我国廉政评价的实践与思考——以江西为例

■熊尉宏

我国廉政评价的实践与思考
——以江西为例

■熊尉宏

廉政评价是指通过广泛收集和分析不同社会群体对廉政建设状况的客观评价，科学研判廉政建设形势和反腐成效。开展廉政评价有助于引导公众廉政监督，发挥反腐预警功能。江西在借鉴国内外廉政评价经验的基础上，在拓宽评价主体、完善评价指标、创新评价机制、规范评价方法等方面进行了有益的探索。根据当前廉政评价面临的难点，参照江西的实践，提出一些完善廉政评价的建议，可以为科学准确评价廉政状况和反腐倡廉绩效提供新的视角和思路。

廉政评价；反腐倡廉建设；廉政建设

熊尉宏，南昌大学管理学院管理科学与工程系博士生。（江西南昌 330031）

廉政建设是政治管理的核心内容之一，政治管理的科学化、民主化是世界各国的共同目标。科学诊断、衡量和评价廉政建设局部或整体状况，为廉政建设工作提供一个客观的检验标准，成为当前一个重要的研究课题。通过科学合理的廉政评价，能够准确掌握一个地方的腐败程度、廉政状况和反腐倡廉绩效，具有重要的理论意义和现实意义。本文试图比较国内外有关廉政评价的研究和实践，特别是总结江西廉政评价的有益经验，分析当前廉政评价面临的难点，提出改进现有廉政评价模式的新思路。

一、廉政评价的重要意义

廉政评价是指综合采用综合测评、问卷调查、电话访问等方法，广泛收集并分析不同社会群体对当地廉政建设状况的认知和评价信息，以准确评价工作成效，发现和纠正存在的问题，科学研判反腐形势。［1］相对而言，廉政评价具有组织实施的独立性、评价主体的广泛性和评价结果的客观性等特点，有着积极的意义。

第一，有利于破解廉政考核的现实难题。根据中共中央和国务院的要求，各级党委政府每年都会组织开展廉政考核。但在实际操作时，主要由上级机关考核下级；以定性评价为主，缺乏量化分析；存在形式主义的弊端，等等。通过廉政评价，可以促进廉政考核由上级单向考核向委托独立机构调查、由内部评价逐步向社会公众评价延伸、由定性评价向量化分析转变，破解当前廉政考核的困境。

第二，有利于引导社会公众参与和监督廉政建设。反腐倡廉建设不能单纯依靠执政党和政府的力量，需要社会各方面的广泛参与。十八大提出要“坚持以人为本、执政为民”，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。在当前的信息化背景下，网络监督效应日趋明显，公民意识和监督意识不断强化，开展廉政评价，为社会公众参与和监督廉政建设提供了渠道和平台，促进各方利益主体诉求的充分表达，能够提升群众的参与度和满意度，巩固廉政建设成效。

第三，有利于发挥预警和导向功能，拓宽反腐源头。民情民意是研判反腐倡廉形势的“晴雨表”、评估廉政建设成效的“风向标”。开展廉政评价，可以拓宽评价主体，全面收集不同群体的评价信息，建立畅通的民意沟通和表达机制，具有较好的预警和导向功能，对于从源头上治理腐败，深入推进廉政建设具有重要的实践意义。

二、国内外廉政评价对比

（一）国外廉政评价概述

国外关于廉政评价的研究起步较早，总体而言，主要有三种观点。一是侧重对评价主体的研究，认为评价主体的不丰富、不活跃是影响评价效果的重要因素。因此，要建立包括下属、同僚、自身与服务对象在内的多渠道廉政评价主体。二是侧重对评价方法的研究，认为评价方法与其他环节的不匹配、与廉政评价实践的不适应是影响廉政评价的重要方面，强调定性和定量相结合的评价方法：定性评价方法有利于考察并监控被评价对象的廉政情况，定量评价方法则有利于分析并利用评价数据。三是侧重廉政评价体系的构建及其本质、成效的探索，认为应该由国家建立旨在长期预防腐败、实现廉洁政治的廉政评价体系，不仅要关注单独的行动或规则和实践，而且要从整体性方案中审视各种措施的相关性、依存度和综合有效性。

