“6·3”特大火灾建设各方责任浅析及对质量管理的反思

2015-04-16杨海平杨春枫

建设监理 2015年4期

关键词：建设工程监理单位

杨海平，杨春枫

（郑州中兴工程监理有限公司厦门分公司，福建厦门 361012）

“6·3”特大火灾建设各方责任浅析及对质量管理的反思

杨海平，杨春枫

（郑州中兴工程监理有限公司厦门分公司，福建厦门 361012）

2014年12月26日，德惠宝源丰公司特大火灾系列案件一审公开宣判。工程建设过程的各参建方包括建设单位、施工单位、监理单位、政府相关部门等都受到了刑事处罚。这次特别重大事故，既不是建设过程中发生的，也不是建筑工程质量问题直接引起的，但确实是建筑工程质量问题埋下的巨大隐患引起的。2014年8月25日，住房和城乡建设部发布了《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，这次判决，就是对这个文件最好的解释，值得建设行业各方反思。

建设工程；质量问题；法律责任

2014 年 12 月 26 日，吉林省长春市朝阳区人民法院、二道区人民法院分别对德惠宝源丰公司特大火灾系列案件一审公开宣判。多名涉事企业和相关政府责任人被依法追究刑事责任。其中工程建设过程的各参建方包括建设单位、施工单位、监理单位、政府建设主管部门、政府建设工程质量监督部门、政府消防管理部门等都受到了刑事处罚。该事故的处理结果无疑给建设工程参建各方敲响了一记警钟，各参建单位应履行哪些责任，如何落实这些责任，是不得不思考的一个问题。笔者结合“6·3”特大火灾事故，对工程建设阶段各方责任做简要分析，对建设行业的普遍问题进行反思，并对建设工程质量管理进行反思。

1 事故基本情况

2013 年 6 月 3 日，位于吉林省德惠市的宝源丰禽业有限公司主厂房发生特别重大火灾爆炸事故，共造成 121 人死亡、76 人受伤，直接经济损失 1.82 亿元。当天 6 时 10 分左右，部分员工发现一车间女更衣室及附近区域上部有烟、火，主厂房外面也有人发现主厂房南侧中间部位上层窗户最先冒出黑色浓烟。部分较早发现火情的人员进行了初期扑救，但火势未得到有效控制。火势逐渐在吊顶内由南向北蔓延，同时向下蔓延到整个附属区，并由附属区向北面的主车间、速冻车间和冷库方向蔓延。燃烧产生的高温导致主厂房西北部的 1 号冷库和 1 号螺旋速冻机的液氨输送和氨气回收管线发生物理爆炸，致使该区域上方屋顶卷开，大量氨气泄漏，介入了燃烧，火势蔓延至主厂房的其余区域。造成特别重大火灾爆炸事故。

2 事故原因及责任认定

2013 年 7 月 11 日，国务院事故调查组发布《吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故调查报告》，对事故责任作出界定(与建设工程管理相关部分)。

2.1 直接原因

宝源丰公司主厂房一车间女更衣室西面和毗连的二车间配电室的上部电气线路短路，引燃周围可燃物。当火势蔓延到氨设备和氨管道区域，燃烧产生的高温导致氨设备和氨管道发生物理爆炸，大量氨气泄漏，介入了燃烧。

造成火势迅速蔓延的主要原因：一是主厂房内大量使用聚氨酯泡沫保温材料和聚苯乙烯夹芯板(聚氨酯泡沫燃点低、燃烧速度极快，聚苯乙烯夹芯板燃烧的滴落物具有引燃性)；二是一车间女更衣室等附属区房间内的衣柜、衣物、办公用具等可燃物较多，且与人员密集的主车间用聚苯乙烯夹芯板分隔；三是吊顶内的空间大部分连通，火灾发生后，火势由南向北迅速蔓延；四是当火势蔓延到氨设备和氨管道区域，燃烧产生的高温导致氨设备和氨管道发生物理爆炸，大量氨气泄漏，介入了燃烧。

2.2 间接原因

2.2.1 公安消防部门履行消防监督管理职责不力

德惠市公安消防大队违规将宝源丰公司申请消防设计审核作为备案抽查项目。在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》；未发现和督促纠正建设单位擅自更换不符合防火标准的建筑材料的问题。

长春市公安消防支队未能发现和纠正德惠市公安消防大队违规将宝源丰公司建设项目作为备案抽查项目、违法办理消防验收手续等问题；

2.2.2 建设部门在工程项目建设中监管严重缺失

(1)米沙子镇建设分局监管人员工作严重失职，放松安全质量监管甚至根本不监管；对宝源丰公司项目工程建设各方责任主体资格审查不严，未能发现和解决该公司项目建设设计、施工、监理挂靠或借用资质等问题；在工程建设中，未能发现并查处宝源丰公司擅自更改建筑设计、更换阻燃材料等问题。

