涉法涉诉信访工作改革的法治化研究*

浙江省人民检察院课题组

涉法涉诉信访工作改革是在全面推进依法治国的新时期，党中央根据我国全面深化改革新形势，为有效应对社会转型期矛盾突出和纠纷化解问题，于2013年提出的一项重大改革举措。经过近两年的实践，诉访分离、依法治访的改革局面正在逐步形成，涉法涉诉信访初步呈现出“弃访转法”的良好态势，改革取得了阶段性成效。当前和今后，涉法涉诉信访改革工作作为全面深化司法体制改革中先试先行的一项重要内容，应当在全面推进依法治国的总布局中加以思考和推进，更应当以法治思维和法治方式为统领寻求改革路径，从而促进涉法涉诉信访问题标本兼治、综合治理，保证涉法涉诉信访改革工作始终在法治的轨道上运行，并为其他领域的司法体制改革积累经验、启发思路。

一、增强和深化对涉法涉诉信访工作改革的法治化认识

美国著名法学家博登·海默对法律有过这样的表述：“法律是人类最伟大的发明，其他发明让人类学会了改造自然，法律让人类学会了改造自己。”人类社会发展的历程表明，法治是人们至今为止所能认识到的治国理政的最好方式。法治在当代社会被赋予如此高的地位，源于法治的价值要义是限制公权、保护私权，讲究以正当程序处理社会事务，而这种正当程序是中立的、富有理性的，是公开的、透明的，是众人所能接受和认同的行为模式。“正当程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”①美国大法官威廉姆斯·道格拉斯名言。涉法涉诉信访问题说到底是法律问题，把利益纠纷转化为在法治规程上表达诉求，纳入法治的正当程序，用法治思维和法治方式来解决，是法治的应有之义，也是世界各国的一贯做法。要全面深化涉法涉诉信访工作改革，笔者认为，应当在以下几方面增强和深化依靠法治解决涉法涉诉信访一切问题的思想自觉和行动自觉。

（一）坚持宪法的基本定位，筑牢推进涉法涉诉信访工作改革的思想基础

信访制度是公民通过来信来访等方式提出自己的意见、建议，参与国家政治社会生活、充分表达诉求的一种民主政治制度。这种使社会各阶层特别是社会弱势群体能够直接向国家机关表达自身利益诉求的民主政治制度，有着明确的宪法依据。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”从宪法规定可以看出，批评、建议、申诉、控告、检举权等是我国宪法规定的重要的公民权。以公民的申诉、控告、检举为主要形式的涉法涉诉信访来源于宪法规定的公民权，是一种宪法制度。现代宪法的精髓就是张扬和保障公民的合法权利，而宪法确认的公民基本权利主要依赖于法律的具体化而得以保障。涉法涉诉信访工作改革，既是落实四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》）“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政”精神的重要体现，是保障和实现公民的宪法权利的具体化的法律制度设计；也是贯彻四中全会《决定》“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”的必由途径。在全面深化涉法涉诉信访工作改革过程中，政法机关和政法人员要坚持宪法定位，按照宪法定位来把握改革的方向，充分保障涉法涉诉信访群众在各个诉讼环节中合法的申诉、控告、检举权利；有效畅通信访渠道，依法保护涉法涉诉群众所享有的复议、复核、复查、申请再审、申请法律监督等权利，加大对案件的依法纠错力度，努力化解社会矛盾，使涉法涉诉信访群众冤有处申、理有处诉、问题有人管、矛盾有人解，切实增强依靠法治解决涉法涉诉信访一切问题的思想基础。

