中国在南海的权利主张符合国际法——评美国国务院发表的《海洋界限——中国在南海的海洋主张》研究报告

王军敏

中国在南海的权利主张符合国际法
——评美国国务院发表的《海洋界限——中国在南海的海洋主张》研究报告

王军敏*

2014年12月5日，美国国务院发表了针对中国在南海的权利主张的研究报告，这不仅是对菲律宾就中菲南海争端提起强制仲裁程序的支持和鼓励，而且旨在影响仲裁庭对中菲南海争端仲裁案的态度。然而，《研究报告》适用法律是错误的，指责中国断续线权利主张不符合国际法是武断的。事实上，中国断续线权利主张是明确的，一贯的：中国对断续线线内岛、礁、沙、滩享有领土主权；对那些距离较近、可视为一个整体的群岛或列岛间水域享有历史性所有权，所及的水域是中国的历史性水域，中国有权沿这些历史性水域外缘划定领海基线并根据《公约》在南海主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域；当断续线线内海域与其他国家的专属经济区重叠时，中国在上述海域享有历史性捕鱼权。中国在南海的权利主张符合国际法。中国与相关国家的南海争端不适用《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序，也不适用强制调解程序。中国主张，南海争端应由直接当事国谈判协商解决，中国和东盟国家应共同维护南海和平稳定。

担保国家 担保责任 担保行政 担保行政法

2014年12月5日，美国国务院发布了一份题为《海洋界限——中国在南海的海洋主张》的研究报告（以下简称《研究报告》）。①See,“LIMITS IN THE SEA,No 143: CHINA MARITIME CLAIMS IN THE SOUTH CHINA SEA”,December 5,2014,by Office of Ocean and Polar Affairs Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs U.S.Department of State,p.1.http://www.state.gov./e/oes/ocns/opa/cl6065.htm.在《研究报告》中，美国分析了中国“断续线（the dashed-line）”权利主张的三种可能解释：（1）“断续线”被视为中国对线内岛屿的主权主张，即指中国只对线内岛礁主张主权。如果断续线只意味着中国对线内岛屿享有主权，那么，按照《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定，中国大陆海岸、海南岛和线内其他岛屿享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，岩礁只能享有领海，不应有专属经济区或大陆架，水下地理特征不应有国家管辖海域，受其所处海域法律制度的支配，人工岛屿、设施和结构没有领海或其他国家管辖海域；而且，中国对南海岛屿的主权主张是有争议的，中国尚未明确线内某些地理特征（如岛屿、岩礁、水下地理特征）的海洋权利，同时，越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚和文莱有权在南海主张国家管辖海域，中国与这些国家的国家管辖海域重叠，存在着海域划界问题。（2）断续线被视为国界线，即意在表明中国与邻国的海上边界。如果断续线意味着中国与邻国的海上边界，那么，这只能是中国所主张的单方海上边界，不仅不符合国家实践和国际法，而且按照《公约》第74条和第83条规定，专属经济区和大陆架划界“应根据国际法以协议划定……以便得到公平解决”，因此，中国单方主张的海洋边界是无效的；而且，即使是单方海洋边界主张，仍然没有说明中国对线内海域享有何种权利或管辖权，既不能是领海，也不是专属经济区。（3）断续线被视为历史性权利主张，即将断续线内的水域视为中国的“历史性水域”或者对其享有“历史性权利”。美国认为，如果是这样，那么这种主张不属于《公约》第10条和第15条规定的历史性权利主张的范畴；南海是一个辽阔的半封闭海域，根据《公约》，众多沿海国有权主张专属经济区和大陆架，海洋法不允许另一国家基于“历史”的海洋主张取代其他国家的海洋权利，相反，《公约》的一个主要目的和成就就是明确和统一沿海国有权主张的海洋区域；另外，即使按照历史性海域的法律标准来衡量，基于断续线的历史性权利也不符合该标准的每一要素。美国断言：“基于上述理由，除非中国澄清：断续线权利主张仅仅是对线内岛屿以及这些陆地按照体现在《公约》中的国际海洋法产生的国家管辖海域的权利主张，否则，中国的断续线权利主张不符合国际海洋法。”②同注①，第24页。

美国不定期发布海洋界限方面的研究报告，旨在审查其他国家的海洋主张或范围（界限），评估其是否符合国际法，表达美国政府在所涉问题上的立场。众所周知，2013年1月，菲律宾将中菲南海争端提交《公约》规定的强制仲裁程序，菲律宾的诉求之一是要求裁决中国的“断续线”无效。2014年6月5日，仲裁庭通知中国在6个月内提交答辩状，如果中国没有在12月5日之前提交答辩状，菲律宾可请求仲裁庭继续进行程序并作出裁决。在中国12月7日公布《中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》之前，美国国务院12月5日发表了针对中国断续线权利主张的报告，不仅是对菲律宾提起强制仲裁程序的支持和鼓励，③2014年12月15日，菲律宾外交部网站发表声明称，菲律宾政府欢迎美国政府发布《海洋界限：中国在南海的海洋主张》，尤其是其结论中国的九断续不符合国际海洋法。菲律宾需要寻求《联合国海洋法公约》第三方仲裁和澄清南海海洋权限的立场，在这一研究中得到真实地考虑和分析。菲律宾继续根据普遍承认的国际法原则，主张以和平和规则为基础的争端解决。诸如美国国务院《海洋界限：中国在南海的海洋主张》这类研究报告是支持《公约》的重要性并利用其确定海洋权限，以及和平解决海洋争端的重要文献。Phl Statement on the US State Department Study on Maritime Claims in the South China Sea,http://www.dfa.gov.ph/index.php/2013-06-27-21-50-36/dfa-releases/4924-phl-statement-on-the-us-state-department-study-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea,2014-12-14。而且旨在影响仲裁庭对中菲南海争端仲裁案的态度。④中国南海研究院：《对〈中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件〉的思考》，http://www.nanhai.org.cn/ index.php/Index/Research/paper_c/id/100.html#div_content，2015年2月15日访问。那么，美国《研究报告》的法律根据、分析和结论能站得住脚吗？研究表明，中国断续线权利主张是明确的、一贯的，而且符合国际法，美国所谓“中国只能对断续线线内岛屿、岩礁主张主权并按照《公约》主张国家管辖海域，否则，中国的断续线权利主张不符合国际海洋法”的论调是错误的。本文分四部分：法律根据、中国的断续线权利主张符合国际法、南海争端解决及结论。

