解析城乡规划管理存在不足及改进措施

2015-04-16赖开浚德化县村镇规划建设管理站

建材与装饰 2015年51期

关键词：城乡规划公众规划

赖开浚（德化县村镇规划建设管理站）

解析城乡规划管理存在不足及改进措施

赖开浚
（德化县村镇规划建设管理站）

为了进一步适应新时代下城乡规划的形势，以使得城乡发展能够与当今的时代要求相匹配，对传统城乡规划管理存在不足进行改进已是大势所趋。本文基于此，首先简述了城乡规划管理的作用，然后分析了现阶段城乡规划管理所存在的不足，最后提出了相应的改进措施。

城乡规划管理；作用；不足；改进

1　引言

城乡规划作为城市和农村地区的发展计划，在城乡管理中有着至关重要的应用，优秀的城乡规划管理工作可以使得土地增值，加速农村地区城市化发展，提升城市地区生活品质。但随着近几年来市场经济形势的逐渐深入，我国城乡规划事业也开始面临着前所未有的复杂性，城乡规划基层管理工作难度进一步加大。在这样的背景下，城乡规划管理重要性开始迅速凸显，如何对城乡规划管理存在的不足进行改进，也成为了相关城乡规划管理人员不得不思考的重要问题。

2　城乡规划管理的作用简述

从宏观角度而言，城乡规划管理指的是县级政府结合地区发展的实际情况，在一定时期内对各项发展与建设工作作出的各类部署与统筹安排，其具有全局性、综合性、系统性、科学性、可持续发展性等一系列特点。具体而言，城乡规划管理的作用体现在以下两个方面：

（1）城乡规划管理可借助空间结构的规划来对当地的产业结构实行宏观调整。以福建省为例，其作为中国最早实施对外开放政策的省份之一，二十多年来经济一直保持着高速增长，近期省级政府要求规划要着眼统筹，加快推进“多规合一”，加强部门间的统筹协调，通过改革规划管理体制，建立以主体功能规划为基础，统一衔接、功能互补、相互协调的空间性规划体系。城乡规划管理工作可以借助优化配置不同地区的产业部门的构成状况与空间布局结构，结合当地产业结构的发展趋势，来促进城乡地区的产业链不断完善。

（2）城乡规划管理能够通过对土地资源的合理规划来促进经济发展。随着土地制度改革的不断深入，很多地区的公共财政都已经将土地收益作为公共财政的一大支柱，这一现象在厦门、泉州这些寸土寸金的地区体现的更是极为明显。城乡规划通过对县域土地的规划、安排、控制以及各项开发管理工作，从市场角度而言实际上就是以价格杠杆来对土地的有偿使用进行指导和调节，从而充分挖掘出土地在现阶段市场经济体系下的潜在价值。因此，城乡规划管理对于县域经济的发展有着不可忽视的重要作用。

3　城乡规划管理中存在的不足解析

3.1法规技术体系较为薄弱

法规技术体系较为薄弱是现阶段城乡规划管理中存在的主要问题，很多城市在规划中一旦面临技术性文件编制时，多数是聘请设计单位进行编制，决策上的困难则多采用专家评审的方式来确定有效性，这一现象在中小城市里体现的更为明显。这种方法虽然会起到一定效果，但由于不同地区缺少地区性的技术法规体系做支撑，在实现高效的城乡规划管理上还存在着诸多阻碍。以控制性详细规划为例，自2008年实施新的《城乡规划法》后，国家法律层面就开始要求城市和镇都必须编制控规，这意味着控规的适用范围进一步扩大，成为了城乡规划工作中国有土地使用权出让，开发和建设管理的法定前置条件。但在很多中小城市中，控规编制常常是以建设项目为导向，导致相关的指标调整过于频繁，往往过多重视开发地块控制，忽视整体性调控城乡发展，从而引发了一系列规划问题，暴露现阶段城乡规划管理工作基层规划管理制度的空白。

3.2经济发展导向过于单一

从传统乡村社会向城市现代社会转变，大量农村人口向城市迁移，其中有相当一部分未能在城市落户扎根，因此也有很多人在当地买房。当地政府的政绩需要和房地产的利润最大化在这种单一的经济发展导向下逐渐成为城市发展的主要动力，这就导致很多被征地农民和动迁户的利益难以得到有效的保障，乡镇地区的进城务工农民很难从根本上融入到城市生活当中。一些中小型城市更是将城乡规划管理片面地理解成为加强城镇建设。导致经济发展水平与资源环境承受能力匹配，过于追求人口规模和用地规模的扩张。相关资料表明，对比每4亿元/km2的城市基础设施投资标准，福建省城市和城镇的地均投入明显较低，城市规划管理的综合水平仍有待提升。