一些国际组织较早使用廉政评价来衡量腐败和廉政状况，比较著名的有透明国际组织的清廉指数（CPI）和行贿指数（BPI）、世界银行的腐败控制指数（CC）、国际商务组织BI指数、国际国家风险支配ICRG指数、全球竞争力报告GCR指数等。其中，透明国际组织的清廉指数（CPI）就通过问卷调查方式，覆盖约10个不同领域，按最腐败的0级到最不腐败的10级排列；世界经济论坛的全球竞争力报告指标（GCR，又称贿赂和回扣指数），调查对象覆盖1996年后参加世界经济论坛的全球公司的CEO，涉及58个国家2381个公司的高级专家和顾问，用1到7来评价腐败水平。

国外一些地方政府也开始了廉政评价的探索，有代表性的是韩国首尔市政府的反腐指数（ACI）。首尔市政府的ACI指数包括两个基本方面，即反腐认知指数和反腐努力指数。

（二）国内廉政评价的研究与探索

从20个世纪90年代开始，我国开始研究廉政社会的相关理论。概括起来，大致可分为两种观点。“宏观论”主张廉政社会评价要为政府决策制定、制度构建、体制创新提供依据，使社会公众了解整体廉政建设情况并认可公职人员政绩和廉政发展情况，更积极地行使民主监督的权利。［2］“微观论”主要以廉政社会体系中的评价主体、评价标准、评价模式等某一方面的内容为研究对象，充分利用已有资源和实践经验，逐步推进廉政社会评价。［3］

天津、北京等地较早开展廉政评价的实践。1995年，天津市就组成“廉政建设社会评价系统研究”课题组，设计了政治结构指数、公职人员素质指数、官员关系指数和社会环境指数等四类，共12项指标。［4］（P15-27）1996年，北京市进行了“廉政考核指标体系和综合评价方法”课题研究，该评价体系主要包括廉政预警考核指标体系、廉洁自律考核指标体系和廉政奖惩考核指标体系等三类，共7个小方面。［3］另外，河南、江苏等地也先后进行相关探索。从2011年开始，中纪委在四川开展廉政评价试点，探索了通过电话调查，面向社会公众开展满意度调查，并进行量化分析的方法。

我国廉政评价的理论和实践探索虽然起步较晚，却取得了较为丰富的成果。然而，也不同程度地存在内涵过于抽象、社会参与机制不健全、指标量化不够等缺陷。

（三）国内外廉政评价对比

国内外关于廉政评价的理论研究和实践探索各有特点，但在概念和方法上有一些共同点。第一、二者具有相同的目的和内在要求。国内外的廉政评价，不论是设计思路和指标体系的构建，都体现了推动反腐倡廉建设、促进社会发展的目的和共同要求。第二、二者都越来越注重体现民意。国内外的廉政评价，越来越坚持公众导向，民意调查逐渐成为主要手段，特别是国外在民意调查、数据统计、指标构造等方面的理论和技术都已经较为成熟。第三、二者都更加强调廉政评价的实用性。比如一些国际组织的评价结果，具备较强的横向比较和纵向比较功能，便于比较研究，国内的研究成果也都具有较强的应用价值。

但是，国内外的廉政评价又存在一些差异。第一，在评价方法上，国外多数采用问卷调查方式，以主观法为主计算得出，国内则较多依赖于从事反腐倡廉的专门机关的数据和判断。前者往往根据自身的生活经验和人生经历来判断，有的甚至把生活中受到的委屈和不满归于腐败，容易导致泛腐败化的氛围。后者由于工作成果，在一定程度上影响了评价结果的权威性和公正性。第二，在评价标准上，目前没有一套可以令人信服的权威标准。虽然近年来国际组织分国别对廉政评价指标进行了较深入的研究，但往往缺乏微观指标，没有定量的分析和排序。相对而言，国内廉政评价有一些客观数据的分析，但往往简单以信访和办案数量的增减为标准，普遍缺乏主观与客观指标的综合运用，目前也没有建立一套认可度高的标准，较难准确判断廉政的实际状况。第三，国外廉政评价由于更多地强调“社会成员的主观感受”，而受调查者对腐败的感觉本身主要通过反腐获得，需要一定的时间；另外，国外有的评价指标数据滞后，比如清廉指数引用的数据有效期为三年，由此造成评价时的滞后性。国内评价相对在数据引用上更新较快。第四，一些国外机构和组织的调查多数以西方意识形态为主导，没有考虑不同国家社会制度和历史文化的差异。我国一些公众谴责的问题，比如经济领域的假冒伪劣、坑蒙拐骗、服务态度差和封建迷信等，其实并不属于腐败问题，如果把这类问题都归咎于腐败，就会使评价结果产生很大偏差，进而很难监测为防治腐败而采取的一系列措施，特别是廉政建设已经取得的成效和即将发挥的作用。