一、法律根据：一般国际法、国际海洋法、历史性权利

在《研究报告》中，美国探讨了评价中国断续线权利主张的法律根据。美国认为，按照一般国际法，评价国家海洋权利主张可适用的法律是体现在《公约》中的国际海洋法，即主要是规范沿海国有权主张国家管辖海域的规则，例如有关领海基线、群岛基线的规则，国家根据对不同陆地特征（例如大陆、岛屿、岩礁和低潮高地）的领土主权有权主张领海及毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域的规则以及关于海域划界的规则等等。另外，《研究报告》还专门研究了“历史性海湾”和“历史性所有权”。美国认为，《公约》提到历史性海湾或历史性所有权的实质性条款只有如下两处：第10条关于历史性海湾的规定以及第15条关于领海划界的规定。在美国看来，主张历史性海湾或历史性所有权的国家承担举证责任，为确立历史性海湾或历史性所有权，该国必须证明三点：（1）以众所周知的公开方式有效地对所涉海域行使国家权力；（2）行使国家权力是连续的；（3）外国对这种权力行使的默认。这些要件与国际法院、联合国秘书处1962年发表的《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》等权威国际法律机构的观点一致，解决历史性权利主张的国际法理论限于海域界限和陆地主权的争端以及按照海洋法可以用直线基线包围沿海海域的争端。美国认为，《公约》第10条和第15条的适用范围在地理上和实质上是有严格限制的，即它们仅适用于海湾和类似的沿海海岸地形，不适用于专属经济区、大陆架或公海等海域。⑤同注①，第8～10页。

为评价中国的断续线权利主张，美国对其援引的法律根据进行了讨论，其中提到了一般国际法、规定在《公约》中的国际海洋法以及历史性权利问题。应该指出的是，美国对这些法律根据的理解及其适用值得商榷。为了评价中国的断续线权利主张特别是历史性权利，有必要阐明历史性权利及其与《公约》、一般国际法的关系。

（一）历史性权利及其适用范围

传统国际法采用低潮线作为领海基线，⑥［韩］柳炳华：《国际法》（下卷），中国政法大学出版社1997年版，第12页。但在确定海湾的领海基线过程中遇到那些湾口宽度虽然超过一定距离，但沿岸国一直将其作为国家领土一部分的海湾的法律地位问题。国际常设仲裁法院在北大西洋沿岸捕鱼案中第一次提出了“历史性海湾”概念。⑦Scott,Hague Court Reports,First Series(1916),p.185.国际社会在界定和说明这种海湾的性质时，逐渐明确了“历史性海湾”的意义和价值，即实际上是指那些湾口宽度虽然超过一定距离，不属于编纂性条约草案规定的领湾，但一直被沿岸国作为其领土一部分的那种海湾，因而将这种海湾作为适用编纂性条约一般规则的例外，承认这些海湾的地位不受编纂性条约的影响，该海湾是沿岸国的领湾，海湾内的水域是沿岸国的内水。

1930年海牙国际法编纂会议、美洲国际法协会在编纂海洋法时意识到：具有其他沿海水域也存在着类似历史性海湾的水域。⑧Series of League of Nations Publications,1930,V.14,p.125.哈佛《关于领海研究草案》在承认历史性海湾的同时，也承认存在着宽于一般公认的领海宽度的领海。⑨Research in International Law,Harvard Law School (Nationality,Responsibility of States,Territorial Waters),1929,p.288.在渔业案中，英国认为，挪威只能将具有海湾特征的水域主张为历史性海湾，国际法院拒绝接受英国的观点，认为挪威对不是海湾的其他海域享有历史性所有权，判决挪威有权以历史性所有权为根据划定领海基线、主张更宽的领海宽度。⑩International Court Justice Reports (1951),p.127.联合国秘书处1957年发表的《历史性海湾备忘录》指出：“历史性海湾理论是普遍适用的。不仅对海湾而且对不构成海湾的海域，例如，对位于群岛内的水域以及群岛和毗邻陆地之间的海域主张历史性权利；也可以对海峡、河口湾和其他类似水域主张历史性权利。存在着日益将这些海域说成是‘历史性水域’，而不是‘历史性海湾’的趋势。”⑪Historical Bays Memorandum,by the Secretariat of the United Nations (Document A/CONF.13/1),printed in Official Records of the United Nations Conference on the Law of the Sea,1958,Preparatory document No.1,p.2.同时，公法学家、1930年海洋法编纂会议、国际法院以及联合国第一次海洋法会议均承认，存在着以历史性所有权为根据主张更宽领海的可能，在这种情况下，相向或相邻国家领海划界不应该适用中间线或等距离线原则划界。⑫Blum,Historical Title in International Law,p.295;ICJ Reports(1951),p.128;O'Connell,The International Law of the Sea,Vol.II,p.681.

1958年，联合国第一次海洋法会议通过了四个公约。⑬海洋法四公约：《领海与毗连区公约》、《公海公约》、《捕鱼与养护公海生物资源公约》和《大陆架公约》，另外，还通过了《关于强制解决争端的任意签字议定书》。参见北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，人民出版社1974年版，第197～264页。其中，《领海与毗连区公约》第7条第6款规定：“上述规定应不适用于所谓‘历史性海湾’，并不适用于采用第4条所规定的直线基线办法的任何情形。”第12条规定：“如果两国海岸彼此相向或相邻，两国中任何一国在不能达成相反协议的情形下，均无权将其领海延伸至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与本款规定不同的方法划定两国领海的界限，本款规定不应适用。”可以看出，《领海与毗连区公约》虽然没有对历史性海湾、历史性所有权作出界定，但毕竟承认了其在现代海洋法中的地位。根据联大决议，联合国秘书处1962年发表了《包括历史性海湾在内的历史性水域法律制度》，重申其在《历史性海湾备忘录》得出的结论：“虽然‘历史性海湾’是对海域享有历史性所有权的典型例子，但似乎毫无疑问的是，原则上对不是海湾的其他海域也存在着历史性所有权，如海峡或群岛间海域，或者一般地说对可以构成国家海域领土一部分的那些所有海域存在着历史性所有权。”⑭“Juridical Regime of Historic Waters,Including Historic Bays”,Document A/CN.4/143,Study prepared by the Secretariat,in Yearbook of the International Law Commission (1962),Vol.II,p.25.

另外，在联合国第一次海洋法会议上，提出了沿海国因使用直线基线而使先前为领海或公海成为内水的那部分海域的无害通过权问题。国际法委员会在其起草的有关直线基线的条款规定：“在确定直线基线的效果使原来认为领海或公海一部分的区域被包围在内成为内水，则在这些水域一直通常用于国际交通的情况下沿海国应该承认第15条规定的无害通过这些水域的权利。”⑮Official Records of the General Assembly,Eleventh Session,Supplement No.9 (A/3159),pp.13-14.委员会认为，这一原则，“可以称为在特定种类的内水中无害通过的历史性权利原则”。⑯Historic Bays,Memorandum by the Secretariat of the United Nations,p.23.最终，《领海与毗连区公约》对使用直线基线的效果使原来认为领海或公海一部分的水域被包围在内成为内水的无害通过权问题作了规定，但不要求上述水域“一直通常用于国际交通的情况”。联合国第一海洋法会议在讨论领海宽度时，一些国家主张扩大领海宽度并将近海渔业资源置于专属控制之下，反对扩大领海宽度的国家（主要是远洋捕鱼国家）担心其在沿海国海岸附近捕鱼的既得利益受到损害，葡萄牙、加拿大和美国等国主张，沿海国在扩大领海时应该尊重其他国家在所涉海域的历史性捕鱼权。⑰O.P.O'Connell,The International Law of the Sea,Vol.I,1982,pp.510-512.在专门讨论领海宽度和渔区问题召开的第二次海洋法会议上，加拿大和美国相互作了让步并吸收了新西兰提出的历史性捕鱼权在确定的期限内逐步消失的概念，即各国可以有6海里领海和外加6海里渔区，沿海国在渔区内享有专属捕鱼权，但1958年以前5年内在12海里渔区从事捕鱼活动的国家，仍享有从1960年起10年内在该区域继续进行捕鱼的权利。由于与会国在领海宽度和渔区等问题上分歧太大，第二次海洋法会议没有制定任何国际公约。但可以看出，两次海洋法会议在讨论直线基线、领海宽度和渔区问题时提出了历史性通过权和历史性捕鱼权。与对历史性海湾等沿海水域的历史性所有权不同，这些历史性权利是非领土主权性质的权利，是非专属历史性权利，布卢姆认为这些非专属历史性权利是逆向性历史性权利。⑱Blum,Historic Title in International Law,Martinus Nijhoff,the Hague,1965,p.316.