3.3公众参与的法定程序有待形成

在欧美等发达地区，规划的编制和审批中有着严格的法定程序，公众不仅在规划的具体内容编制之前就拥有了完备的知情权，而且在内容制备过程中还能够通过网站、多媒体、信件、电话、公开会议等多种方式参与到规划内容的编制中来。对照发达国家的规划运行机制，不难发现我国在城乡规划的管理上，公众参与的法定程序有待形成。很多县域地区的公众往往只能通过舆论对所公布的城市规划成果的实施起到一定的监督作用，而且受深度和广度的制约，参与力度还有待提升。其次是由于政务公开不够透明，公众大多处于单一的信息接受、意见反馈式参与过程中，导致无论是市民参与城乡规划的积极性，还是民间城乡规划社会团体的自发性，都仍然与欧美等发达国家存在较大差距。

4　城乡规划管理的改进措施分析

4.1构建城乡统筹规划的政策体系，为城乡规划管理提供制度保障

作为县一级政府，在现阶段城乡规划法律法规体系较为薄弱的情况下，需要尽快从当地的实际情况出发，弥补《城乡规划法》出台后基层规划管理制度存在的暂时性空白。具体可从以下几个方面着手：①出台《县城乡规划编制办法》，根据县域地区的国土面积对《城乡规划法》的具体实施方案进行因地制宜的调整，使其能够与当地的实际情况相匹配。②逐步建立城乡统一的建设用地市场管理模式，针对依法取得的农村集体经营性建设用地，可考虑以公开规范的方式转让土地使用权，有效推进农村土地制度改革，形成与《城乡规划法》所匹配的具体法律。③针对控规编制不合适的情况，应对现有的行政审批制度进行改革与完善，可考虑出台《县城乡规划审批程序》，以实现最广泛的公众参与，为整个城乡规划管理工作奠定重要的公众基础，也可强调构建了重点控制和一般控制相结合的控制体系，在对土地使用性质或强度、市政黄线、水域蓝线等公共利益等方面实行刚性控制，在违章建筑罚款、开发项目建设等方面实行一般控制，达到使控规指导城乡规划管理能够有针对性、有效的发挥最终目的。

4.2树立城乡规划的宏观发展战略，促进城乡经济多方面协调发展

针对上文中所述的经济发展导向过于单一引起的城乡规划管理工作难以开展的情况，福建省应当抓住沿海地区产业转移的历史机遇，树立起城乡规划的宏观发展战略，将福建省打造成为承接闽三角乃至全国产业转移的试验区和示范区，从而真正促进城乡经济多方面协调发展。可考虑结合《城乡规划法》的相关要求，推动区域基础设施一体化建设，对区域道路网系和城际轨道交通这类基础交通设施进行编排和完善，对体育中心、会展中心这类文化设施进行扩建和优化，从而在更大范围内实现资源的优化配置，实现城市地区和乡镇地区的协调发展。

4.3增强公众参与城乡规划的意识，完善城乡规划公众参与制度

增强公众参与城乡规划的意识，完善城乡规划公众参与制度的案例可参考厦门市的PX项目事件，该事件为本通过政府审批80万t对二甲苯（PX）的化工厂最终遭到了由绿十字会所引导的公众群体的强烈抵制，最终迁址漳州古雷，还厦门一个安全绿色的生态环境。具体而言，县域政府应当针对广大农村地区宣传公众参与到城乡规划的重要性，并仿照欧美等发达国家在规划的不同阶段确定公众参与的各类形式，如民意调查、小组讨论、综合性论证等等。其次则要健全公众参与城乡规划的组织机构，政府应当鼓励和发展各种半政府机构和非政府组织，培植公众参与的利益代表层，形成基本能与规划行政权对话和交涉的能力，例如厦门PX事件的绿十字会就在引导公众参与中扮演了重要的角色。最后，还应当建立起公众参与城乡管理的法律平台，把城乡规划决策工作由原来少数人决策逐步形成一种全社会共同抉择的事业，把执行规划形成一种自下而上的自觉行动，真正发挥城乡规划管理的价值与内涵。