（二）坚持人民的主体地位，夯实推进涉法涉诉信访工作改革的群众基础

我国是人民当家作主、实行人民民主专政的社会主义国家，人民性是我国社会主义法治的根本属性和价值所系。具有中国特色的涉法涉诉信访工作制度，是党领导人民创设的符合当代中国国情，体现人民意志的国家政治制度的组成部分，是国家治理架构中的重要一环。一个国家适用什么样的治理方式，最终的选择权、决定权在最广大的人民群众。涉法涉诉信访工作改革是我国信访制度的自我革新和自我完善，是我国信访问题治理方式的法治化选择。完善有中国特色涉法涉诉信访工作制度，保障人民群众广泛深入参与涉法涉诉信访工作改革，是我国人民当家作主社会主义制度属性的题中之意，是马克思主义“人民创造国家制度”学说的逻辑结果。“一切依靠群众、从群众中来，到群众中去，在群众中集中好的、修正错的”是中国共产党领导人民进行革命和建设的伟大实践中总结出来的生命线和根本工作方法。四中全会《决定》指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉”；“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点”；“必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用”。涉法涉诉信访工作改革的目的是为了更好地依法有效保护和发展广大人民群众的合法正当权益，必须动员广大人民群众参与和监督事关自身合法正当权益的改革实践。政法机关虽然是开展涉法涉诉信访工作改革的组织者、实施者，但涉法涉诉信访工作改革的动力和目的都来自人民，政法机关必须坚持好运用好群众路线这个生命线和根本工作方法。这些年来，涉法涉诉信访案件一直在高位运行，说明人民群众对社会不公的意见比较集中，也说明在涉法涉诉信访工作改革中人民群众的主人翁作用没有得到充分发挥。可以说，没有人民群众的广泛参与和有力监督，涉法涉诉信访工作改革是没有可持续的生命力的。增强广大人民群众对涉法涉诉信访工作改革的感情认同，发挥他们的主体作用，是全面深入推进涉法涉诉信访工作改革的社会基础和不竭动力。政法机关要更加牢固树立群众观点，坚持为民执法、司法为民的宗旨，坚决摒弃视信访群众为眼中钉、肉中刺的歧视、对立的错误观念；坚决反对特权思想、衙门作风、霸道作风，对人民群众的利益高高挂起、漠不关心、与己无关、生冷横推；要坚持专门工作与群众路线相结合，加强宣传、引导，创造条件让广大人民群众参与和监督涉法涉诉信访工作改革；要广泛倾听社情民意、改进工作方式、耐心释法说理，让人民群众主动关心和支持涉法涉诉信访工作改革。

（三）坚持法治的正确导向，凝聚全社会以法治思维和法治方式推进涉法涉诉信访工作改革的共识

习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出“法律要发挥作用，首先要全社会信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要靠上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会”。涉法涉诉信访工作改革是一项涉及面广、影响群众利益的社会基础工程和民生工程，需要全社会凝聚法治共识、形成法治合力。这种对法治的共识需要人民群众发自内心的信仰和拥护。正如法国思想家卢梭所称“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”2卢梭：《社会契约论（第二卷）》，北京商务印书馆1980年版。。铭刻在公民内心里的法律，就是对法律的信仰。对法律的信仰不是外力所能给予的，人民群众发自内心的认同才能真正服从法律，才能凝聚共识推进涉法涉诉信访工作改革在法治化轨道内越走越远、越走越好。要深刻认识到长期以来靠政策思维和行政推动化解涉法涉诉信访案件对法治权威和公信力的危害，助长了一些社会成员“信访不信法”、“信上不信下”走信访恶性循环的严重后果，从而积极引导社会成员自觉、理性地走依法维权的路子。应当站在党领导中国特色社会主义建设的发展战略上，党和国家长治久安的全局立场上增强对以法治思维和法治方式推进涉法涉诉信访工作改革的认识，始终不渝地依靠法治全面推进和深化涉法涉诉信访工作改革。各级党委要加强以法治思维和法治方式领导和加强政法机关开展涉法涉诉信访工作的改革，为政法机关依法处理涉法涉诉信访案件创造条件、优化环境，支持而不替代、不干预政法机关依法处理涉法涉诉信访案件；对法律程序终结的涉法涉诉信访案件要按照谁主管谁负责的原则把矛盾化解、善后处置交给地方相关党政部门接手落实，保证诉讼程序与其他程序的有机对接。党委的政法委员会要在支持政法各部门依法处理涉法涉诉信访改革中发挥组织协调、指导督促的职能作用，为畅通涉法涉诉信访案件的入口和出口提供完善的制度保障和营造良好的社会氛围，排解政法各部门开展涉法涉诉信访工作改革的矛盾和困难。公安机关对涉法涉诉严重违法信访行为，要依法坚决打击，有效维护信访法律秩序，保护信访群众的合法利益。