联合国第三次海洋法会议在讨论领海制度时，菲律宾曾建议一国可以援引历史性水域主张宽于12海里的领海，该建议案没有被接受。⑲A/CONF.62/C.2/L.24/Rev.1 (1974),Third United Nations Conference on the Law of the Sea,III Official Records,para.25.在讨论群岛国问题时，一些国家提出了对群岛间海域的历史性权利问题。⑳王可菊等：《国际海洋法》，海洋出版社1986年版，第159～160页。在讨论专属经济区问题时，一些国家主张，沿海国设立专属经济区应该尊重其他国家的历史性捕鱼权。在讨论适用导致有拘束力裁判的强制程序的例外时，会议同意将历史性海湾或所有权的争端作为导致有拘束力裁判的强制程序的例外，但在是否为这些争端规定某种第三方争端解决程序问题上存在分歧。最终，《联合国海洋法公约》关于历史性海湾、历史性所有权在领海划界中地位和作用的规定，与1958年《领海及毗连区公约》的有关规定一致。㉑参见1958年《领海及毗连区公约》第7条第6款、第12条第1款，《联合国海洋法公约》第10条第6款、第15条。在群岛国问题上，《公约》没有明确承认历史性权利，但在界定群岛国时提到历史性因素。㉒《公约》第46条规定，群岛国是指全部由一个或多个群岛构成的国家，并可包括其他岛屿；群岛是指一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域和其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体。关于历史性捕鱼权问题，在专属经济区制度下，历史性捕鱼权不再被承认为一种权利，只是沿海国在分配其没有能力捕捞全部可捕量的剩余部分的考虑因素之一。㉓参见《联合国海洋法公约》第51条、第62条。关于历史性海湾或所有权的争端解决，《公约》关于历史性海湾或所有权的争端解决作出了妥协性规定。㉔《公约》第298条第1款（a）（1）规定，涉及历史性海湾或所有权的争端不适用导致有拘束力裁判的强制程序，但如这种争端发生于本公约生效之后，经争端各方谈判仍未能在合理期间内达成协议，则作此声明的国家，经争端任何一方请求，应同意将该事项提交附件五第二节所规定的强制调解程序；此外，如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端，则不应提交这一程序。

可以看出，在确定海湾的领海基线过程中提出了历史性海湾问题，后来发现，具有历史性海湾法律地位的水域不限于海湾，还存在于其他沿海海域，例如，海峡或群岛间的水域等等。这些沿海海域是沿海国的内水，是沿海国对其享有历史性所有权的历史性水域。㉕国际法院在渔业案中指出，历史性水域是“……常常被视为内水但如果不存在历史性所有权时将不具有那种特征的水域”。ICJ Reports (1951),p.130.领海基线是测算领海和其他国家管辖海域的起始线，该线向陆一面的水域是沿海国的内水，向海一面一定距离的海域是沿海国的领海。因此，沿海国有权从其享有历史性所有权的历史性水域的外部界限划定领海基线。也就是说，沿海国援引历史性所有权可以主张离海岸更远的领海基线。在领海基线位置确定的情况下，也存在着沿海国以历史性所有权为根据主张更宽领海的情况。如果相向或相邻国家海岸间的距离小于两国主张的领海宽度，因历史性所有权等情况的存在，两国领海划界不适用中间线或等距离线原则。历史性所有权所及的水域被称为历史性水域，就法律地位而言，历史性水域要么是沿海国的内水，要么是领海。另外，在直线基线制度中规定了历史性通过权，在扩大领海宽度、设立渔区以及专属经济区过程中提出了历史性捕鱼权问题。总之，国际法中的历史性权利，通常是国家对某些海域历史上一直享有的权利，包括历史性所有权和非专属性历史性权利，前者主要是沿海国对其享有领土主权的某些沿海水域，包括海湾，但不限于海湾，这些海域是国家的历史性水域；后者主要是指历史性通过权和历史性捕鱼权。因此，美国所谓历史性权利、历史性水域只限于海湾、领海划界的说法是没有根据的。

（二）一般国际法、《公约》及历史性权利的关系

一般国际法是在国际交往过程中产生对各国具有法律拘束力的规则、原则和制度的总称，主要包括协定国际法、习惯国际法和一般法律原则。海洋法是一般国际法的部门法之一。

美国认为，按照一般国际法，评价国家海域权利主张可适用的法律是体现在《公约》中的国际海洋法。应该说，《公约》全面系统地编纂了海洋法规则，规定了现今关于各种海域的法律地位、各国在各种海域从事海洋开发利用、科学研究、海洋环境保护等方面所应遵循的原则、规则和制度,确立了争端解决机制，为世界海洋建立了新的健全的国际法律秩序。但是，也应该看到：《公约》是协定国际法，是对国际海洋法的编纂和发展，1996年11月开始生效以后，只对缔约国有拘束力；《公约》只是规范各国主张海洋权利的规则，对领土主权问题、某些海洋法问题上没有规定一般规则，《公约》的许多规定模棱两可、含糊其辞。因此，对于《公约》没有涉及或者规定不清楚、有歧义的，仍需要适用一般国际法。关于《公约》与一般国际法的关系，正如《公约》序言规定的：“确认本公约未予以规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”

关于历史性权利与《公约》的关系，一般地说，《公约》对沿岸属于一国的海湾、领海划界以及有关《公约》解释和适用的争端解决等事项上规定了一般规则，但明确将历史性海湾、历史性所有权作为其规定规则的例外，对有关历史性海湾或所有权的争端解决规定了特殊的争端解决制度。㉖《公约》第10条、第15条、第298条。至于历史性海湾或所有权的规则，《公约》没有作出规定。《公约》规定了历史性通过权制度（第8条第2款）。关于历史性捕鱼权，《公约》不再承认其为一项权利，只是沿海国在分配其没有能力捕捞全部可捕量的剩余部分的考虑因素之一（第62条）。