(2)德惠市建设工程质量监督站对宝源丰公司工程建设监管工作严重失职。该站没有按照国家规定对宝源丰公司项目工程建设各方责任主体资格进行审查，未能发现和纠正宝源丰公司项目建设设计、施工、监理单位挂靠或借用资质等问题；对宝源丰公司项目检查时，未发现和查处工程监理人员没有资质、监理日志和月报等工程资料不全、建设施工方擅改建筑设计和更换建筑材料等问题；对竣工验收环节把关不严，在宝源丰公司项目工程建设资料不全、工程各方质量行为不清的情况下，违规办理竣工验收手续，致使存在重大安全隐患的建筑投入使用。

(3)德惠市住建局对宝源丰公司项目工程建设招投标及工程验收等重点环节监督把关不严，导致该项目出现设计、施工、监理单位和人员挂靠或借用资质的问题；对下属的德惠市建设工程质量监督站工作指导、监督、督促、检查不力；对宝源丰公司项目建设的安全质量问题严重失察。

2.2.3 地方政府安全生产监管职责落实不力

(1)米沙子镇人民政府未按要求认真深入扎实地开展“打非治违”工作，甚至自身违法违规行政，致使宝源丰公司存在大量的违法违规建设行为。

(2)德惠市人民政府开展“打非治违”工作不力，导致宝源丰公司出现严重违法违规建设行为和基层政府及有关部门违法违规行政；将工程建设审批权下放给米沙子镇人民政府和米沙子工业集中区后，未能督促指导其开展相应的安全和建筑施工质量监督检查工作，导致基层安全生产和质量监督管理工作不落实，企业的重大事故隐患得不到及时发现和整改消除。

(3)长春市人民政府对“打非治违”和隐患排查治理工作要求不严、抓得不实。

3 事故处理结果(与建设工程管理相关部分)

2014 年 12 月 26 日，吉林省长春市朝阳区人民法院、二道区人民法院分别对德惠宝源丰公司特大火灾系列案件一审公开宣判：以工程重大安全事故罪判处建设单位董事长有期徒刑 9 年，并处罚金人民币 100 万元；判处施工单位施工合同具体经办人有期徒刑 7 年，并处罚金人民币 30 万元；判处施工单位经理施工合同批准人有期徒刑 5 年 6 个月，并处罚金人民币 20 万元；判处监理单位总经理监理合同批准人有期徒刑 6 年，并处罚金人民币 30 万元；判处现场监理代表监理挂靠人有期徒刑 5 年 6 个月，并处罚金人民币 20 万元。

朝阳区人民法院还以玩忽职守罪对负有工程质量监督的原吉林省德惠市建设工程质量监督站副站长判处有期徒刑 5年、建设工程项目审查的原吉林省德惠市米沙子镇城乡建设管理分局局长判处有期徒刑 4 年。

长春市二道区人民法院以滥用职权罪判处原德惠市公安消防大队大队长有期徒刑 5 年 6 个月，判处原德惠市公安消防大队副大队长兼建审员有期徒刑 5 年，判处原德惠市公安消防大队验收员有期徒刑 4 年。

4 建设各方法律责任分析

4.1 政府主管部门

4.1.1 消防主管部门主要违法行为

(1)德惠市公安消防大队违规将宝源丰公司申请消防设计审核作为备案抽查项目，在没有进行消防设计审核、消防验收的前提下，违法出具《建设工程消防验收合格意见书》。

(2)消防大队负责人违规批准宝源丰公司申请消防设计审核作为备案抽查项目。

(3)消防大队建审员没有按照规定进行审查。

(4)消防大队验收员未按规定验收，没有发现和督促纠正建设单位擅自更换不符合防火标准的建筑材料的问题。

4.1.2 建设主管部门违法行为

公开资料显示，在工程建设及验收过程中，建设主管部门米沙子镇建设分局监管人员和德惠市建设工程质量监督站监管人员主要有以下违法行为。

(1)没有按照国家规定对宝源丰公司项目工程建设各方责任主体资格进行审查，比如以下十分明显的违规行为都没有纠正：项目经理不是施工单位人员，监理单位资质不符合要求(该工程建筑面积 1.7 万 m2，属于二级工程，监理应为乙级以上资质)，项目没有设置总监理工程师等。

