作人员达到法定退休年龄开始领取养老金时，这将是一笔不小的财政开支。

三、基本养老保险的财政补贴及负担情况分析

(一)城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险财政补贴情况

从2005年至2014年的十年间，城镇企业职工基本养老保险财政补贴累计达18495亿元，而截至2014年底，城镇企业职工基本养老保险基金累计结余31800亿元，①国家统计局年度数据.仅十年的财政补贴累计金额就占累计结余的58.2%，也就是说城镇企业职工基本养老保险基金累计结余中近六成来自于政府的财政补贴，如果剔除财政补贴，基金累计结余仅为13305亿元，这对制度运行造成的支付压力是很大的，若城镇企业职工基本养老保险继续保持年均20.6%的基金支出增长率，明显高于年均18.4%和18.3%的财政总收入增长率和财政总支出增长率，那么未来可能会出现支付危机，除非政府的财政补贴也保持着同样的速率增长，而目前来看，城镇企业职工基本养老保险财政补贴的年均增长率为20.4%，略低于基金支出的年均增长率(见表1)。

2012年至2014年的三年间，城乡居民养老保险制度财政补贴累计4301亿元，而截至2014年底，基金累计结余3845亿元，②由于城乡居民养老保险制度建立的时间不长，又是由新农保和城居保两项制度合并实施而建立的制度。而城镇居民养老保险也是在2011年才建立的，实际上，城乡居民养老保险在2012年、2013年的相关统计数据是新型农村养老保险和城镇居民养老保险的数据汇总，因此2011年及以前的数据暂不在分析范围内。如果剔除财政补贴，城乡居民养老保险基金出现“亏空”，“亏空”金额达456亿元。2013年，城乡居民养老保险基金支出的增长率为17.27%，③郑秉文.中国养老金发展报告2014[R].经济管理出版社，2014(12).而城乡居民养老保险财政补贴的年均增长率为15.6%，基金支出的增长率高于财政补贴的年均增长率，这意味着城乡居民养老保险制度在未来极有可能发生支付危机，这种过于依赖财政补贴的运行模式，无疑会给政府造成巨大的财政负担(见表 1)。

从增长率上看，2013年城镇企业职工基本养老保险财政补贴的增长率为24.2%，城乡居民养老保险财政补贴的增长率为14.7%，前者的增长速度明显快于后者，2014年二者差距减少，前者为17.5%，后者为16.5%，相差1个百分点。2005年至2014年，除了2006年、2013年和2014年，城镇企业职工基本养老保险财政补贴增长率均低于财政总支出增长率。特别值得注意的是，在2013年和2014年，当财政总收入和财政总支出均面临增速放缓的节奏，城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险的财政补贴增长率却显著高于财政总收入和财政总支出增长率，并有增速加快的趋势，未来将逐步加重财政负担(见图1)。

(二)机关事业单位基本养老保险制度的财政负担情况

2015年在全国范围内进行的机关事业单位养老保险制度改革，结束了我国基本养老保险制度的“双轨制”运行时代。至此，对于机关事业单位工作人员的退休待遇，国家从“全负担”转变为“部分负担”，一定程度上减轻了政府的财政负担。由于制度刚开始运行，还没检索到系统而全面的数据统计，对机关事业单位养老保险财政负担的分析只能建立在定性分析的基础上。

表1 我国基本养老保险制度财政补贴情况

图1 2005年-2014年基本养老保险财政补贴增长率

机关事业单位基本养老保险的财政负担主要包括：基本养老保险单位缴费、财政直接支出(包括丧葬费、一次性抚恤金和社会养老金)。需要说明的是，自收自支事业单位的相关支出不算在财政负担内。改革后，机关事业单位养老保险需要个人及其所在单位双方缴费。目前全国大部分省份已经落实了工资调整和养老保险扣除、计发工作。为了使制度能平稳过渡，避免因养老保险缴费扣除引起工资收入水平的大幅降低而增加新制度实施的阻力，从政策设计上实行“增量改革”，即在养老保险缴费扣除之前完成工资调整，具体来说就是工资的增加额略高于当月养老保险缴费扣除额，机关事业单位参保人在扣缴养老保险后，工资还能略有上涨。与改革前相比，机关事业单位工作人员未来养老金替代率会出现可预见性地下降，为了提高机关事业单位参保人退休后的养老金保障水平，国家要求机关事业单位建立职业年金制度。由于这一系列改革和调整需要财政给予大量支出，既要承担工资上涨的支出责任，又要承担养老保险缴费支出责任，部分地区由于财政支付能力不足和核算力量有限等原因未能按期完成工资调整和养老保险扣缴等工作。从长远看，机关事业单位养老保险改革后财政负担会得到一定程度地减轻，但从目前来看，新制度实行初期，理论上会引起财政负担的大幅增长，因为要筹集相当规模的资金为机关事业单位职工缴费，并进入社会统筹账户，而实际上，在做实账户之前，统筹账户和个人账户里的缴款只是记账的数字而已，机关事业单位养老保险制度的财政负担会集中体现在未来养老金的支付上。