可以看到，《公约》承认历史性权利在现代国际法海洋法中的地位，在大多数情况下，将历史性权利作为其规定的规则的例外。至于历史性权利、历史性海湾、历史性所有权是什么，《公约》并没有作出明确界定。在这种情况下，历史性权利也应以一般国际法为准据。因此，从某种意义上说，历史性权利与《公约》都是一般国际法的一部分，都应以一般国际法为准据。美国以《公约》否定、限制中国援引历史性权利的做法是没有道理的，在法律上也是站不住脚的。

二、中国断续线权利主张符合国际法

大量历史事实证明：东沙群岛、中沙群岛、西沙群岛和南海群岛等南海诸岛，是中国最早发现、最早开发经营、最早管辖的，南海诸岛自古以来就是中国的领土。㉗中华人民共和国外交部：《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩——中华人民共和国外交部文件》，1980年1月30日。近代以来，中国积贫积弱，上世纪30至40年代，法国、日本曾先后侵占过我国南海诸岛中的部分岛礁。二战后，根据《开罗宣言》、《波茨坦公报》等国际法律文件的规定，中国恢复对南海诸岛的领土主权。为宣示、维护中国对南海诸岛的领土主权，从上世纪30年代起，中国政府开始公布、命名南海诸岛名称，并在地图上用断续线的形式标注南海诸岛的范围。新中国成立后，在出版的地图上继续标绘断续线。中华人民共和国在管辖南海诸岛的过程中，曾对断续线进行了调整，1953年，去掉了北部湾的两段，增加台湾以东的一段，形成了目前的南海九段、台湾岛东侧一段的基本格局。2009年5月7日，中国政府就马来西亚和越南联合外大陆架划界案以及越南单独外大陆架划界案向联合国秘书长提交照会，照会反对越南等国的南海200海里外大陆架划界案，重申：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权（见附图）；中国政府的这一一贯立场为国际社会所周知。”㉘参见《中国对有关国家大陆架划界案和初步信息致联合国秘书长的照会》，载国家海洋局海洋发展战略研究所课题组编：《中国海洋发展报告（2011）》，海洋出版社2011年版，第593～598页。照会中的附图是标注断续线的南海地图。2011年4月14日，中国在致联合国秘书长的照会中重申上述立场外，指出：“中国在南海的主权及相关权利和管辖权有充分的历史和法律证据。”㉙ermanent Mission of the People’s Republic of China,Note Verbale CML/8/2011,April 14,2011,available from DOALOS at: http// www.un.org/Depts/los/clcs_files/mysvnm33_09/chn_2011_re_phl_e.pdf.

在《研究报告》中，美国指责中国没有以符合国际法的方式澄清与断续线有关的海洋权利主张，认为中国法律、声明、官方行为或其他官方声明关于中国断续线权利主张的性质和范围方面的证据相互矛盾。㉚同注①，第1页 、第23页。美国基于有限的资料，拘泥于个别字句，自然得出了错误结论。实际上，仔细研究中国南海问题方面的国家实践，可以发现：中国以断续线为根据的权利主张是明确的、一贯的，符合国际法。中国以断续线为根据的权利主张主要包括：

（一）中国对断续线线内群岛、岛屿、岩礁、沙、滩享有无可争辩的主权

从国际法上看，中国从上世纪40年代以来在地图上标注南海断续线的国家实践，足以使中国确立对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附近海域的领土主权。

第一，从中国在地图上标注断续线的历史背景、目的看，中国在地图上标注断续线，旨在宣示、重申中国对线内南海诸岛的领土主权。南海诸岛自古以来一直是中国领土，上世纪30至40年代，为防范、抗议法国、日本对南海诸岛部分岛礁的觊觎、侵占，中国审定、公布南海诸岛各岛屿中英地名对照表，并在地图上通过标注断续线的形式表明中国南海诸岛的范围和界限。㉛例如，1934年12月31日，国民政府内政部召集参谋部、外交部、海军司令部、教育部、蒙藏委员会组成的“水陆地图审查委员会”召开第25此会议，审定南海各岛礁的中英岛名，公布了“关于我国南海诸岛各岛屿中英地名对照表”，正式将南海诸岛分为东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛（今中沙群岛）和团沙群岛（也称珊瑚群岛，今南沙群岛），在表中列出了南海诸岛132各岛礁滩洲地名。1947年12月1日，国民政府内政部重新审定东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其所属各岛礁沙滩名称，正式公布了“南海诸岛新旧地名对照表，其中东沙群岛3个，西沙群岛33个，中沙群岛29个，南沙群岛102个，合计167个岛礁沙滩洲，并在图中标绘了11段线。1948年2月，内政部公布了《中华民国行政区域图》，附图即“南海诸岛位置图”。参见李国强：《中国南海诸岛主权的形成及南海问题的由来》， 载《求是》2011年第15期。1947年4月内政部致广东省政府的公函“为西南沙群岛范围及主权确定与公布一案函请查照办理”的表述清楚地表明中国政府在地图上标注南海断续线的目的。

第二，南海断续线公布以后，从中国政府的权利要求和国家实践看，中国不仅对南海断续线内的群岛、岛屿、岩礁及附近海域，而且对线内的沙、滩等水下地理特征及其附近海域主张、行使国家主权。早在1935年4月，中华民国政府水陆地图审查委员会出版的《水陆地图审查委员会会刊》第1期登载《中国南海各岛屿图》，明确标绘了南海诸岛，将曾姆滩(今曾母暗沙)标在接近北纬4度的位置上，表明中国政府认为其领土最南端在北纬4度附近。1947年4月14日，内政部会同有关部门讨论了《西南沙范围及主权之确定与公布案》，明确规定南海领土范围最南应至曾母滩，抗战前中国政府机关、学校及书局出版物，均以此项范围为准。㉜国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》，海洋出版社2001年版，第1～14页。1948年2月，内政部公布的《中华民国行政区域图》附图《南海诸岛位置图》标注的断续线，该线西起中越边界北仑河口、南至曾母暗沙、东至台湾东北。新中国成立后，沿用国民党政府对南海断续线线内岛、岩、沙、滩的主权主张和国家实践，一贯坚持中国领土最南端到曾母暗沙。实际上，美国在《研究报告》中也承认：中国军舰定期在曾母暗沙举行宣誓仪式，重申对这一暗沙的主权；尽管曾母暗沙是一个水下地理特征，远非中国声称的岛屿，中国显然认为这一水下特征是其“最南端领土”。㉝同注①，第16页。那么，中国能否对断续线线内沙、滩、低潮高地等水下地理特征取得领土主权呢？

