新常态视域下我国农村公共服务的困境及其化解

新常态视域下我国农村公共服务的困境及其化解

张悦

(安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

[摘要]公共服务作为一种社会性服务资源,在城乡分配过程中呈现出不均衡的态势，农村公共服务水平远逊于城市。由于农村发展过程中还存在农村供给主体单一、片面依赖政府力量、农民文化间的层差性等问题，导致农村公共服务趋于失衡。农村公共服务体系在建构过程中还面临着财政、体制和实践等方面困境。为适应新常态发展，政府应从以下3个方面入手：(1)积极构建多元供给机制，保证各级政府事权与财权相匹配；(2)落实“公平发展”原则，强化城乡均等化服务体系；(3)转变政府职能，注重农民切身利益诉求。

[关键词]农村公共服务；均等化

[中图分类号]F320

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2015)06-0074-04

DOI[]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.06.015

Abstract：As a kind of social resources, public service displays imbalanced in distribution in urban and rural areas. Rural public service level is far inferior to the urban. In rural areas, due to a single supplier, relying on the support of government, and different educated levels of residents. rural public service tends to be deficient. In construction, rural public service system falls into difficulties in finance, institution and feasibility. In order to adapt to the new normal development, the government should well handle the following 3 issues.(1)Construct multivariate supply system and guarantee the government at different levels having power of affairs in accord with the finance power.(2)Implement the principle of fair development and strengthen the service system equalization between urban and rural areas.(3)Transform government functions and pay attention to farmers′ demands of their interests.

[收稿日期]2015-02-08

[作者简介]陈向芳(1978-)，女，讲师，硕士。研究方向：马克思主义中国化、社会主义法治建设。

Dilemma and resolve of rural public service in China under the new normal

ZHANG Yue

(SchoolofSocietyandPolitics,AnhuiUniversity,Hefei,Anhui230601,China)

Key words： rural public service; equalization

2012年以来，我国GDP暂时告别了过去多年来平均10%左右的高速增长，经济增长步伐日趋放缓，经济增速的回落表明我国社会经济发展进入一个均衡平稳期。新常态一词不仅适用于经济领域，对于社会发展、政治改革均具有引领性意义。“新”是异于旧，“常态”是一种稳定的状态，新常态是不同于以往、相对稳定的状态，它是一种不可逆、趋势性的发展状态。目前，我国仍处于经济、社会双向转轨期，发展面临诸多困境，新常态应用到社会发展中，意味着改革与平稳，意味着愈加关注民生问题，以及社会稳定与发展。

我国城乡呈现出发展不均衡的局面，这与政府政策倾斜方向、资金支持力度不同有关。现阶段，为适应我国经济新常态的发展，国家须强化农业的基础地位作用，不断提高农民福祉，维护农村稳定大局。农村公共服务事业能反映农村社会发展水平，可以有效地衡量一个国家农村社会保障的发展程度。所谓农村公共服务是指农村地区为满足农民生产生活、农村经济发展等需要所提供的一种社会性服务。该服务具有公益性、非盈利性和非排他性。它是以一定技术、信息或者劳务等服务形式展现出的一种农村公共产品[1]。近年来，我国农村公共服务水平虽有所提升，但农村公共服务的发展仍处于迟滞状态，农民的生活质量亟待提升。

一、我国农村公共服务现状及特征

为适应新常态发展，维护农村社会稳定格局，首先应了解我国目前农村公共服务现状，认识到现有体系中存在的弊端，才能有针对性地完善农村公共服务体系。

(一)片面依赖政府力量，农村公共服务发展滞后

政府在农村公共服务建设中起主导作用，承担着“输血者”的角色。政府在推动社会发展的同时，也存在着显而易见的缺陷，容易对农村公共服务的发展产生负面影响。(1)政府作为单一的供给主体无法提供高效的农村公共服务；(2)政府财政支出偏向城市导致农村公共服务供给不足、供求失衡；(3)我国处于经济转型关键期，部分地方政府片面追求GDP的增长，将财政资金大量投入到经济发展中，农村公共服务建设仍处于滞后状态；(4)由于政府决策的片面化，使农民利益未能得到有效保证。