（四）坚持诉访分离的基本原则，毫不动摇地把每一起涉法涉诉信访案件导入法律轨道内处理

四中全会《决定》指出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。”这是涉法涉诉信访工作改革的基本原则、基本要求、基本途径和基本方向。把涉法涉诉信访案件纳入法律程序处理，是依法治国的必然要求，是以法治思维和法治方式处理涉法涉诉信访案件的必要前提。涉法涉诉信访工作改革是严肃的法律工作，既要保证畅通法律问题通过法律程序解决的途径，不让法律诉求在法律大门之外长期徘徊，引起新的更加复杂尖锐的矛盾；又要避免不加区别、不分情况把普通信访也接纳到诉讼程序之中，造成司法权的滥用和诉讼秩序的无序。政法各部门都应当根据法律规定的案件管辖条件和范围，依法履行好对涉法涉诉信访案件的甄别、导入诉讼程序的工作，完善好彼此分工负责、各司其职、配合制约的工作机制，把握好依法处理涉法涉诉信访案件的入口关，坚决防止相互推诿、扯皮，这对引导全社会增强依法解决涉法涉诉问题有现实的指导意义。同时，要进一步畅通涉法涉诉信访诉求表达渠道，利用现代互联网信息化优势，整合信、访、网、电等信访手段，开通微信、微博、民生热线、网上接访、视频接访等方式，方便群众信访，解决信访途径单一、狭窄、被动等问题。按照四中全会《决定》关于“变立案审查制为立案登记制，对人民法院应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的要求和修改后民事诉讼法、行政诉讼法的规定，法院应当降低事实上对当事人诉求立案门槛普遍过高、很多可诉案件大量排斥在诉讼大门外的立案审查条件，减少社会上对司法的对立、不信任情绪和矛盾的积聚、恶化现象。检察机关应当加强对诉讼参与人合法诉讼权利的保护，对当事人和其他诉讼参与人反映立案、侦查、逮捕、起诉、审判、执行等活动合法性提出的申诉和其他属于检察机关法律监督提出的申请，应当依法及时受理，通过开展法律监督，强化司法的公正性和公信力。各级党委、人大和政府信访部门对来信来访反映的应通过法定途径解决的涉法涉诉信访事项，不再转办、交办，而应引导信访人到政法机关反映。

二、依法处理涉法涉诉信访问题的路径选择

涉法涉诉信访工作改革的根本原则就是实行诉访分离，将涉及刑事、民商事、行政诉讼程序等“诉”的问题纳入法律程序，由司法机关依照法律程序解决，这既是涉法涉诉信访工作改革的出发点，也是涉法涉诉信访工作法治化的基本路径。这就要求对涉法涉诉信访问题的处理要以当事人诉权的行使和诉权实现的程序化为根本和依托。为此，要坚持法治导向，不断增强司法属性，提高处理涉法涉诉信访案件工作的能力，既要在治标上对已经引起的涉法涉诉信访案件依法妥善处理，做到定分止争、案结事了、矛盾得到彻底化解，又要认真分析原因、把握规律，在有效预防和减少涉法涉诉信访案件、有效维护和促进社会和谐稳定上推进治本工作，确保社会既充满活力，又秩序井然。

（一）确保司法公正，增强依法预防和减少涉法涉诉信访案件产生的治本能力

司法公正在整个社会公平正义中、在法治的生命体中处于极端重要的地位。四中全会《决定》指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要的引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。”习近平总书记在《决定》说明中指出：“当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，‘吃了原告吃被告’等等。”实践证明，引起涉法涉诉信访案件持续大量发生，至今仍然高位运行，给社会和谐稳定带来严重挑战和压力的原因是多方面的，其中执法不严、司法不公，执法、司法乱作为、不作为是内在的重要原因，而执法不严与司法不公又相互助长、恶性循环。司法不公既不能做到对行政机关执法不严的有效监督和纠正，丧失了司法权对行政执法活动应有的依法监督、矫正功能，引起类似执法违法、失职行为的再发生从而引发新的涉法涉诉信访；又会在司法环节引起新的更加尖锐的矛盾和纠纷，且这种矛盾和纠纷直接对抗公权力，其激烈的方式和不满情绪会严重削减司法的公信力和权威性。司法作为守护公平正义的最后防线，是社会公平正义的擎天柱和守护神，一旦失守，法治公正的大厦就会被倾覆，社会就没有公正可言。多年来，司法不公和司法腐败在我国现实司法运行中的严重“诟病”，成为社会上一些人怀疑和否定我国司法制度优越性的“把柄”。正是因为司法公正在很多人心中失去基本的信任，人们对自己的合法正当权益是否能够得到司法的公正保护缺乏应有的信心，才会从反面引导人们“弃法转访”、“尚权不尚法”，让越来越多的涉法涉诉信访案件在法律之外无序存在、泛滥成灾，问题积重难返。习近平总书记多次指出要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这是对政法机关的殷切期望，也是人民群众对司法工作的急切期盼。在全面深化涉法涉诉信访工作改革的新形势下，政法机关应当把严格、公正司法作为无法推卸的重大政治责任和不可转嫁的重大法律责任，让公平正义体现在每一个案件办理的实体和程序之中，使公平正义成为人民群众看得见、摸得着的法律财富和精神家园。检察机关作为国家的法律监督机关和重要的司法机关，自身要做到严格、公正司法，同时要加强对其他执法、司法活动的法律监督。按照四中全会《决定》的要求，检察机关要积极探索对行政执法活动的法律监督，要加大对诉讼活动的法律监督力度；同时要加强对自身司法活动的法律监督，从源头上预防和减少涉法涉诉信访案件的发生。每一次公正司法的过程和结果其实就是依法有效防范涉法涉诉信访案件风险的有益实践，而人民群众对每一次公正司法的感受和褒扬就是推进法治进步的正能量，就会成为他们真正信仰法治、崇尚法治的不竭源泉。有了越来越多人们对司法公正、司法权威的内心认同和自觉习惯，涉法涉诉信访工作改革就能在人民群众的广泛参与和监督中顺利有序推进，涉法涉诉信访案件才能从根本上得到预防和减少。