(2)没有按照国家规定对宝源丰公司项目工程建设各方责任主体行为进行监督，比如：监理单位没有派驻总监和专监，设计单位和人员未参加验收等。

(3)没有对工程实体质量监督抽查，未发现和查处建设施工方擅改建筑设计、更换阻燃材料等问题。

(4)对竣工验收环节把关不严，在宝源丰公司项目工程建设资料不全、工程各方质量行为不清的情况下，违规办理竣工验收手续，致使存在重大安全隐患的建筑投入使用。

以上政府主管部门及公职人员违反《建设工程质量管理条例》第七十六条和《中华人民共和国建筑法》第七十九条，触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条滥用职权罪和玩忽职守罪。

4.2 建设单位

从公开信息可以看出，宝源丰公司董事长、企业唯一出资人贾某某应该是一位家禽养殖出身的农民企业家，可以说他的犯罪是其他各方促成的。他以最朴素的想法“能省则省”办企业，自己组织施工，采用比较便宜的建筑材料，这种想法、做法本身无可厚非，可怕的是他周围的一些“能人”，为他出主意(都是馊主意)，想办法(都是歪办法)，相关企业不自重，收取一点管理费，没有站在为业主服务、为社会担责的角度，向不懂建筑的建设单位讲清楚利害关系，对挂靠自己的工程不检查，不控制，导致埋下重大隐患。在政府管理方面，法规本身就有漏洞，建设单位在《中华人民共和国建筑法》中承担着那么大的责任，却没有任何建设法规对建设过程中建设单位及其管理人员资质、资格作出要求，请问：目前有什么机制能够保证建设单位都知道和遵守《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》？没有。假如国家对建设单位及其管理人员资质、资格作出要求，建设单位因“不懂法而犯法”的现象就会大为减少，这次火灾也许就不会扩大成特别重大事故。不管怎么说，建设单位负责人违反《中华人民共和国建筑法》第七十二条，造成严重后果，触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十七条，应该承担相应刑罚。

4.3 设计单位

在本案例中，设计单位虽然存在挂靠行为，但其设计的产品是合格的，对不合格的建筑实体也没有派人参加验收，因此只承担被挂靠的行政责任，而不承担刑事责任。

4.4 施工单位

在本案例中，施工合同的具体经办人和同意挂靠的批准人，违反《建设工程质量管理条例》第二十五条和《中华人民共和国建筑法》第五十二条、第五十八、第五十九条、第六十六条、第七十四条的规定，允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程，没有按照工程设计图纸和施工技术标准施工，擅自修改工程设计，使用不合格的建筑材料，造成这次火灾扩大成特别重大事故，作为直接责任人，触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十七条，应该承担相应刑罚。

4.5 监理单位

在本案例中，监理单位总经理和现场监理人员(也是挂靠人)，违反《建设工程质量管理条例》第三十四条、第三十六条、第三十七条，《中华人民共和国建筑法》第三十四条、第六十九条，超越其资质等级许可的范围承担工程监理业务，允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务，没有选派具备相应资格的总监理工程师和监理工程师进驻施工现场，没有对施工质量实施监理，没有对使用不合格的建筑材料给予制止，造成这次火灾扩大成特别重大事故，作为直接责任人，触犯了《中华人民共和国刑法》第一百三十七条，应该承担相应刑罚。

5 该事故暴露出建设行业的问题

(1)对基层政府有关部门在建设工程建设中的违法违规行为，没有切实的落实机制，没有真正的预防性的处罚机制，只等出了事故，直接诉诸刑法，这也是上级政府对基层政府和工作人员的不负责任。要彻底改变建设行业乱象，必须建立对基层政府在建设管理中“依法行政和依法监督”的监督机制，让相关工作人员不敢懈怠。做不到这一点，永远不可能解决建设行业的问题，持续多年的的“打非治违”也好，目前的落实五方主体责任也好，都只能是一阵风。不出事，一副太平景象；一出事，查出来到处是漏洞。最近，偏远的光山小县城模板支撑塌了，住房和城乡建设部“引以为鉴，举一反三，全面排查”的文件刚刚发出，清华附中工程的钢筋也塌了，这就是很好的证明。

(2)没有建立建设单位责任制，对建设单位没有资质要求，对建设单位管理人员没有资格要求，老板按自己的想法行事。

(3)建设行业人员资质证书挂靠现象严重，建设行业有资质单位业务挂靠现象严重。相当一部分资质单位的盈利模式就是挂靠，现场管理基本交给挂靠人。

(5)法律不完善，《中华人民共和国建筑法》第六章“建设工程质量管理”对负有监管责任的政府建设工程质量监督机构没有做出任何规定，严重缺项。