上世纪30至40年代，断续线线内的沙、滩、低潮高地等水下地理特征位于公海海域，这些水下地理特征不是海域，因而不是公海的一部分，应该属于无主地或无主物，或者至少是该事项尚未成为国际法的规范对象。如果是无主地或无主物，按照那时的时际法，中国当然有权取得对这些水下地理特征的领土主权或所有权。如果属于尚没有国际法规范的情况，对此，国际法学界有两种说法，一种观点认为，国际法是一种完整的、没有任何空白的法律体系，在这种情况下，应该适用国际法的隐存的或者说是残余的法律规范，按照这条法律规范，凡是在缺乏特定法律规则的地方，国家就有行动自由。另一种观点不承认有这么一条隐存的或残余规则，如果某一事项上不存在规则，就是在该事项上没有任何法律规范可以遵循，这种空白是绝对的空白。㉞黄远龙：《国际法上的时际法概念》，载《外国法译评》2000年第2期。无论按照哪种学说，中国都有权取得断续线线内的沙、滩、低潮高地等水下地理特征。如果后来就沙、滩、低潮高地等水下地理特征形成了法律规则，即出现了时际法问题，那么中国对这些水下地理特征的领土取得是否仍然有效呢？关于低潮高地，《公约》只是规定了低潮高地在确定领海基线中的地位和作用，对低潮高地能否成为领土取得的对象，《公约》没有规定。㉟国际法院在2001年卡塔尔-巴林案的裁决中明确表示：“条约国际法对于低潮高地能否被视为领土的问题保持沉默。法院也不知道存在统一和广泛的国家实践，从而可能产生一项明确允许或排除将低潮高地据为领土的习惯法规则。”国际法院在2012年尼加拉瓜-哥伦比亚案的判决中虽然表示“低潮高地不能被据为领土”，但未指出此论断的法律依据，未涉及低潮高地作为群岛组成部分时的法律地位，也未涉及在历史上形成的对特定的海洋区域内低潮高地的主权或主权主张。无论如何，国际法院在这些案件中作出上述判定时没有适用《公约》。参见《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，第5页。关于沙、滩等水下地理特征，《公约》没有作出规定。退一步讲，即使《公约》或习惯法规则规定了关于沙、滩、低潮高地等水下地理特征的国际法规则，也涉及到了时际法问题。按照胡伯法官在帕尔马斯岛案中阐述的时际法规则，法律事实应按照与之同时的法律判断，权利的产生应按照权利产生的时际法判断，其存在应当依照法律的演进所要求的条件。因此，中国对断续线线内群岛、岛屿、岩礁、沙、滩的领土取得，应按照领土取得时的国际法判断，不应该按照1996年生效的《联合国海洋法公约》判断。其存在应该适用法律演进所要求的条件，但是，适用《公约》或后来形成的习惯法规则，并不意味着追溯性地使先前取得的权利归于无效，而是说先前已经有效取得的权利继续受法律演进的挑战，例如权利内容、权属变更等应该按照演进法律的要求。实际上，《公约》也规定：“认识到有需要通过本公约，在妥为顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序……”中国对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附件海域的领土主权符合国际法，而且仍然是有效的。

第三，从中国对南海断续线行使国家权力的国家实践看，中国并未将断续线线内的全部水域主张为领海或内水、行使国家主权。实际上，1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》在宣布使用直线基线划定领海以及适用12海里领海宽度的同时，暗含地指出大陆及其沿海岛屿与台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿隔有公海。1996年5月15日，中国政府《关于领海基线的声明》公布了西沙群岛的领海基点和领海基线，根据《公约》，中国有权把西沙群岛作为一个整体主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架。2011年4月14日，中国在致联合国秘书长的照会也主张南沙群岛享有领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域。中国主张的专属经济区和大陆架等国家管辖海域将位于断续线线内，这意味着中国并未将断续线线内的全部海域主张为历史性水域。

第四，中国在地图上标注南海断续线的方式表明对线内岛、岩、沙、滩及其附近海域的主权，不仅符合国际惯例，而且得到了国际社会的默认。实际上，国际上通常以地理经纬度的方法界定海上岛屿归属，即以群岛最外缘的岛屿为界，把众多岛礁全部包括在界限之内，省得逐一罗列出来，因此，中国以断续线的形式表明对线内岛礁的主权符合国际惯例。㊱张磊：《对南海九段线争议解决途径的再思考》，载《太平洋学报》2013年第21卷第12期。实际上，美国在《研究报告》中也承认：地图中划出海上的界线作为确定群岛的一种便利、实用方法非常普遍。㊲同注①，第11页。国际社会公认断续线线内的南海诸岛是中国领土，所出版的地图均据此标绘中国疆域，在2009年前，其他国家从未对中国的断续线提出异议。㊳例如: 法国拉鲁斯书店分别于1956 年、1969 年出版的《拉鲁斯世界政治与经济地图集》、《拉鲁斯现代地图集》，1970 年法兰西普通书店出版的《袖珍世界地图集》；日本外务大臣冈崎胜男签字推荐的日本全国教育图书公司1952 年版《标准世界地图集》，1973 年日本平凡社出版的《中国地图集》等；1960 年越南人民军总参地图处编绘的《世界地图》、1972 年越南总理府测量和绘图局印制的《世界地图集》等；1946 年美国纽约哈蒙德公司出版的《哈蒙德世界地图集》；1954 年至1975 年苏联政府部门出版的《世界地图集》等。转引自贾宇：《南海问题的国际法理》，载《中国法学》2012年第6期。相反，越南等周边国家明确承认西沙群岛、南沙群岛等岛礁是中国领土。㊴例如，1956年6月15日，越南外交部副部长雍文谦在接见中国驻越南大使馆临时代办时郑重表示：“根据越南方面的资料，从历史上看，西沙群岛和南沙群岛应当属于中国领土。”1958年9月4日，中国政府发表关于领海的声明。9月14日，越南总理范文同照会中国总理，郑重表示：“越南民主共和国承认和赞同中华人民共和国1958年9月4日关于领海决定的声明。”范文同的照会清楚地表明越南政府承认西沙群岛和南沙群岛等南海诸岛是中国领土。参见《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》（中华人民共和国外交部文件），载《人民日报》1980年1月31日。可以看出，包括南海周边国家在内的国际社会一直承认或默认了中国对断续线线内岛、礁、沙、滩及其附件海域的领土主权。

（二）中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所涉水域是中国的历史性水域

在《研究报告》中，美国将中国的断续线权利主张解读为，线内的全部水域主张为中国的历史性水域或对其享有历史性权利。㊵同注①，第15～17页。这是对中国的误解。事实上，中国的断续线权利主张，除了意味着中国对该线以内的岛屿、礁、沙、滩及附近海域享有领土主权外，还表明中国对南海诸岛中的那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所涉水域是中国的历史性水域，中国有权将这些群岛或列岛外缘划定领海基线。

第一，一般国际法承认历史性权利在划定领海基线中的地位和作用。在渔业案中，英国提出挪威只能将具有海湾特征的水域主张为历史性海湾，国际法院拒绝接受英国的观点，判决挪威对不是海湾的其他海域享有历史性所有权，所涉水域是挪威的历史性水域，是挪威的内水，并且暗示，挪威有权以历史性所有权为根据划定领海基线。㊶CJ Repots (1951),pp.127-130.因此，只要沿海国对某些海域享有历史性所有权，这些海域就是该国的历史性水域，是国家的内水，该国有权沿历史性水域的外缘划定领海基线。除了历史性所有权影响直线基线划定外，按照《公约》规定，历史性因素或权利在划定领海基线中也具有一定的地位和作用。例如，《公约》第7条第4款规定：“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得各国一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮地为起讫点。”第5款还规定：在依据第1款可以采用直线基线的情况下，确定特定基线时，对于有关地区所特有的并经长期惯例清楚地证明其为实在而重要的经济利益，可予以考虑。这意味着，在确定特定基线时，经济利益因素是可以考虑的因素，然而这种经济利益不是“现在的”，而是经长期惯例证明的，即这种经济利益是“历史性的”。