（二）围绕司法属性，增强依法处理涉法涉诉信访案件的司法公信力

当前，制约涉法涉诉信访工作改革继续深入推进的瓶颈之一是司法公信力和权威性不足，司法裁判的既判力和权威性不够，群众对司法裁判持怀疑、否定态度。解决该问题的基本途径，就是增强执法办案的司法性，体现司法程序的正当性。一是要建立、完善以法官、检察官为主体的办案组织形式，全面落实办案责任制和错案责任终身追究制。正在启动的新一轮司法体制改革的重要内容之一就是要保证法官、检察官在办案中的主体地位，实行由审理者裁判、由裁判者负责的办案责任制。四中全会《决定》进一步指出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”；“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查负责制”。为有效保证办案人员的主体地位和责任制的落实，四中全会《决定》从领导机关、领导干部和司法机关内部人员两个层面，规定了干预司法活动、插手具体案件的记录、通报和责任追究制度，为以法官、检察官等为主体的司法人员以及司法组织依法独立公正行使司法权提供了制度保障。要严格审级、层级的司法职能的分工和办案规程，减少司法内部办案的行政化色彩。司法实践中，司法人员在原案办理和正在处理的涉法涉诉信访案件过程中，来自内外部的各种干预、影响是客观存在的，更应当以司法属性突出办案人员和办案组织的依法自主审查、决断、负责的地位。就检察机关而言，长期的行政化思维和办案方式严重抑制了检察权的司法性，导致办案公信力不强、公开性不够、效率不高。检察机关应当强化检察权行使的司法属性，突出以检察官为主体的合议制、独任制办案组织形式，增强办案人员的责任心和能动性，实行办案运行程序的司法性、抗辩性和接受监督性。只有这样，检察办案质量才能有保证，办案效率才能有提高，办案的公信力和权威性也才能够得到有效支撑。二是要坚持以公开促公正，把依法处理涉法涉诉案件活动纳入阳光司法的范畴。司法作为实现法律公正的最后环节，必须坚持以公开为原则，以不公开为例外。习近平总书记指出，“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择性地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开就越有权威和公信力”。司法实践中，不少案件处理结果虽然是正确的，但是因为处理案件的依据、程序、流程不公开、不透明，往往引起当事人和相关人员对案件处理结果公正性的怀疑甚至否定，从而引发涉法涉诉信访。如果说公正是司法的生命，那么，公开是司法应有的生态，它让人们以看得见的方式实现公正，使人们对司法公正结果有可预测性，会积极引导人们自觉维护司法的公信力和权威性。涉法涉诉信访案件的处理是司法环节最后的救济途径，最大程度地确保办案流程的公开，让暗想操作没有空间、让司法腐败无处藏身、让不信任感无从产生格外重要。