四、财政负担能力可持续的建议

养老保险财政负担是由制度设计及运行过程中多方面原因共同作用而产生的，政府要承担着“兜底”和“补缺”的重任。为了能给国家财政减轻负担，完善权利与义务对等的缴费制养老保险体系，使养老保险的财政负担能力具备可持续性，更好地应对即将面临的养老保险基金收支风险，必须要进一步深化改革。

(一)加大财政社会保障支出的比重

社会保障是市场经济正常运行的“稳定器”，是政府职能的体现，也是社会公平准则的基本要求。它关系到市场经济的高效运行，关系到人民的福祉和社会的稳定。应扩大社会保障的覆盖范围，增加财政在社会保障方面的支出，提高社会保障的水平，而且不能将社会保障局限于机关事业单位和国有企业，还应该广泛覆盖集体企业、私营企业、个体经营者及农村人口。由于我国目前正在进行养老保险制度的一系列改革，在制度转轨过程中势必会出现较大的资金缺口和庞大的隐性债务，但是为了养老保险制度能正常运行，财政必须承担“兜底”责任。

(二)多渠道地筹措基本养老保险资金

我国养老保险制度目前的统账结合模式虽然是实行部分积累制，但是由于个人账户长期处于“空账”运行，其实际的管理和运行与以往的现收现付制没有本质区别，养老保险制度并没有因为实行部分积累制而解决资金不足的难题，而且如果做实个人账户，资金缺口将规模巨大而变得更为突出，为了补充养老保险基金，需要多渠道筹集养老保险资金，积极为制度财务运行的持续发展创造条件。如可以探索发行养老保险特种国债、划拨部分国有资产充实养老保险资金等方法。

(三)构建动态的养老金调整机制

养老金调整机制应遵循的原则是：首先，考虑物价上涨因素，保证退休人员基本生活相对水平不降低；其次，考虑经济增长因素，既使退休人员能够分享到社会进步的成果，又不给经济发展带来负担；最后，进行规范化调整，不应受到人为“主观性”的行政命令的影响。

城镇企业职工基本养老金调整的时机，应综合考虑物价上涨率和实际工资增长率两个指标，如当实际工资增长率或物价上涨率达到一定比例时，养老金就应自动调整；如没有达到标准，不应随意调整。城乡居民基本养老保险基础养老金调整的时机，应参照物价上涨率和农民人均纯收入实际增长率两个指标，当物价上涨率或农民人均纯收入实际增长率达到一定比例时，自动启动基础养老金调整机制。

另外，养老金的调整频率不宜过于频繁，可以借鉴瑞典的自动平衡机制，设置相关指标的临界值，只有当关键指标突破临界值时养老金调整机制才会启动，且城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险应同步调整，除了出现严重的通货膨胀等特殊情况。

(四)完善多层次的养老保险支柱的功能

建立多层次的养老保险计划已成为世界上大多数国家应对养老金不足的普遍做法，一般地，多层次的养老保险体系包括：第一层次为国家基本养老保险计划，根据社会政策目标和收入再分配原理为社会成员提供最基本的退休收入保障；第二层次为企业补充养老保险，在兼顾社会公平的前提下，鼓励经济效益好的企业和员工共同出资建立企业年金，提高企业员工退休后的收入水平；第三个层次为个人储蓄性养老保险和个人自愿购买的商业性养老保险。通过对各国的实践和研究发现，世界各国在养老保险制度改革方面的一个普遍趋势是：逐渐压缩第一层次的保障水平，积极提高第二、三层次的保障水平。

经过不断的探索和改革，我国目前已基本建立了三个层次的养老保险体系，并基本形成了较为完善的“统账结合”的基本养老保险制度。但是相对于第一层次的基本养老保险制度，第二层次的企业补充养老保险制度和第三层次的商业养老保险制度的发展就非常薄弱和滞后，所发挥的作用微乎其微，而实际发挥支柱作用的仍是第一层次的基本养老保险制度。为了健全和完善我国目前多层次的养老保险体系，缓解养老保险财政补贴压力和负担，实现制度的良性可持续发展，亟需完善企业年金制度、推进职业年金制度改革，支持、规范商业养老保险的发展。

〔1〕 郑秉文.中国养老金发展报告2014[R].经济管理出版社，2014(12).

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