(二)资源分配领域不均致使农村公共服务水平落后于城市

1.农村公共服务全方位落后于城市。需要强调的是，这种落后不仅表现在经济领域，还出现在教育、医疗、文化、社会保障等多个层面。如我国农村各项基础设施建设落后，道路硬化率低，严重影响农村吸纳外资投入的能力；农村教育文化事业滞后，农村人口占中国总人口数接近一半，虽然九年义务教育已普及，但其师资力量薄弱，使得农民的受教育水平和综合素质难以得到广泛提升；农村医疗卫生条件多半不合格，农村医疗卫生主要由财政拨款，但往往由于各地方财政的拮据，很难有效地保障医疗卫生事业的发展；农村社会保障制度刚刚起步，各方面仍不够完善，相较城市尚未成熟[2]。虽近年来，国家初步建立起农村社会保障体系，但农村社会保障方面依旧落后于城市。

2.农村公共产品负担成本高于城市。由于基层政府的财力受限、资源分配流动不畅，农民若要享受到更高层次的公共服务，付出的成本与代价远高于城市居民，农民须承担各种税收负担。因此，对于农民来说，权力与义务是不对等的。为保证国家经济平稳发展，适应新常态发展要求，政府必须解决城乡二级结构分化难症，从根本上切实提高农村公共服务水平，确保资源分配的相对均衡性。

(三)农民需求层次各异，公共服务供求结构失衡

1.各地经济水平差异性导致农民需求层次多样性。纵观我国各地域社会发展水平，不同地区的农村经济水平存在显著差异，进而导致各地农民对公共服务的需求参差不齐，具有一定层异性[3]。如经济收入高的农村家庭对于农村保健、治安、休闲娱乐设施等需求较高。但是，生活贫困的农民家庭对社会保障、社会福利、医疗卫生等的需求更为强烈。因此，政府在提供农村公共服务时应本着“因地制宜”的原则，从各地区实际情况出发，尊重各区域经济水平发展的特殊性，最大程度地保证供求平衡。

2.农民需求水平逐步提升，供求失衡加剧。根据马斯洛的需求层次理论，人在得到基本生理需要后会追求更高层次的精神满足，如情感需要、自我实现需要。伴随着收入水平的提高，我国农村居民自身需求不仅局限于生存需要，逐步转向更高层次的精神满足。这是导致农村公共服务“供不应求”的重要因素。而现有农村公共服务体系却无法完全满足农民群众的精神需求。政府应切实保障农民的根本利益，努力实现农村公共服务的供求平衡。

二、新常态下农村公共服务供给的困境

新常态最突出的特征之一就是力求发展趋于稳定态势。一个健全的农村公共服务体系应当是基础设施建设、教育、公共文化事业、医疗卫生制度等各个方面的持续平稳发展[4]。但在当下，我国现有农村公共服务体系中还存在诸多矛盾和困境，尚无法形成常态的发展模式和体系。

(一)财政困境：农村公共服务体系建设缺乏稳定有力的资金支撑

1.政府财政资金有限，支撑力度不足。伴随着我国市场经济体制的日臻完善，国家财政收入也大幅提升。我国政府作为农村公共服务的供给主体，投入到农村各方面的公共服务项目的财政资金仍不足，服务质量仍欠缺。自2006年国家取消农业税后，虽减轻了农民的负担，但无形中增添基层乡(镇)政府的财政压力，原本由农民自身承担的一系列费用转嫁到政府肩上，致使原本就财政负荷过重的基层政府雪上加霜，对农村公共服务供给势必产生负面影响。

2.政府转移支出资金利用效率低。转移支付是政府间的一种补助，它是保证农村公共服务区域供给平衡的有效手段。但由于我国部分省(区)管理部门和管理人员过于多，人员费用支出大，致使上级部门下拨的财政资金与最终到达乡(镇)政府的资金额存在差距，转移支付资金未能对症下药，与预期供给效果大相径庭。

3.政府财、事两权不相匹配阻碍农村公共服务体系完善。目前，国家虽划分了中央和地方财权，但是事权划分较为模糊，各级政府将事权逐级下移，使得基层政府的负担过重。就农村公共服务而言，本应该由上级政府承担的责任，有的却保留财权，将事权下移，供给主体严重错位[5]。如基础教育属于全国性的公共产品服务，本应当由中央和地方财政共同承担，但由于事权不适当的逐级下移，县、乡一级政府承担的比重在增加，加上基层财政紧缺，使得基层政府重担难负。

