互联网行政监管难题亟待破题

■杨光

高屋建瓴

互联网行政监管难题亟待破题

■杨光

2015年1月27日，阿里集团公开质疑工商监管部门针对其执法的合规性，引发社会热议。前段时间，多地政府把互联网专车服务定性为非法运营或黑车，下令叫停滴滴、易到等公司专车服务。历次“3X大战”中，主管部门以行政调解的角色介入行业监管。结合历史相关事件的梳理可以发现，针对互联网的行政执法和日常监管正超出传统信息范畴，进入越来越多的社会领域，并呈现出高发态势。

行政监管对矫正市场失灵、保护消费者弱势地位、促进经济和社会健康发展等具有重要意义。然而在近期互联网有关事件中，行政监管的方式方法、处理结果往往难以令所有人满意，这需要站在国家治理层面予以高度关注，进一步思考在互联网时代，国家如何才能实施有效的行政监管，逐步提升其监管效能。

互联网行政监管问题和挑战

面对互联网，行政监管面对的最直接挑战是无法可依。互联网与社会各领域融合的过程中，产生的许多新事物超出了现有行政法规的规制范围，或是现有的法律规定对其并不完全适用。由于监管部门所依据的法规无法跟上时代的步伐，有可能造成监管人员面对具体问题时不知是否该监管、如何去执法，也有可能造成执法不规范、不科学。

无法可依衍生出另一个非常重要的问题是，很多领域的行政监管效率低下。具体体现在两个方面，一是行政监管部门缺乏问题预判和认知，很多时候将小问题拖成了大问题，将局部问题拖成了全局问题；另一方面是在具体事件过程中，决策程序慢，效率低。互联网发展迅速，资金和技术要求高，竞争激烈。监管效率低的现状与互联网快速发展的需求不符。

另外，还应该注意的是监管不作为现象。行政监管人员面临问题时，总是倾向于不采取行动，寄希望司法途径、其他行政部门、上级主管部门来解决问题。当越来越多的行政监管者采用如此的策略时，社会就无法从行政部门获得良好的预期，这往往阻碍互联网作为先进生产力发挥作用。

监管难在哪

分析造成这些问题的原因，可以归纳为三个方面：

“新”和“旧”的冲突。互联网是人类历史上最重要的“通用目的技术（GPT，general Purpose technologies）”之一，通过新生产群体在新生产条件下，作用于新生产要素，为社会创造出越来越多的新产品或新服务，正从业务流程、组织模式、产品生产等方面，对社会、经济、文化和世界格局产生巨大的变革。然而，当前世界各国的基本社会制度大多停留在适用于工业技术的阶段，往往阻碍互联网等新兴技术的发展，掣肘创新驱动发展。例如，大型互联网公司每天的创新可达上百项，并且创新的生命周期越来越短，但是专利的授权所需时间数以年计；企业打赢一场官司往往需要两三年且赔偿额偏低，但很多互联网企业很可能因为短短几天的不正当竞争而一蹶不振。类似这样的新技术和旧制度之间的冲突，将会在未来非常长的一段时间内存在。

“定”与“不定”的对撞。新事物总是体现出更多的不确定性。互联网发展迅速，人工智能、虚拟现实等新技术不断成熟进入商用领域，新出现的互联网应用不断颠覆着现有的主流应用，新颖的商业模式不断冲击旧模式的阵地，可以说互联网行业是市场格局变化最迅速、竞争最激烈的行业之一。就像百度总裁李彦宏说“百度离破产永远只有30天”，不确定性让互联网永远在自我迭代、试错中发展。然而，行政监管却非常在确定性、规定性的框架下运行。现实中，行政监管部门严格按照“定职能、定机构、定编制”的模式进行执法，超出“三定”的行为往往意味着越权执法或执法不规范。以不变应万变是一种智慧，“定”与“不定”的对撞中，相信监管者和被监管对象会相互磨合，调试出更有效的监管模式。

“强”和“弱”的转换。从某些角度来讲，互联网让“大政府小社会”到“小政府大社会”的转变呈现加速趋势，其速度甚至会超出我们的预期。信息层面，过去政府信息涵盖全社会信息的80%，大数据时代来临后社会领域产生、使用更多的信息，以百度为例，其管理的信息量超过EB，比任何政务信息库都要大。技术层面，企业更是在能力上远远超越政府，淘宝网能承载10亿件商品同时在线销售，监管部门对此实现全范围、全流程监管基本不具有可行性。社交层面，网民每次访问都是与网站、移动应用进行实时交互，百度、腾讯等公司也借此深入理解中国运行状态、社会需求，反观行政执法人员只能通过有限的渠道获取信息、调研社会情况。监管主体和对象之间强弱正在发生着变化，监管能力、效率自然无法取得预期效果。

如何完善监管

明确监管原则和目的，确保监管执法有利于促进市场公平、保护消费者权益、推动社会健康发展。互联网对社会具有非常大的变革和推动作用、它作为新技术手段具有非常明显的进步性。很多时候，互联网发展中出现各种产业自身的问题，往往会以自组织的方式快速解决。互联网造成社会不公平其实是在加速淘汰落后生产力和生产方式，用发展和变革的方式创造一种新的社会秩序。因此，在针对互联网的监管执法中，不能单纯以解决眼前问题为导向，以现有格局为基础进行简单的执法和监管。尤其要注意当面对阻碍社会进步的既有利益格局、落后生产方式时，认真思考什么样的监管结果才是更有利于社会、人民、市场，拿出当年小岗村包产到户的改革勇气，突破陈旧观念的束缚。

加大组织体系和机制创新，提升行政监管效率和执法效果。行政监管部门在自身技术水平相对较低和不完全掌握信息资源的条件下，力图做出正确的决策、实施有效监管的成本会不断升高。现有行政监管部门往往是常设机构，具有惯性思维、既定组织方式、固定行为方式的特点，面对互联网时，经常因为需要跨部门协调导致决策效率不高、执行能力降低。解决这些问题，可以通过设置“专门委员会”“特别小组”等临时性机构、动态调配人员来应对创新加速情况下的公共环境，避免常设机构面对不确定性所表现出的迟钝，还可以通过调动行业积极性的方式，推动互联网平台和网络生态自我约束和规范，实现监管主体与对象的共管共治。在无法完全预判事件局势的情况下，通过多主体投票机制形成“行业共识”，来提升决策效率、稳定被监管对象的政策预期。

提升行政监管者个人执法能力，也是非常重要的一环。一方面加强监管人员认识规律、发现问题的能力，尽早预判问题的发生并科学执法，降低监管执法的社会总成本。另一方面，强化监管法治化，提升执法人员执法过程的规范性。同时，需要强调的是面对风险社会中的不确定性，执法人员本能地倾向于不作为、少作为，应鼓励执法人员尝试创新监管模式，并给予监管人员适当的试错优化空间。