第二，中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所涉水域是中国的历史性水域，中国有权将这些群岛或列岛作为一个整体划定领海基线。

南海断续线内的岛屿、礁、沙、滩的地理特征、面积不同，相互之间的距离远近等实际情况不同，适用于这些地理特征的国际法也是不同的。原则上，对南海诸岛中的礁石、低潮高地、岛屿、岩礁，应该按照《公约》的规定划定领海基线和国家管辖海域。

但是，对南海诸岛中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛如何划定领海基线和国家管辖海域呢？《公约》规定，群岛国可以使用群岛基线划定领海基线，对大陆国家的远洋群岛如何划定领海基线没有作出任何规定。但《公约》同时规定：“确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准绳……”因此，只能根据一般国际法确定大陆国家远洋群岛的领海基线。从国家实践看，在拥有远洋群岛的国家中，绝大多数国家在其远洋群岛的领海基线划定过程中使用了直线基线。例如，厄瓜多尔对远离其本土的加拉帕戈斯群岛，丹麦对法罗群岛，西班牙对加纳利群岛，葡萄牙对马德拉群岛和亚速尔群岛，阿根廷对马尔维纳斯群岛，挪威对斯瓦尔巴德群岛，印度对安达曼-尼科巴群岛和拉克沙群岛，都使用直线基线划定这些远洋群岛的领海基线。其他国家对这些国家使用直线基线划定远洋群岛领海基线的国家实践，虽然有国家明确反对，但更多国家未予以评论或表态。㊷周江：《论离岸群岛的领海基线划定问题》，载《2013年博鳌南海问题高端论坛论文集》，第16～24页。

1958年《关于领海的声明》规定，中国使用直线基线划定领海基线，领海宽度为12海里，基线以内的水域是中国的内水，一切外国船舶和军用船舶，未经中华人民共和国政府的许可，不得进入中国的领海和领海上空；这些原则同样适用于台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。㊸《中华人民共和国关于领海的声明》（1958年9月4日），参见北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，人民出版社1974年版，第84～85页。1973年7月19日，中国政府向联合国海底委员会提交的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》第1条“领海”第6款指出：“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海范围。”㊹《中国代表团提出的“关于国家管辖范围内海域的工作文件”》（1973年7月14日），参见北京大学法律系国际法教研室编：《海洋法资料汇编》，人民出版社1974年版，第73～76页。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》第3条规定：“中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点之间的直线连线组成。”1996年5月15日，《中华人民共和国关于领海基线的声明》宣布了中华人民共和国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，其中，西沙群岛的领海基线为公布的各相邻领海基点之间的直线连线。可以看出，从1958年起，中国开始主张使用直线基线划定东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛等岛礁的领海基线。在参加联合国第三次海洋法会议、制定《联合国海洋法公约》的过程中，中国已经注意到南海诸岛的特殊情况，考虑在南海诸岛中如何使用直线基线划定领海基线。在向联合国海底委员会提交的工作文件中，中国建议对那些岛屿相互距离较近、彼此密切相关、可视为一个整体的某些群岛或列岛使用直线基线方法划定领海基线。1996年将西沙群岛作为一个整体公布了领海基线。中国对南海诸岛使用直线基线划定领海的国家实践是一贯的。美国等国对中国在岛屿相互距离较近、可视为一个群岛或列岛使用直线基线划定领海的国家实践没有提出异议，中国的领海声明、使用直线基线划定领海基线以及将基线内的水域视为对上述水域行使国家权力的国际实践得到了其他国家的承认或默认。㊺《第一百次警告》，载《人民日报》1960年5月27日社论。虽然美国1996年7月9日发表的《海洋界限第117号——中国的直线领海基线主张》认为，中国大陆使用直线基线不符合《公约》第7条第1款的规定；中国也不应在西沙群岛周围设立群岛直线基线，“合理的基线应是这些岛屿和岩礁的低潮线”。㊻任筱峰（译）：《美国对中国领海基线的看法》，http://www.148cn.org/data/2006/1201/article-30278.htm。实际上，中国在西沙群岛使用直线基线划定领海基线，并非采用了群岛基线划法，而是中国对基线内的海域享有历史性所有权，所及的水域是中国的历史性水域，中国有权沿这些历史性水域的外缘划定领海基线，基线以内的海域是中国的内水。

第三，美国指责中国的历史性权利主张不符合国际法的指责是没有道理的。

美国辩称，中国从没有提出过历史性权利主张，即使提出了，也不符合历史性所有权的构成要件。㊼同注①，第15～17页。历史性所有权是国家对海域行使国家权力的国家实践在历史性逐渐强化过程中形成的，并不需要国家从一开始就表明其为历史性权利，而是在争端产生时这种权利是否有效，从而证明其为历史性权利。美国认为，“正式通知这种历史性权利主张通常是必须的，以便使其获得充分周知；以便至少是使其他国家有机会通过抗议等行为拒绝对这种权利要求的默认”㊽.R.Symmons,Historic Waters in the Law of the Sea: A Modern Re-Appraisal (Nijhoff,2008),at 145.。实际上，国家对某些海域行使国家权力、主张权利，并不需要向其他国家发出通知。正如胡伯法官在帕尔马斯岛案中指出的，“这种通知，像任何其他正式行为一样，只有作为一个明确法律规则的结果时才是合法性的条件，西方列强1885年对非洲大陆采用的这种规则不能随便地适用于其他地区”㊾eports of International Arbitrary Awards (United Nations Series).。在渔业案中，英国曾争辩说，挪威的划定领海制度不为它所知，该制度缺乏作为历史性所有权的根据所必要的广泛知悉性，不能对抗它。法院指出：“作为北海的一个沿岸国，非常关注本地区的渔业，作为传统上关心海洋法，尤其是关心维护海洋自由的一个海洋强国，英国不可能忽视曾立即招致法国政府要求解释的的1869年法令。”㊿CJ Reports(1951),pp.138-139.1958年以来，中国对东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛使用直线基线划定领海基线的制度是明确的、一贯的。尽管美国可以争辩说，中国没有公布南海诸岛领海基线的海图和地理坐标，但不可否认的是，中国坚持对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域行使国家权力的国家实践是明确的、一贯的。美国以及南海周边国家不可能不知道中国的领海划定制度，实际上，越南等国还曾经明确承认中国的1958年《关于领海的声明》。1996年5月15日，中国宣布大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线后，美国、越南等国提出异议时，中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域的历史性所有权已经形成了，美国这时提出异议不影响中国的历史性所有权，中国有权援引历史性所有权将这些群岛或列岛作为一个整体划定领海基线。

