PPP：新型城镇化融资新途

高敏

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，也是解决三农问题的重要途径。2015年政府工作报告也提出，要用改革的办法解决城镇化难点问题，要加强资金和政策支持，扩大新型城镇化综合试点。

目前，我国新型城镇化面临着一系列的挑战，而我国新型城镇化的特征决定了政府在公共事业服务中需要发挥主导、引导作用。但，基础设施和公用事业建设领域存在债务风险大、社会资本进入门槛高、工程质量难以保证等一系列问题，在此背景下，财政部力推PPP模式，并在全国多个省市进行了推进。

从基建到公共服务

PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目或者为了提供某种公共物品和服务，双方共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后将公共服务项目移交给政府的建设模式。

这种合作模式以特许权协议为基础，并通过签署一系列合约明确双方的权力和义务，在项目整个过程中，双方分担风险，并对项目共同负责，最终实现利益共享。

从世界范围来看，发达国家的PPP模式是从基建领域向公共服务领域延伸的，在PPP市场较为成熟的欧盟国家，主要将这种模式适用在一般公共服务、公共秩序、交通运输、燃料、环境等领域。

英国作为全球PPP项目规模最大、设计领域最广的国家，其模式的推广路径也呈现出从基建领域向公共服务领域延伸的特点。从上世纪90年代开始，英国就在具有收益性质的基础设施建设等领域应用了PPP模式，包括公路、铁路、机场、港口等，此后逐渐推广到卫生、安全、教育等公共服务领域。有数据显示，从1987年到2009年，英国一共批准PPP项目730个，运营金额达540亿英镑，主要集中在交通、医疗和教育领域，从项目投资分布上看，其中交通占36%、医疗占19%、教育占14%、保障房占10%。

而目前，发展中国家的PPP模式仍集中在基建领域。从我国PPP项目的应用领域来看，仍主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、学校建筑等方面。其中，电信、电力能源、交通运输以及水务领域是投资金融分布主要的领域。

根据财政部的发文，采用PPP模式的项目，应具有灵活的价格调整机制、较高的市场化程度、较大的投资规模以及长期稳定的需求特点。有专家认为，结合我国政府当前的政策思路，PPP项目推广首先或主要以轨道交通、污水垃圾处理、供水供电等投资需求大、定价机制相对透明、有稳定现金流、适合市场化经营的项目为主。

据了解，北京地铁4号线项目就是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，也是国内第一个运用PPP模式的地铁项目。作为首条采用PPP 方式建设运营的线路，北京地铁4 号线引入了港铁公司的投资和运营管理经验。

项目总投资153亿元，分为A 部分107 亿元土建投资和B 部分47 亿元的机电、运营管理投资。北京市政府投资107 亿元建设项目A 部分，B 部分46 亿元通过PPP 模式由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设。

北京市政府及其控制的国有企业引入港铁公司，设立特许经营公司：北京基投、首创集团和港铁公司共同出资设立京港地铁，其中港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。作为特许经营公司的京港地铁，投资46 亿元建设项目B 部分，并作为B 部分项目建成的运营管理主体。

项目建成后，京港地铁租赁使用项目A 部分资产，负责该地铁线路的运营管理，并拥有北京地铁四号线30 年的特许经营权。特许经营期结束后，京港地铁将B 部分项目设施完好、无偿地移交给北京市政府。

风险管理为关键

在PPP融资模式中，除英国外，澳大利亚在运用PPP模式实施大型基础设施项目方面也处于世界领先地位，但澳大利亚的PPP模式更强调风险管理。

在风险管理方面，澳大利亚的PPP融资模式强调等值性原则、透明性原则以及问责性原则。等值性原则是指提倡成本与收益的等值性;透明性原则提倡在公私伙伴关系中，尤其是在运用政府资源时，应当进行充分的信息披露;问责性原则是指从法律制度上保证社会资本利益的实现。

从发达国家的经验来看，PPP融资模式比较适合融资规模较大、短期收益少但长期稳定的项目，并且PPP融资模式有利于政府和企业的全称参与，政府能够参与项目中后期的建设、管理，而企业能够及早参与项目前期的调研、立项。

PPP的伙伴关系、利益共享以及风险共担的特征正符合我国新型城镇化对资金、项目质量、项目专业化建设与管理以及风险控制的需要。

据了解，这些优势在财政部选定的PPP融资试点城市——哈尔滨相关试点工程中得到了验证。据悉，哈尔滨市利用PPP模式加强污水处理、垃圾处理和高速公路建设方面进行了一些尝试，实施了11个项目，总投资43.2亿元。下一步哈尔滨市计划实施的PPP模式项目涉及地铁、节能、职业教育等多个领域，预计总投资额超百亿元。

在风险管理方面，黑龙江省财政厅透露，下一步，黑龙江省将成立省级PPP工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确，未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持PPP项目。对于已建成运营的项目，运用PPP模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。

制度完善仍是重点

目前，我国PPP融资法规并不完善，国家层面上还没有出台统一的规定，只是部分地方政府出台了一些公用事业和基础设施投资建设的规定。

民生银行市场部王经理向《中国经济信息》记者表示，完善PPP融资模式适用于新型城镇化建设的相关制度，主要涉及三个方面：其一，从法律上明确PPP融资过程中，各参与方的权力义务以及违约责任和损失保障等，划清权利义务和风险边界;

其二，在PPP融资模式下，政府与社会资本是平等的伙伴关系，需要在制度上明确，尤其要避免由于政府一方不履行义务，造成参与方受损的情况;从以往项目情况来看，这种违约一般表现为政府不正当使用管理者身份或者因为工程项目时间长，纵跨多届政府，采取下届政府不承认上届政府承诺等方式，推诿政府责任，这种风险的存在，很难使社会资本放心的投资、管理和运营;

其三，相关法律还应规定PPP融资的国家财政管理制度的衔接，明确预算约束以及补贴、优惠政策的适用条件，明确监管机构对成本和价格的监审等。

此外，王经理也强调，由于我国地域广，各地环境不同，在立法上，还有必要给与地方一定的授权，授权各地自主探索适合本地特点的城镇化PPP融资模式。

PPP融资模式引入我国时间不长，还有很多不完善之处，在新型城镇建设中使用PPP模式，更是一个全新的探索，关键是不要生搬硬套、盲目借鉴，而是要深入了解各地实际，结合各地特点和项目本身特点予以灵活借鉴，才能促进当地城镇化建设持续、健康的发展。endprint