(二)体制困境：城乡二元结构的非均等性弱化农村公共服务质量

1.政府倡导工业与城市并举发展，过度挤压农村薄弱资源。回溯中国近代发展史，自新中国成立以来，国家一直将发展重心放在建立工业强国的战略之上。为迅速实现我国经济的腾飞，加快工业化和城市化进程，农村持续不断地为其提供资源，一直扮演着“资源供给者”的角色，为城市的发展不断输出人力、物力和财力。这导致原本基础就薄弱的农村雪上加霜，城乡差距不见缩小反而被不断拉大，形成了非均等化的城乡二元体制。该体制以牺牲农民利益与农村经济发展，通过压缩支农资金来支持工业与城市发展的供给模式极大挫伤了农民生产积极性，进而阻碍了农村的长远发展。

2.资金支出上，农村远逊于城市。从国家财政支出看，虽然国家对农村的投入总量持续上升，但是其增长速度相对缓慢，且较国家对城市建设资金投入量而言，农村显得相形见绌。在已经形成的城乡二元体制下，政府将大量资金投入到城市公共服务体系中，对于农村资金支出则较少，无法满足农村发展的迫切需求。同时，由于长期将农村资源输送到城市之中，反之又导致了农村公共服务供不应求的局面。

城乡二元体制在特定的历史时期内为国家经济发展作出过重要贡献，但是这种长期以牺牲农业发展、农民利益为代价的发展模式并不可取。城市的发展应兼顾农村，唯有将农业放在经济发展的根基地位，重视农民切身利益，才能破除城乡二元体制，维护社会长期稳定，适应国家新常态发展要求。

(三)实践困境：农村政策制定和执行缺乏实效性与针对性

1.农村政策制定缺乏实效性。农业的发展离不开农民，农民长期扎根在农村的土壤之中，他们最清楚农村环境，能够最切合实际地了解到农村公共服务体系中存在的缺陷，是农村社会发展不容遗漏的核心载体。我国农村公共服务主要由政府单一供给，采用的是“自上而下”的决策机制[6]。该机制存在明显的不足，由于决策者在缺乏对农村最基层群众生活的了解以及农村经济发展的状况去编制农村公共服务总体规划，难免失去决策的针对性和实际性。若要建立真正符合本地区的农村公共服务新体系，应在具体实践过程中充分尊重农民对农村公共服务发展提出的意见，切实保障农民参与政治生活的权利，并将其付诸实践，落到实处。

2.农村政策执行缺乏针对性。近年来，我国政府逐渐认识到农村公共服务建设的重要性，为应对农村公共服务中出现的问题出台了一系列的政策和措施。但部分政策仍偏向于经济行为与经济手段，如农产品基地的建设、农业结构调整与农产品加工等。政府过多干涉本应市场调节的经济领域，却未能重视农村公共服务中的基础设施建设、医疗卫生、社会保障和养老保险等方面。同时，部分政府官员为自身利益，为完成政绩考评工作，在地方大力兴办“达标工程”“形象工程”，从而迎合上级政府的要求。这导致原本紧缺的地方财政更加捉襟见肘，资源和资金浪费严重。基层政府的财政资金有限，必然会降低其社会公共服务职能，使农民无法真正享受政策所带来的福利。

三、新常态视域下化解农村公共服务困境的路径选择

为保障农村社会持续健康发展，农村公共服务体系在构建过程中要符合新常态阶段的社会发展特征，将“新常态”思维自然地融入到社会主义新农村建设之中。

(一)积极构建多元供给机制，保证各级政府事权与财权相匹配

1.健全公共财政投入机制。完善的公共财政资金投入机制是保障农村公共服务供给的重要条件。一方面政府应重视城乡均衡化发展，将资金在城乡间合理分置，保证农村公共服务的有效供给；另一方面，政府应规范财政转移支付制度，理顺地方与中央的财政关系，避免因体制人员冗杂而造成资金利用率低。同时，政府应重视基层政府财政不足问题，有意识地将资金偏向欠发达的农村地区，增强其提供公共服务的能力。

2.政府积极构建多元供给机制。政府须积极建构以政府供给为主，公办民办、社会参与并举的农村公共服务供给体系。该体系主要是政府在充分衡量全年各项事业预算情况下，向全社会购买公共服务。在此基础上，事业单位、民营机构等任何社会组织都可以公平参与竞争，只要符合标准就可以提供服务。但政府要明确自身在农村公共服务中的责任的前提下，鼓励社会资源进入农村公共服务的领域，大力发展农村公共服务事业。

