普洱市生态移民安置模式探讨

李维，宋永全

（云南省林业调查规划院，云南 昆明650051）

生态移民，是指在生态系统之中，由于多种原因造成了自然环境的恶劣和自然资源的枯竭，导致人口与资源环境的矛盾激化，人类为了生存而主动调整其自身与资源、环境之间的关系，以保持生态系统内部诸要素的相对平衡所进行的人口迁移。生态移民作为解决我国生态环境问题的重要措施从20世纪90年代就已被政府作为西部大开发的重要内容。普洱市由于历史、自然等原因，贫困地区多为少数民族聚居区，少数民族人口中贫困人口比例大大高于全市平均水平，移民对象中，少数民族人口占74%。农村贫困问题与生态环境问题、民族地区发展问题相互交织。农村贫困人口向脆弱生态区和民族区域集中的特征，决定了实施生态移民工程将有利于正确处理好生态保护和少数民族区域发展的关系。

1 生态移民概况

1.1 普洱市状况

普洱市位于云南省西南部，地处22°02′—24°50′N、99°09′—102°19′E，东南与老挝、越南接壤，西南与缅甸比邻，国境线长达625km，是祖国西南重要的门户，仅陆上边境通道就有18个，澜沧江、红河、南亢河三条水道直通境外，是著名的南方丝绸之路之一。地处云贵高原西南边缘，横断山脉南段，境内哀牢山、无量山和怒山余脉多南北走向。境内最高海拔3 370m与最低海拔317m相对高差达3 053m，总体为东北高、西南低，呈帚状分布。辖1区9县，全市面积45 385km2，居住着26个民族，其中世居民族有哈尼、彝、拉祜、佤、傣等14个，少数民族人口占总人口比重达65.6%。

1.2 农村生存状况

普洱市所辖10县（区）均为滇西边境片区区域发展与扶贫攻坚片区县，其中，宁洱、墨江、景东、镇沅、江城、孟连、澜沧、西盟8个县为国家扶贫开发工作重点县，是一个典型的集“老、少、边、贫”为一体的边疆少数民族贫困地区。按照国家新的2 300元贫困线标准，2011年全市贫困人口为88.52万人，占全市总人口的34.6%，其中收入低于785元的深度贫困人口19.74万人。贫困人口大多数集中分布在边境、少数民族聚居区。这些地区多是边远封闭、社会发育程度低、生产生活条件、自然环境条件恶劣且难于改善的山区和半山区。尤其是部分少数民族特困群众的生产生活条件极度困难，生存条件极端恶劣。据相关资料显示，还有6.4万特困群众居住在丧失基本生存条件的地区。贫穷使农村人口受教育程度低，青壮年文盲和半文盲比重大，人口素质不高，科技文化素质差，从而缺乏自我发展能力。

贫困地区随着人口的增长，粮食需求压力的增大，部分地方刀耕火种、毁林开荒、陡坡开垦等粗放耕作方式一直延续，难以改变；加之农村能源缺乏，群众靠砍伐薪柴作能源，导致生态环境恶化，自然灾害发生频率加剧。在自然、半自然经济状态下，原始落后的农业生产方式，导致低产出。加上远离经济发达的国内外市场，产品商品率低，又无稳定的支柱产业，群众增收困难。

农耕地中旱涝保收的稳产高产基本农田少，旱地、坡耕地、轮歇地、中低产田地面积大。基础设施薄弱，贫困农村自然村组的路、水、电通达率和保证率低，生产生活所需基本能源缺乏，农村中小学教育和医疗卫生保健设施差。

1.3 生态环境状况

普洱市属于低纬度地带，处在东南亚热带北缘，气候温暖湿润、光照充足、空气清新，生物多样性丰富，生态系统完整。各县（区）空气质量均达二级标准，负氧离子含量在七级以上，享有“绿海明珠”、“天然氧吧”之美誉。

生态环境整体良好。全市森林覆盖率高达67%，境内分布着16个自然保护区，其中国家级自然保护区2个，省级自然保护区5个，县级自然保护区9个，保护区总面积为14.2万hm2。除保护区外，划定的江河两岸、大中型水库库区、城市面山及饮水工程水源防护林、国防林和风景林等国家及省级生态公益林面积111.3万hm2。

部分区域生态脆弱。据统计全市严重水土流失区的面积12.7万hm2，主要分布在澜沧江、红河流域范围植被受破坏的面山以及陡坡耕地重垦区、沟蚀、面蚀冲刷区和少量石漠化区。这些区域生态较为脆弱，一旦现有植被遭进一步干扰和破坏，存在水土流失加剧的潜在危险，从而形成滑坡、泥石流等地质灾害。此外，普洱市在各级保护区内，仍分布一定数量的居民点，对保护区生物多样性保护构成较大威胁。