总体而言，国内外这些理论的研究和探索，构成了廉政评价的理论和实践源泉，为构建我国的廉政评价体系提供了可吸收借鉴的经验与教训，但这些成果也还存在需要完善的地方，需要客观对待。

三、江西廉政评价的实践与启示

2013年，江西在吸收借鉴现有理论研究成果和其他地方评价经验的基础上，开始每年两次对全省11个市、100个县（市、区）开展廉政评价，探索出了一套较有特色的廉政评价机制，具有较好的启示意义。

一是拓宽评价主体。评价主体的科学选择是评价结果客观、公平的重要保障。江西廉政评价的主体既包括了上级机关和领导，也包括了本地本单位干部职工，同时扩大到“两代表一委员”、企业人员和普通群众，尤其是普通群众的评价权重占60%，体现了多元性、广泛性和代表性相结合的原则。

二是完善评价指标。评价指标的设定直接关系到评价的最终结果。江西借鉴经济社会发展综合考核评价的做法，对廉政建设状况进行指标量化，除了信访、办案、有关统计数据等定量指标外，还设计了一些定性指标。其中，定量指标由有关部门提供数据并进行评分，定性指标以民意调查电话访问的形式收集数据后进行量化。设计的定性指标包括重视度、遏制度、廉洁度和信心度等4个一级指标，此外还设有10个二级指标，根据各指标的重要程度分别确定权重。

三是创新评价机制。江西廉政评价与年度廉政考核结合进行，创新出内部考核和外部评价有机结合的机制。内部考核主要通过资料查阅、民主测评、个别谈话、实地查看等方式，对当地廉政建设状况进行综合分析。外部评价主要委托第三方机构以科学的统计手段收集社会各界对廉政建设反映的问题和改进意见。总体上则形成了上下联动、内外结合，第三方机构独立实施，社会公众广泛参与，相互监督、相互配合、相互促进的廉政社会评价机制。

四是规范评价方法。江西廉政评价在具体操作中采取了专门机构和独立第三方共同配合实施的办法，每半年进行一次。廉政考核主要由反腐专门机构组织有关部门进行。民意调查则委托省民意调查中心，通过设置调查问卷和国际通行的计算机辅助电话调查（CATI）系统，广泛收集不同社会群体对廉政建设的亲身感受和主观认知。电话调查中，区分不同群体分别设置调查问卷。例如，2014年全年，共完成电话访问样本67828个，其中普通群众成功样本33928个，收集意见建议29196条。

综合分析江西2013年初至2014年底开展的四次廉政评价情况，如图1所示，评价结果与反腐专门机构掌握的情况基本一致。比如，各地得分平均值呈逐次递增趋势，这与十八大以来，自上而下加大反腐倡廉工作力度的背景吻合。再如，A市近年连续多名市领导甚至是主要领导因违纪违法案件被查处，该市发展环境和干部作风方面问题较多，群众反映强烈，从廉政评价结果来看，该市得分持续偏低。同时，廉政评价结果也显示，普通群众和企业人员的评分明显低于其他评价主体，尤其是普通群众被访者反映，希望加大基层反腐力度，企业人员被访者反映，干部吃拿卡要问题没有得到根本解决。

图1 江西11个设区市和100个县（市、区）2013年至2014年四次廉政评价得分平均值

以江西的实践可以看出，设计合理、操作规范的廉政评价能够起到较好的现实效果，客观真实地反映社会各界对廉政建设状况的主观印象和基本评价。廉政评价也有利于广大社会公众积极有序参与和监督党风廉政建设，督促各级党委政府执转变政理念，密切党群干群关系，促进党风廉政建设责任制的落实。如2014年，通过廉政评价，反馈群众意见建议29196条，全部得到整改落实，查处损害群众利益和发展环境的案件3479起，查处2536人。

四、完善中国廉政评价机制的难点和对策

廉政评价是一项创新性很强的工作，国内外对此有过一些很好的探索，尤其是江西的实践很有借鉴意义。然而，在具体操作中，还存在一些难点：廉政评价的客观性和适应性问题；廉政评价的量化尤其是定性指标的量化问题；评价指标权重设置问题；以及廉政评价的误差控制问题。基于这些难点，提出四点对策。