要更多地开辟社会各方面对政法机关依法处理涉法涉诉信访案件的监督途径，接受包括舆论在内的来自各方面的监督，特别是要发挥人民陪审员、人民监督员、人大代表、政协委员等专门人员的监督作用；要建立所有终局性涉法涉诉信访案件的公开听证制度，让当事人、诉讼﹙申诉﹚代理人充分表达意见，实时接受社会各界代表特别是专门人士的监督。三是完善依法处理涉法涉诉信访案件的协同机制，形成工作合力。依法处理涉法涉诉信访案件是一个系统工程，要围绕司法属性完善有效的协同处理机制。针对涉法涉诉信访工作改革的难点，协同机制主要有：1.完善与党委政法委对终局性涉法涉诉信访案件的出口衔接机制。出口不畅是造成涉法涉诉信访改革难以为继的现实原因。在法律程序已经彻底终结的情况下，涉法涉诉信访案件必须走出诉讼程序由相关部门接手化解矛盾、处理善后，这是逐步树立司法裁判的权威性和终局性的重要制度保障，是涉法涉诉信访改革取得成功的关键所在。按照中央政法委的要求，在省级以上司法机关对涉法涉诉信访案件作出经得起法律、事实和历史检验的终局性结论后，由司法机关将依法终结的案件移交给当地党委、政府相关组织，协调当地基层组织落实好教育疏导、困难帮扶等工作。当地基层组织应将后续工作任务具体落实到责任部门，确保有人负责、工作到位。司法机关将案件移交出去后，对于仍然反复到司法机关缠访缠诉的信访人，要耐心细致地做好释法说理工作，并及时与负责稳控的当地党委、政府、基层组织取得联系。对于终结后缠访闹访严重影响司法机关信访法律秩序的行为，司法机关应及时联系公安部门，加大打击力度，严肃治理非法上访。同时，对因基层党政组织稳控工作不到位、责任不落实，造成自杀、自残等极端信访或重大群体性信访、社会影响恶劣的信访等，应建立责任追究机制，追究相关责任人的责任。2.完善政法各机关之间涉法涉诉信访工作分工、配合机制。司法实践中确实存在一些政法机关之间对涉法涉诉信访案件推诿、扯皮、不作为的问题，这有涉法涉诉信访案件本身存在多个政法机关交叉管辖的原因，但主要是由一些政法机关工作不负责、不敢担当、怕得罪人所引起的。在政法各机关谁主管谁负责的办案责任制上，要建立政法机关之间涉法涉诉信访信息对接平台、案件移送流程和联席会议、联合接访、集体会诊、定期分析等依法处理涉法涉诉信访案件协作机制，真正形成依法推动涉法涉诉信访工作改革的命运共同体。形成在分工基础上的工作合力，是依法有效处理涉法涉诉信访案件，避免程序“空转”的重要保证。3.完善政法机关自身依法处理涉法涉诉信访案件的首办责任制。政法各机关在依法处理涉法涉诉信访案件中要坚持属地管辖、分级负责的原则，即由哪一个、哪一级部门办理的案件引起的涉法涉诉信访案件一般应当由该级、该部门负责办理。政法机关内部负责涉法涉诉信访工作的职能部门主要发挥案件受理、分流、审查、反馈、答复等工作，对有关部门的办案承担督促责任；按照内部监督职能和程序，对一些涉法涉诉信访案件直接开展复查、审查工作，如检察机关的控告申诉检察部门对刑事申诉案件、申请国家赔偿案件、申请司法救助案件等直接开展审查办理、答复工作。通过建立本系统、本机关内部依法处理涉法涉诉信访案件的首办责任制，形成大信访工作格局，能够在保证案件质量的基础上提高办案效率，让本已经迟到的正义尽快得到实现。这是对当事人负责，也是对推进涉法涉诉信访改革工作负责。