1.4 生态移民背景

全面落实普洱市“生态立市、绿色发展”战略，推动国家绿色经济试验示范区建设，保护和开发好普洱优越的自然生态环境，加快全市城乡和区域协调发展，建设生态文明。坚持以人为本，抓住国家实施新一轮西部大开发、云南实施“两强一堡”战略的历史机遇，以普洱建设国家绿色经济试验示范区为总平台和总抓手，以保护生态和消除贫困为主要目标，以自然保护区、水源保护区、生态脆弱区、地质灾害威胁区、生存环境恶劣地区群众为主要移民对象，以小城镇、产业园区、适宜地区等集中安置为主要途径，以产业为支撑，加强资源整合，注重统筹协调，保护开发并举，争取早日建成妙曼普洱、养生天堂。

2 生态移民现状及问题

2.1 生态移民需求现状

根据普洱市生态环境状况及移民情况，将生态移民对象和范围划分为七类：一是自然保护区，居住在国家级自然保护区，省级自然保护的核心区、饮用水源保护区的农户；二是水源保护区，居住在湖库汇水区，小（二）型以上湖库汇水区，流程500km以上河流和一级支流发源地汇水区范围内的农户；三是公益林区，居住在被纳入国家级、省级公益林补偿范围内的农户；四是森林公园风景名胜区，居住在风景名胜区、森林公园、江河及湖泊沿岸等生态环境敏感区的农户；五是地质灾害区，居住在生态环境恶化、生产生活资料匮乏，泥石流、滑坡等自然灾害严重，生命财产安全经常受威胁的农户；六是脱贫致富困难地区，解决通路、通电、通讯、人畜饮水问题等基础设施建设成本高，基本生活条件恶劣的独村散户；七是其他地区，结合县（区）保护生态，改善民生的实际，需要搬迁的对象。

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笔者参与普洱市生态移民摸底调查，普洱市需要生态移民迁出区共73 680户300 180人。其中，自然保护区672户2 794人，占项目总人口0.93%；水源保护区5 630户22 720人，占项目总人口7.57%；森林公园风景名胜区696户2 684人，占项目总人口0.89%；公益林区1 700户6 937人，占项目总人口2.31%；地质灾害区45 589户188 783人，占项目总人口62.89%；脱贫困难地区13 386户52 549人，占项目总人口17.51%；其他地区6 007户23 713人，占项目总人口7.90%。

2.2 生态移民实施情况

普洱市生态移民工程自2012年12月启动实施以来，共实施36个生态移民工程，安置1 984户，共8 034人。2012年开展了生态移民试点工作，除墨江县4个点外，其他每个县一个试点，共安置638户，2 738人，总投资12 583.3万元；2013年，共实施23个生态移民项目，安置1 346户，5 296人，总投资17 892万元，已有212户，875人迁入新居。

2.3 移民工作存在的主要问题

2.3.1 搬迁对象与生态移民要求存在出入 部分县对生态移民认识不足，致使搬迁对象与生态移民情况不符。镇沅县恩乐镇芒寨山生态移民共50户，200人与生态移民要求不符，占全市实施生态移民总户数和人数的5%。部分搬迁群众对生态移民认识不足，群众搬迁意愿参差不齐。受自然灾害的群众搬迁积极性较高，自然条件较好的群众故土难离的思想转变较为困难。

2.3.2 存在政策不到位问题 一是资产处理政策方面，主要是重视新建，对移民原有房屋进行拆除和进行退耕还林和生态恢复不到位，缺乏该方面的自行预算。二是产业政策方面，集中安置的移民仍以过去的产业为主，基本没有培植优势产业，除了住房条件改善外，依然保持原有水平。

2.3.3 资金投入不足 一是土地调配补助标准低，操作难度大。特别是易地搬迁项目人均补助标准低并且不得列支土地补偿费，而土地落实是易地搬迁的前提。项目县除划拨出少量土地外，大部分要从农民手中流转出土地，靠无偿或低标准调出土地，操作难度大。二是安居房补助标准低、群众自筹能力弱。以往标准40m2的安居房面积，不能满足移民户生活需要，要加大面积得靠群众自筹。另外对安居建房的国家补助标准有限，而建房成本又高，群众不但投劳还得投资，搬迁户又多是贫困户，导致其资金筹措压力加大。三是在部分安置区，由于调配给移民户的耕地不足，加之安居房面积小，其他附属工程的完善程度低等原因，近距离搬迁的移民有返回老村耕作土地，存在两地生产、两地居住的搬迁不彻底的现象。

2.3.4 部分项目进展缓慢 景谷县正兴镇小正兴2012年生态移民试点进展缓慢，主要受林地调整困难影响，项目开工较迟，项目推进缓慢。

2.3.5 部分移民适应较慢 异地安置存在着移民对气候、语言、生产生活习惯、民族习惯的适应问题，存在着本地居民与外来移民的利益矛盾，甚至有移民户返迁，这给移民维稳工作增加了很大难度。