（三）当断续线线内海域成为其他国家的专属经济区或群岛水域时，中国在上述海域内享有历史性捕鱼权

众所周知，中国沿海居民自古以来一直在南海海域从事捕鱼等资源开发活动。上世纪30至40年代，中国政府在地图上标注断续线以后，对渔民或老百姓来说，这些海域是“中国的海域”。实际上，按照传统海洋法，中国政府在地图上标注断续线，只是对断续线线内的岛、礁、沙、滩及其附近海域主张主权，并未将线内的全部海域主张为国家内水或领海，断续线线内的大部分海域为公海。因此，中国渔民一直在包括南海断续线在内的远洋海域从事捕鱼活动，是在行使公海自由，中国对所涉海域享有捕鱼权是在公海自由基础上形成的非专属性权利。正如美国在《研究报告》中所说，越南、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和文莱等南海周边国家，基于其陆地领土在南海享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，因此，当南海断续线内的海域成为这些国家的专属经济区或群岛水域时，这些国家应该尊重中国在上述海域的历史性捕鱼权。当然，按照《公约》规定，这种历史性捕鱼权已不再被视为一种权利，而是这些国家在分配其生物资源可捕量的剩余量的考虑因素。《联合国海洋法公约（汉英）》第51条规定，在不影响群岛国对群岛水域享有主权的情形下，群岛国应尊重与其他国家间的现有协定，并应承认直接相邻国家在群岛水域范围内的某些区域内的传统捕鱼权利和其他合法活动。第62条规定，沿海国应决定其捕捞专属经济区生物资源的能力，沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下，应通过协定或其他安排，准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分，以尽量减轻其国民惯常在专属经济区或曾对研究和测量过种群做过大量工作的国家经济失调现象的需要。（51）《联合国海洋法公约》第51条、第62条，海洋出版社1996年版，第24～32页。

总之，中国断续线权利主张是明确的，包括：（1）中国对断续线线内的岛、礁、沙、滩及其附件海域享有无可争辩的主权；（2）对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所涉水域是中国的历史性水域，中国有权沿这些历史性水域外缘划定领海基线，并根据《公约》主张领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域；（3）当断续线线内的海域与其他国家的专属经济区重叠时，中国在上述海域享有历史性捕鱼权。中国援引历史性权利，并非美国所说的“中国将断续线线内所有海域主张为中国的历史性水域或对其享有历史性权利”；中国援引历史性权利，并不是取代其他国家的专属经济区或大陆架，而是根据对断续线线内岛、礁、沙、滩的主权以及对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权有权在南海主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，当南海断续线线内的海域与其他国家的专属经济区重叠时，中国在上述海域内享有历史性捕鱼权。

三、南海争端解决

美国在《研究报告》中认为：“关于黄岩礁（我国称黄岩岛）和南沙群岛中的某些地理特征，这些问题是根据《公约》附件7菲律宾和中国之间的仲裁程序的事项。”（52）同注①，第13页。可以看出，美国一方面指责中国的断续线权利主张不符合国际法，另一方面鼓励、支持菲律宾等国通过《公约》规定的强制秩序解决与中国的南海争端。那么，《公约》规定的导致有拘束力的强制程序能否适用于南海争端解决呢？

（一）《公约》规定的争端解决制度

《公约》不仅规定了各种国家管辖海域的法律地位、各国在开发利用海洋中的权利义务等实体法规则，而且规定了争端解决制度。《公约》规定，一国在接受公约规定的海洋法实体法规则的同时，也必须接受公约规定的解决争端制度，不允许保留。（53）《联合国海洋法公约》第309条、第310条。《公约》规定的解决争端机制有以下几个特点：

第一，《公约》为缔约国之间解决有关公约的解释或适用的任何争端规定了一般性义务。这些义务包括：（1）用和平方法解决争端；（2）争端各方可以选择任何和平方法解决争端，遇有争端发生，当事方应该优先使用自行选择的和平方法解决争端，在诉诸这种方法仍未解决争端，并且争端当事方协议不排除其他程序的情况下，可适用《公约》第15部分规定的程序；（3）为了促进和平解决争端，缔约国承担就迅速谈判或其他和平方法解决争端一事交换意见的义务；（4）争端各方就国际海底争端接受国际海洋法法庭强制性管辖权的义务。

第二，公约规定了多种导致有拘束力裁判的强制程序。《公约》第287条规定的导致有拘束力的强制程序包括国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭或特别仲裁法庭，缔约方可以书面声明的方式选择上述一个或一个以上的强制性程序解决争端。如果缔约方没有对上述强制性程序作出选择，或者争端各方未接受同一强制性程序，除各方另有协议外，争端仅可提交仲裁，这意味着仲裁程序总是适用的。

第三，尽管《公约》规定了多种导致有拘束力裁判的强制程序，但一国可以书面声明的形式将某些争端作为适用导致有拘束力裁判的强制程序的例外。按照《公约》的规定，缔约方可将海域划界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端、关于军事活动的争端、行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端以及正由联合国安理会执行《联合国宪章》所赋予的职权的争端排除在强制性程序之外。之所以将这些争端作为适用导致有拘束力裁判的强制程序的例外：一是《公约》不允许保留。《公约》是缔约国相互妥协的产物，是一揽子交易的结果，其稳定性和整体性必须不惜一切代价通过反对保留予以保持，否则，将导致一揽子交易的解体；与此同时，一些国家认为，上述事项如此敏感，以至于它们不能适用《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序。其二，鉴于国际法院任择性管辖权的经验教训，为使《公约》规定的强制程序能为缔约国接受，并防止缔约国在接受这些强制性程序时无限制地将各种争端排除在强制性程序之外，《公约》明确规定上述四类争端可以作为适用导致有拘束力裁判的强制性程序的例外。因此，对《公约》缔约方来说，接受《公约》规定的强制程序是必须的，但上述四类争端是任择性的。与《国际法院规约》第36条规定的国际法院的任择性管辖权不同，《公约》明确限定了争端各方可以将争端作为适用导致有拘束力裁判的强制性程序的范围，使争端各方在强制程序上的“保留权”成为可管制的，从而保证《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制性程序在解决争端体系中的地位和效能。（54）该条第3款规定，规约各当事国声明接受国际法院的管辖权时，“得无条件为之，或以整个或特定之国家间彼此拘束为条件，或以一定之期间为条件”。从后来接受国际法院任择性管辖权的国家实践来看，“除了次要的例外以外，所有现在受任意条款拘束的政府都附有一些广泛程度不同的保留”。有些国家的保留实质上使国际法院的任择性管辖权成为虚设。因为，“很明显，一种义务的适用范围如果听由有关当事国自己决定，则这种义务只是虚有其名的法律义务而已”。［英］劳特派特修订：《奥本海国际法》下卷第一分册，王铁崖、陈体强译，商务印书馆1971年版，第39～42页。