（三）坚持多策并举，增强依法处理涉法涉诉信访案件的综合能力

涉法涉诉信访工作改革的有效推进必须以增强依法处理涉法涉诉信访案件的能力作为基本的保证。立足涉法涉诉信访问题现实性、复杂性、专业性的特点，要切实增强依法处理涉法涉诉信访案件的综合能力。一是保障人民群众参与监督涉法涉诉信访案件的办理，回应人民群众的期待。坚持专门工作与群众路线相结合是我国诉讼制度优越性的体现，增强人民群众参与、监督涉法涉诉信访案件的处理，能够有效倾听各种诉求和意见，有力约束司法权的恣意和滥用，是增强依法处理涉法涉诉信访问题能力的重要保证。四中全会《决定》指出：“保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益”；在“涉法涉诉等司法活动中保障人民群众参与”；并指出要强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人“申诉权的制度保障”。涉法涉诉信访案件大多法律和政策互为交织、新老矛盾相互叠加，依法处理难度大，政法机关应当认真落实把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态的“枫桥经验”，要主动深入到涉法涉诉案件集中、矛盾突出的地方，采取就地接访、巡回办案等形式，会同相关部门和社区、调解组织直接面对面地开展矛盾化解工作，尽可能把矛盾化解在当地、化解在萌芽状态。只要政法机关依法化解涉法涉诉信访案件得到人民群众的广泛参与和监督，涉法涉诉信访案件的处理就能接地气、聚人心，集中群众的智慧，找到更有效化解矛盾的方法和途径，涉法涉诉信访工作改革就能得到人民群众的理解和支持。二是探索涉法涉诉信访案件实行律师代理制度。四中全会《决定》指出：“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”这为政法机关依法开展涉法涉诉信访工作改革提供了新的路径。德国社会学家西美尔指出：“在理智的基础上，在感情上和在最后的意志里不可调和、相互排斥的东西，可能共存相处。于是，调解斡旋者的责任在于，实现这种减弱，可以说：建立一个中央站，不管争端的材料由一方采取什么形式送进来，中央站都仅以客观的形式，把它转递给对方，而除此之外，把一切一般会无益地激化争端的东西扣留下来，如果没有中介调解，这些东西就会导致争端。”③［德］盖奥尔格·西美尔：《社会学》，林美远译，华夏出版社2002年版。对政法机关与当事人长期难以达成共识、彼此严重对立的涉法涉诉信访案件，政法机关要善于借助第三方特别是德高望重之人、专家学者、社会名流的力量，充分发挥当事人对第三方信任的有利条件，深度参与矛盾纠纷的调处和化解，坚持法理情理相结合，开展释法说理，增强案件终局处理的信服力。由于涉法涉诉信访人与信访案件有着直接的利害关系，他们大多对法律不熟悉、不了解、不信任，极易产生情绪激动、矛盾激化，出现闹访、缠访甚至与政法机关长期对抗，从而滋生极少数信访违法犯罪行为。这不仅不利于矛盾化解、社会稳定和对大多数人合法正当信访权益的保护，而且会严重危害司法的公信力和权威性。由职业律师作为申诉代理人，能够发挥他们熟悉法律、客观理性、中立超脱的优势，在申诉人与政法机关之间架起一座桥梁，由律师为主或协同政法机关共同做信访人的释法说理和矛盾化解工作容易为信访人接受，从而真正做到定分止争、案结事了。三是带着对人民群众的深厚感情，切实增强群众工作本领。群众的利益无小事，群众的诉求就是政法人员的工作责任。牢固树立群众利益至上是做好涉法涉诉信访工作改革的思想基础。涉法涉诉信访案件虽然本质上是法律问题，以法治思维和法治方式是解决涉法涉诉信访问题的根本之举；但是涉法涉诉信访问题存在很多法律之外的复杂因素，面对的信访案件源头大多发生在基层，大多数信访人也来自基层且文化知识和法律知识普遍不足，因此，涉法涉诉信访问题更是社会问题，处理这类问题仅仅有法律知识和专业水平是不够的，必须坚持群众路线，增强做好群众工作的本领。在处理涉法涉诉信访案件中，政法干警应当深入基层、深入群众，广泛倾听群众诉求和意见建议，吸收群众智慧增强做好群众工作的本领；要加强一线具体处理涉法涉诉信访案件的锻炼，从实践中积累经验、丰富阅历，学会用人民群众听得清、说得明的语言和方法化解矛盾、平息纠纷；要充分利用党委政法委和政法各部门社会治理的基层工作平台，加强信息互通和经验交流，既形成工作合力，又增强政法干警处理涉法涉诉信访案件的实战能力。