3 生态移民安置模式探讨

3.1 生态移民安置区选择标准

根据普洱市生态移民建设存在的主要问题，在今后选择安置区应重点考虑如下几点：选择农业土地资源较为丰富，能为生态移民提供稳定致富、可持续发展的生产生活条件的地方；基础设施较完善，移民安置点应靠近乡镇、行政村，交通便利，有利于出行和外出务工；移民安置点3km半径内应有已经建成的完全小学；水、电、路等基础设施比较完备，教育、医疗条件较好，通讯、通信网络覆盖；无地方病，或近期内经过国家扶持能实现水、电、路三通；有产业依托，安置地产业依托，有一定规模的特色产业、工业园区等。移民安置尽可能向有就业安置容量或潜力的中小城镇、工业园区和产业集聚区靠拢，方便移民发展现代农业、进入二、三产业，为拓宽就业渠道、加快脱贫致富步伐创造良好条件。民俗相近，民族风俗习惯相近，文化背景相同，地理、人文环境相同，民风淳厚，干部群众好客善友，已越过温饱线，并愿意接纳迁入户的非贫困村。地质结构稳定，不会受到地质灾害威胁的区域。禁止迁入以下区域，防止造成二次生态破坏，生态移民禁止迁入自然保护区、易滑坡地区、饮用水源保护区、国家级公益林、省级公益林、森林公园、风景名胜区、江河流域及湖泊沿岸、水源涵养林等重要的生态功能区内，防止造成二次搬迁和新的生态破坏。

3.2 生态移民安置模式选择

自普洱市生态移民试点工作开展以来，表现出了不同的安置方式产生了不同的社会、经济和生态效应。结合普洱市实际情况，为使移民的生产生活条件得到有效改善，维护社会安定团结，普洱市生态移民初步可有以下几种安置模式。

3.2.1 农业安置 就近集中安置：生活地点就近搬迁，生产用地不变。

异地集中安置：生活地点搬迁，生产用地重新配置。

插花安置：在已有居民点，土地资源丰富、交通方便、教育医疗卫生有保障等村寨插花安置。生产用地重新调配。

3.2.2 进城安置 依托城镇建设，农转城集中安置。统一建设保障房，不配置生产用地。

3.2.3 产业安置 依托产业安置，即特色产业（公司＋基地＋农户）、产业园区、生态旅游等集中安置。统一建设安居房，不配置生产用地。

3.2.4 其他安置 结合各地实际，给予移民合理的现金补偿，移民办理农转非手续后搬离原居住地，自行安置，自谋职业，不配置生产用地，原有承包地、林地、宅基地的处置由县（区）政府决定。

3.3 生态移民安置方式选择分析

根据普洱市生态移民摸底调查统计，需要生态移民迁出区共73 680户300 180人。其中，愿意农业安置30 470户123 711人，占总人口41.21%；愿意进城安置36 661户150 639人，占项目总人口50.19%；愿意产业安置6 549户25 830人，占项目总人口8.60%。

通过调查访问，一半以上农户愿意进城安置，普洱市生态移民安置模式需要充分考虑普洱市的实际情况，应该坚持量力而行，分期、分步实施；坚持试点先行，先易后难；坚持先急后缓，生态优先。应采取开辟多样化的收入恢复渠道、探索多样化的住房重建方式、加大移民培训力度，建立社会保障体系，完善移民参与机制等对策与措施。农业安置（就近集中安置、异地集中安置、插花安置）和产业安置的生态移民安置区安居房建设，遵循统一规划、统一建设与分户自建相结合的原则。进城安置的生态移民，参照城镇保障性安居工程相关规定进行安置，统一规划、统一选址、统一建设，应当基础设施齐全、公共事业设施完备。农业安置中的异地集中安置和插花安置的生态移民，配置建设用地（包括宅基地和公共用地）和生产用地；产业安置的生态移民，只配置建设用地。

4 结论

生态移民是一项系统而复杂工程，不仅要解决移出地生态环境的保护问题，更重要的是要解决移民移入地的生产和生活问题。普洱市是一个边境少数民族地区，通过生态移民不仅能够从一定程度上有效解决区域内少数民族人口的贫困问题，改善扶持区域的环境条件，促进生态环境恢复。同时也能通过加强边境贫困地区的基础设施建设、农田水利、科教文化基础设施、社区能力建设，改变农村贫困面貌，提升区域综合发展能力，推动区域人口、经济、社会、生态、资源的和谐发展，具有显著的社会效益，必将为促进边境少数民族地区经济发展、民族团结、边疆巩固和社会稳定发挥重要作用。

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