第一，建立科学的廉政评价指标，妥善解决廉政社会评价的客观性和适应性问题。完善廉政评价，既要学习借鉴国外的有益经验，又要结合我国实际，分析全国反腐倡廉建设的信息，设定廉政评估数据指标，深入研究一系列相互关联的指标体系，剖析腐败的类型、手法和发生形式，及时准确地判断廉政建设状况，并对腐败风险进行预警。当前廉政评价指标有两个特点：其一，具有较强的针对性和阶段性，是对当时反腐工作重点的反映；其二，指标资料主要来源于政府相关部门，指标设置以具体工作作为测评内容，查看工作完成情况，在操作上需要测评对象的高度配合，要求大量的数据信息，有时难以真实、客观地反映现实，增加了评价难度。此外，廉政评价既有相对普遍性，又有特殊性，要结合不同地方的实际情况，因地制宜。因此，廉政评价指标设计要坚持科学性、灵活性和可操作性，要综合主观的认知和客观的统计数据，将廉政建设的工作成效与民意的态度和认知结合起来，还要充分考虑指标的可测性与资料的可取性；既要立足当前，增强针对性和时效性，又要着眼未来，体现前瞻性和主动性；要在综合考量的基础上，突出重点，合理优化指标，增强指标的纵向和横向的可比性。

第二，比率标度法和德尔菲法相结合，妥善解决廉政社会指标的权重分配问题。指标权重的分配要在确保最终量化有效的前提下，坚持定性与定量相结合，在定性的基础上，给予量化。首先用比率标度法对评价指标，用数字1-9作为标度，数值越高，指标越重要。然后，利用非见面式的专家意见收集方法——德尔菲法，通过不记名的方式征询专家对测评指标权重的意见，在征询新一轮意见前，根据上一轮专家意见修改后再行反馈，经过三轮反复征询意见，最后设置的指标权重需要得到专家成员的广泛认可。专家组成可包括相关领域的学者、反腐专门机构工作人员。

第三，引入多级模糊综合评判法，妥善解决廉政社会评价的量化问题。廉政评价的一个重点和难点就是对党风廉政建设的各个关键点予以量化，以尽可能全面客观地评估廉政状况。实践证明，多级模糊综合评判法是一个较好的解决方法。所谓模糊综合评价是指在模糊环境下，考虑多种因素影响，根据确定的评价标准和评价指标，经过模糊变换后对事物给出评价的方法。多级模糊综合评判则是将影响评价对象的多种因素按属性分类，先进行初级综合评价，根据初级评价结果，逐级进行高一级的综合评价。以江西廉政评价指标为例，可以先明确模糊评价指标集S,包括4个一级指标,S=（S1，S2，S3，S4）,再将Si依次分为10个二级指标。然后确定评价集V,并进行赋值,比如赋值分别为μ{100，80，60，30，0}。根据测评对象对各项指标的评价结果，确定评价指标单因素评价矩阵Rk。由单因素评价矩阵及评价集，得出各二级指标的评价分：BK=RK·μT。通过模糊变换，由BK及指标权重WK，可得出该类评价结果UK:UK=WK·BK。然后，令B=（U1,U2,U3,U4），重复上述计算步骤，将S中的4个因素子集SK（k=1,2,3,4）看作S的单个因素，按Sk在S中的权重W=(w1,w2,w3,w4)，由各S的评价结果Uk(k=1,2,3,4)，得出S的综合评价U= W·B。U即是评价对象S得到的综合评价分。

第四，加强评价过程的质量管控，要妥善解决廉政社会评价误差的问题。如何缩小和控制廉政社会评价的误差，是一个值得重视的问题。以江西为例，按照统计学理论测算，江西廉政评价调查数据总体误差小于5%，置信度大于95%。一般来说，方法越科学，误差就越小。因此，在评价方法上，要力求做到定期评价与不定期评价相结合、定量评价与定性评价相结合、内部评价与外部评价相结合，评价民意调查过程要恪守《市场、民意和社会调查服务要求》（GB/ T26316），实行严格的质量控制。在廉政评价过程中，调查对象要尽可能广泛，样本选取要有随机性和代表性，努力将误差控制在可接受范围。同时，正式调查前，要对调查问卷的问题进行分辨率测算，以保证问题的针对性，对调查收集的信息要进行有效性分析，确保调查结果的信度。

［1］胡杨.社会廉政评价：经验与趋势［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），2009，（3）.

［2］赵连章，李红权.论廉政评估体系［J］.社会科学战线，2007，（1）.

［3］“廉政建设社会评价系统研究”课题组.廉政建设社会评价系统研究的理论与实践［J］.理论与现代化，1996，（3）.

［4］黄书田.当代中国廉政建设研究——廉政考核指标体系和综合评价方法［M］.北京：北京出版社，1998.

【责任编辑：赵 伟】

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