3.保证各级政府事权与财权相匹配。农村公共服务是一项复杂的建设工程，服务对象多，服务内容杂，服务难度大。因此，并不能单纯依赖地方或中央政府来提供农村公共服务。国家应正确划分各级政府的事权和财权，厘清两者之间的关系，明确各级政府的供给责任，才能发挥政府在农村公共服务中的作用。(1)国家应厘清中央和地方政府事权和支出责任，逐步将适宜更高一级政府承担的支出责任和事权上移。如效益遍及全国范围的国防、武警等公共服务，需要由中央政府来承担；省级政府承担义务教育、民兵训练等公共服务。农村基层政府主要承担区域内的公共服务：农村水利设施建设、医疗卫生、基础设施建设等。(2)为保证农村公共产品的有效供给，国家不仅要界定中央和地方的事权范围，还应优化各级政府的财权支配体系。一方面，要合理调整中央和地方政府的财政收入种类与范围的划分，适当减少共享税，充实地方税收体系；另一方面，国家应注重各级政府用于农村公共服务的预算，确保专款专用，保证农村公共服务的每笔资金都用于农民生产和生活中，确保资金利用最大化。

在新常态的发展背景下，农村公共服务供给机制的合理运行不应仅仅依赖政府作为，而应面向社会，面向当下社会主义市场经济发展形势，发挥社会各阶层、各类社会组织的力量来共同建设多元化的农村公共服务体系。政府还应摒弃顶层决策的片面化模式，合理引导农民参与公共服务决策，才能有效保障农民公共服务诉求的实现。

(二)落实“公平发展”原则，强化城乡均等化服务体系

公共服务的核心要义主要体现在“公共”一词上，让改革发展的成果惠及到所有群众才是国家治国之道，才是大国应尽的责任和风范。要想真正实现公共服务体系均等化，可从3个方面入手。

1.制度保障。为了实现城乡一体化的公共服务，政府应积极构建公共服务均等化“元制度”安排。这就要求国家应从法律法规、规划战略上，确保农村公共服务的均衡化和科学化。党的十七大报告中指出，缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动。

2.资金保障。政府须加大对农村公共服务体系的资金投入，减轻基层政府负担。虽然国家对于农村公共服务资金投入量在逐年递增，努力保持地区间平衡，但城乡差距依旧明显，因此加大资金投入量有利于缓解农村公共服务与财政紧缺的矛盾，为其发展提供充分动力。

3.政策保障。建立城乡公共服务均等化体系，并非要求在城市和农村实现绝对平均主义，而是政府有意识地打破“重城市，轻农村”的格局，加强城市对农村的支持力度。同时，国家应深入贯彻实施“工业反哺农业，城市带动农村”方针，促进公共资源在城乡之间进行合理的自由流动和分配，真正实现城乡经济发展大融合。

(三)转变政府职能，注重农民切身利益诉求

1.转变政府职能，切实保障农民利益。为了适应新常态发展要求，实现国家稳定有序的发展，地方政府必须将农民利益放在首位，将农村社会发展的多项指标、基本公共服务满足程度纳入到地方政府绩效考评机制之中，以激励地方政府不断注重农村公共服务水平与质量的提升。

2.尊重农民主体地位。农民是农村社会全面发展的主要力量，农村建设的长期发展离不开农民的参与。为此，国家应充分尊重农民在农村发展与建设中的主体地位。地方政府在制定和实施农村公共服务项目的过程中，应第一时间征询农民的建议，深入农村进行实地调查，关注农民的切身需求。同时，政府应建立农民对公共服务的诉求表达途径，激发农民参与政治生活的积极性，充分赋予和保证农民在政治生活中的知情权、参与权、决策权及监督权。

[参考文献]

[1]陈玉林.河南省农村公共服务建设初探[D].开封：河南大学,2009.

[2]张慧萍.我国农村公共服务体系：审视与重构——兼以河南省L县为例[D].武汉:华中师范大学，2006.

[3]刘剑明.创新社会管理视阀下的农村公共服务建设[J].行政与法,2011(10):20.

[4]安徽行政学院课题组.安徽农村公共服务体系建设问题 [J].华东经济管理,2005(11):57-59.

[5]吕薇,唐伟.农村公共服务体系建设的现状与对策建议[J].中国行政管理,2009(7):87-90.

[6]财政部财政科学研究所课题组.我国农村公共服务体系建设研究 [J].地方财政研究,2012(7):12.

(责任编辑： 林小芳)

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2015,18(6):78-83

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

[基金项目]福建省哲学社会科学规划项目(2014B166)；福建省中青年教师教育科研项目(JAS14372)。