（二）关于海洋划界争端或涉及历史性海湾或所有权的争端的解决制度

关于海洋划界争端以及涉及历史性海湾或所有权的争端解决，《公约》第298条第1款（a）（1）作出了妥协性规定：缔约方可书面声明将海域划界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端排除适用公约规定的导致有拘束力裁判的强制程序。如果这类争端发生在本公约生效之后，争端各方谈判仍不能达成协议的，经争端任何一方请求，应同意将该争端提交附件五第二节所规定的强制调解程序；但是，如果争端必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端，就不应提交这一程序。因此，如果缔约方以书面声明的方式将海洋划界争端或涉及历史性海湾或所有权的争端，不接受导致有拘束力裁判的强制程序，该国有义务在某些情况下将这些争端提交附件五第二节规定的强制调解程序；但如果争端产生在《公约》生效前，就没有义务将争端提交这种调解程序。即使是《公约》生效以后产生的争端，如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何争端，也可以不适用强制性调解程序。

附件五第二节规定，争端任何一方可向争端他方发出书面通知提起强制调解程序，收到上述通知的争端任何一方应有义务接受调解程序。争端另一方对提起程序强制调解的通知不予答复或不接受此种程序，不应阻碍程序的进行，即该方不能阻止调解委员会的组成、做成报告及就负担委员会的费用和开支作出决定。调解委员会的报告，包括其结论和建议对争端各方无拘束力，尽管如此，报告毕竟是委员会对有关争端事项的一切事实问题或法律问题的结论及其认为适当的和睦解决建议，并且该报告应交存联合国秘书长。因此，调解委员会的报告对争端各方将会具有相当大的影响力，对其他第三方程序解决该争端也会有相当大的影响力。

总之，无论缔约国是否提交书面声明，将海洋划界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端排除在《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序之外，缔约国都应该遵循《公约》规定的解决争端的一般性义务。如果缔约国没有声明将上述争端排除在导致有拘束力裁判的强制程序之外，该国在这些争端问题上适用《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序。如果《公约》缔约国发表书面声明海域划界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端不接受导致有拘束力裁判的强制程序，且这种争端如发生于本公约生效之后，应同意将这些争端提交公约附件五第二节规定的强制调解程序，但是，如果是必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端，则不应提交这一程序。

（三）中国与有关国家的南海争端解决

中国对断续线线内的岛、礁、沙、滩及其附近海域享有无可争辩的主权，对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权。按照《公约》规定，大陆、岛屿拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，岩礁享有12海里领海，沙、滩等水下地理特征不享有国家管辖海域。但是，根据对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所及的水域是中国的历史性水域，中国有权沿这些历史性水域外缘划定领海基线，位于基线内的岩礁、沙、滩与附近的群岛或列岛作为整体拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域。正如美国在《研究报告》中指出的，越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国根据《公约》在南海拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，因此，中国与这些南海周边国家存在着海域划界问题。另外，中国断续线线内的岛、礁、沙、滩及其附近海域被周边国家侵占，例如，自20世纪70年代起，菲律宾非法侵占中国南沙群岛的马欢岛、费信岛、中业岛等8个岛礁，越南非法侵占鸿庥岛、南威岛等29个岛礁，马来西亚侵占5个岛屿，文莱侵占1个岛礁，中国与这些周边国家还存在着领土主权争议。同时，也涉及到中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域的历史性所有权问题。

2006年8月25日，中国发表声明，对于涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动以及安理会执行《联合国宪章》所赋予职务等争端，不接受《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序。其中，海域划界的争端或涉及历史性海湾或所有权的争端，如果发生在《公约》生效之后，中国与直接当事国谈判不能达成协议的，经争端任何一方请求，应同意将该事项提交附件五第二节所规定的强制调解程序。就中国与菲律宾等南海周边国家的南海争端来说，即使是发生在《公约》生效之后，应该适用强制调解程序，但是正如《公约》第298条第1款（a）项规定的，如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端，就不应提交这一程序。中国与南海周边国家的海域划界或涉及历史性所有权的争端，必然涉及中国对断续线线内岛、礁、沙、滩的领土主权问题，不应提交强制调解程序，更不应该适用强制仲裁程序。因此，美国所谓的中国断续线权利主张与菲律宾的争端应该适用强制仲裁程序的观点是错误的。

中国一贯坚持用谈判协商的方式解决国际争端。中国主张，解决南海问题，应坚持“双轨思路”，即由直接当事国谈判协商解决，中国和东盟国家应该全面有效落实《南海各方行为宣言》，并在协商一致的基础上尽早达成“南海行为准则”，共同维护南海和平稳定。

四、结论

根据以上研究，可以得出以下结论：

1.《公约》是评价沿海国主张国家管辖海域的依据，规范各国在开发利用海域、海洋环保、科研等活动中的权利义务，规定了争端解决制度，为当今世界确立了海洋秩序。关于历史性权利，《公约》承认其在现代国际法海洋法中的地位，但没有规定历史性权利的规则，在大多数情况下只是将历史性权利作为其规定的规则的例外。从某种意义上说，历史性权利与《公约》都是一般国际法的一部分，都应以一般国际法为准据。

2.中国断续线权利主张是明确的，包括：（1）中国对断续线线内的岛、礁、沙、滩及其附近海域享有无可争辩的主权；（2）对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，所涉水域是中国的历史性水域，中国有权沿这些历史性水域外缘划定领海基线，并根据《公约》主张领海、专属经济区和大陆架等国家管辖海域；（3）当断续线线内的海域与其他国家的专属经济区重叠时，中国在上述海域享有历史性捕鱼权。中国断续线权利主张符合国际法。

3.南海问题涉及到中国与相关国家岛礁主权争端、海域划界，也涉及到中国对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域的历史性所有权。中国政府2006年已书面声明，对海域划界争端、涉及历史性海湾或所有权的争端等不接受《公约》规定的导致有拘束力裁判的强制程序。虽然这些争端应该适用《公约》附件五第二节规定的强制调解程序，但由于这些争端必然涉及同时审议断续线线内岛、礁、沙、滩领土主权问题，因此，不应提交强制调解程序。处理南海问题，应坚持“双轨思路”，即有关争议应由直接当事国谈判协商解决，中国和东盟国家共同维护南海和平稳定。

总之，美国所谓历史性权利、历史性水域只限于海湾、领海划界的说法是没有根据的，美国以《公约》否定、限制中国援引历史性权利的做法是没有道理的；美国指责中国的断续线权利主张不符合国际法是无理的，怂恿菲律宾通过强制仲裁程序解决南海争端是徒劳的。无论是美国发表的《研究报告》，还是菲律宾将中菲南海争端提交强制仲裁，都不会改变中国对南海断续线线内岛、礁、沙、滩及其附近海域的主权、对南海中那些岛屿相互距离较近的群岛或列岛间的水域享有历史性所有权，不会影响中国根据对南海断续线线内岛、礁、沙、滩的主权及历史性所有权按照《公约》主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域，不会影响中国通过直接谈判解决有关争议以及与本地区国家共同维护南海和平稳定的政策和立场。

王军敏,中央党校研究员。