三、加快涉法涉诉信访工作改革的法律完善

自2013年中央决定涉法涉诉信访工作改革开展试点以来，中央政法委、中央政法各机关及各省级政法机关制定了不少涉法涉诉信访工作改革的办法、意见等规范性文件。这些规范性文件对于近两年来推进涉法涉诉信访工作改革起着重要的指导作用，涉法涉诉信访案件有平缓下降的趋势，改革取得了初步成效。但是这些规范性文件主要是对政法机关开展涉法涉诉信访工作改革进行指导规范，极少全文向社会发布，缺少公开性，公众无从掌握，政法机关在案件处理上也不能将其作为直接引用的依据。目前，这些规范性文件仍停留于国家、地方和部门的政策层面，涉法涉诉信访工作改革仍然主要处于政策推动型阶段。应当看到，靠政策推进涉法涉诉信访工作法治化改革有着很大的局限性，不是根本性的长远之策。四中全会《决定》指出：重大改革应当依法有据。现有的涉法涉诉信访法律制度存在不科学性、不完整性和不对称性。从整体上看，国家没有一部统一的信访法律，国务院的《信访工作条例》局限在政府领域，不仅与当前行政领域出现的越来越多的涉法涉诉信访的新情况、新问题不相适应，而且与诉讼程序的衔接不够明确。同时，涉法涉诉信访中经常涉及到的行政诉讼案件缺少统一的行政程序法，导致实践中大量的可诉行政诉讼案件不被法院受理的渠道不畅问题。从政法机关依法处理涉法涉诉信访案件的实际情况看，引用法律依据主要来自三大诉讼法的规定。如果是正常的诉讼程序，引用法律条文是没有任何问题的，但是，涉法涉诉信访案件依法处理必然有一个终局性的复查、审查程序，对于这一程序诉讼法上缺乏明确具体的规定。由于法律规定上不够明确具体，特别是对涉法涉诉信访案件的终结程序法律没有明确规定，对终局性涉法涉诉信访案件认定的主体、标准、程序、时限、效力等就会出现随意性、反复性从而缺乏权威性。笔者认为，涉法涉诉信访问题的本质就是法律问题，政法机关处理涉法涉诉信访案件更是一个法律适用和程序运用的过程，更必须要有法律上的明确规定。当前，涉法涉诉信访法律制度上的不足是推进涉法涉诉信访工作改革法治化的现实立足点，是全面推进依法治国的必由之路。为此，从必要和可能出发，完善涉法涉诉信访法律制度可以分三步走：1.建议由中央政法委集中统一公布中央政法机关关于涉法涉诉信访工作改革的规范性文件。根据当前涉法涉诉信访工作改革的实际，对中央政法委和“两高”、公安部关于涉法涉诉信访工作改革的主要规范性文件中一些规定不明不周的问题作出补充，特别是对有关政法机关之间规定不一致、不协调的内容进行修改，确保各政法机关规范性文件精神的统一性和执行力。由中央政法委将修改完善后的规范性文件的主要内容详细向社会公布，让社会大众知道涉法涉诉信访工作改革的基本内容、基本要求、基本程序和基本途径，有助于让这项法治化的司法体制改革得到广大人民群众的接受、支持、参与和监督。2.将部分涉法涉诉信访改革规范性文件上升为司法解释予以公布。根据司法最终解决原则，抓紧对现有的国家层面上的涉法涉诉信访工作改革规范性文件通过认真的调查研究、严格的公开论证，在广泛吸收社会各方面的意见、建议后，将主要部分以“两高”、公安部联合或以“两高”共同、单独的司法解释形式制定并公开发布，使涉法涉诉信访工作改革在法治化方向上迈出扎实一步。通过司法解释这一具有法律效力的规范性文件，明确涉法涉诉信访工作的法定条件、主体、途径、形式、期限、效力，并通过相关的体制机制保障，保证涉法涉诉信访工作改革严格以法治思维和法治方式加以有效推进。3.在条件成熟时制定国家统一的涉法涉诉信访法律，全面规范涉法涉诉信访行为和处理涉法涉诉信访活动。国务院制定的《信访工作条例》应当上升为全国人大常委会制定的法律。这一国家的信访法律既包括政府的信访工作，也应当包括涉法涉诉信访工作，并做到两者的有机衔接。如时机尚不成熟，则应先由全国人大常委会专门制定《关于涉法涉诉信访案件纳入法律程序处理的决定》。全国人大常委会的这一《决定》是关于涉法涉诉信访工作改革成果的肯定，更是引导政法机关依法处理涉法涉诉信访案件的直接的法律根据。《决定》宜粗不宜细，以概括性宣告的形式规定任何涉法涉诉信访案件都要依法走法律程序，但应当包括涉法涉诉信访案件法律制度中坚持的原则、职能主体、管辖范围、办理程序和期限、办案组织和方式、听证和监督、法律效力和法律责任、依法终结后的法律效果等。这样，涉法涉诉信访工作改革才能基本完成法治化进程。这应当是涉法涉诉信访工作改革法治化的终极目标。