中国农村经济体制变革理路及其逻辑——基于制度变迁理论的视角

高明鸣

（中山市广播电视大学，广东中山528400）

中国农村经济体制变革理路及其逻辑
——基于制度变迁理论的视角

高明鸣

（中山市广播电视大学，广东中山528400）

中国农村经济体制经历过从分权到集权再到分权的过程，无论是集体化的强制性制度变迁，抑或是承包经营改革的诱致性制度变迁，均遵循制度变迁的基本逻辑。制度变迁与否取决于制度边际成本与边际收益之比较，正式的制度由非正式约束的“边际”连续演变而来，单个制度的局部均衡可扩展至社会总体的制度均衡，尊重传统习惯和基层的自发力量有助于降低交易成本，从而减少变革阻力。

农村经济；集体经济；制度变迁

我国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，农村人口众多，以土地制度为核心的农村各种变革从未停歇。新中国成立以来，围绕农村经济体制进行的改革，更一直是国家经济、政治和社会层面改革的重点、难点以及突破口。梳理其变革历程，分析其中逻辑，有助于发现规律，总结经验和教训。

一、对中国农村集体经济制度变迁历程的梳理

中国的农村经济改革历史，本质上是一部关于国家与土地所有权关系的变迁史，围绕着土地这一最重要的稀缺资源的权属关系，大致可以整理为以下两大阶段六个时期：

1、农村经济的逐步集体化

（1）土地改革和农业互助组时期（1950-1953年）

1950年中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除封建土地所有制，没收地主的土地，分给无地或少地的农民耕种，同时也分给地主应得的一份，让其自食其力。1952年底，全国土改基本完成，3亿多无地或少地的农民分到了土地，实行“耕者有其田”的农民土地私有制。在这一阶段的后期，为了避免农民小土地私有制固有的脆弱性和不稳定性，以及由此所带来的贫富分化，国家引导农民在自愿的基础上建立起一个个生产合作互助组织，有的是常年性的，有的是临时性的。农民在生产中互通有无，互相帮助，采取以工换工或评工计分办法，共同使用某些牲畜和农具，而生产资料与收入全归农户所有，对土地不实行统一经营，土地产权关系并未改变。

（2）初级农业生产合作社时期（1953-1955年）

1953年12月，中央发布了《关于发展农业生产合作社的决定》，以互助组为中心的互助合作，开始转化为以初级合作社为中心的农业合作化运动。初级社由若干个互助小组联合而成，实行土地和其他生产资料入股，集体劳动，统一经营，收入以按劳分配和按股份分红相结合。土地所有权私人占有，但使用权却分离至集体，为进一步的制度改革作了准备。

（3）高级农业生产合作社时期（1955-1958年）

1955年夏季以后，各地初级社逐步转为高级社。农民的土地和生产资料无偿转归高级社所有，实行土地统一经营，按劳分配。至此，农村土地集体所有制正式取代了农民土地私有制。

（4）人民公社时期（1958-1978年）

1958年开始的人民公社化运动，宣布了土地私有制的终结以及农地集体所有制的最终确立。人民公社的基本特点是“一大二公”，实质是“一平二调”，即内部实行平均主义的供给制、食堂制（一平），对生产队的劳力、财物无偿调拔（二调）。人民公社在组织结构方面实行“政社合一”，在公社化早期还带有鲜明的军事组织色彩。绝对平均主义的分配方式以及随意剥夺农民财产的调拨方式，引起了农民的不满。减少劳动投入，降低劳动质量，成了逐步蔓延的群体倾向，从而给我国农业生产带来了巨大灾难。为稳定农业生产，1960年11月，党中央对人民公社进行调整，确立公社内部的“三级所有、队为基础”的管理模式，即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有，生产队成为了土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位。

2、承包经营的推广与发展

（1）家庭联产承包责任制的形成和完善时期（1978-1998年）

家庭联产承包责任制在1978年以后逐步推广，并得到国家法律层面的正式确认，人民公社在1982年正式被废除。家庭联产承包责任制在承认农村土地集体所有的前提下，将土地使用收益权以承包方式赋予农民。家庭作为独立的生产经营单位，在国家政策允许的范围内，可以独立自主地安排生产经营活动，所得收益除上交给国家和集体之外，都归自己家庭支配。家庭联产承包责任制极大的解放了农村生产力，促进了经济的快速发展。

（2）家庭联产承包责任制的深化改革时期（1998年至今）

这一时期的重要特征是家庭联产承包责任制进一步得到完善，土地经营权的流转行为逐步得以确认并规范。为了进一步调动农民生产积极性，1998年以后，土地承包年限从15年延长至30年。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的前提下，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现传统农业向现代产业转型。此外，为了减轻农民负担，农业税在2006年1月1日被废止。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，进一步为农地改革定下基调，即土地集体所有制内核不变，以承包权不可流转保障农民既有利益，以放开经营权使农地适度集中经营成为可能，同时为经营权的抵押担保融资提供政策基础。

综上所述，不难发现，中国农村经济制度变迁，大体呈现从分权到集权，再到分权这一“人”字形态，而集权的顶峰则处于人民公社初期。

二、制度变迁理论概述

上世纪70年代开始，以交易费用理论、制度变迁理论等为代表的新制度经济学日趋活跃，并对主流经济学乃至政治学、法学等社会科学的研究范式产生影响。制度变迁理论认为“制度安排的发展才是主要的改善生产效率和要素市场的历史原因”①，而不光是技术、资本和劳动的因素，这与当时主流经济学撇开制度问题的静态分析学术偏好迥异。

制度变迁理论意义上的“制度”，既包括一系列被创制的法律、规则，也包括习惯、习俗、伦理等非正式安排。也可以是指一个社会中各种制度安排的总和，即“制度结构”（林毅夫，1988）。制度的功用在于告诉人们关于行为约束的信息（D.C. North，1990），节省交易费用（TransactionCosts）。诺思的制度变迁理论包括三个组成部分：描述一个体制中激励个人和团体的产权理论；界定实施产权的国家理论；影响人们对客观存在变化的不同反映的意识形态理论。

制度是一种公共产品，它由个人或组织生产出来，形成制度的供给。制度的供给是有限的、稀缺的，随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会对新的制度产生需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能满足人们需求时，制度处于非均衡状态，制度变迁则有可能发生。制度变迁的成本与收益之比对于制度变迁与否起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。制度变迁包括自下而上的诱致性制度变迁与自上而下的强制性制度变迁两种基本类型。具体而言，前者“由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”；后者则“由政府命令和法律引入和实行”②。

三、中国农村集体经济的变革逻辑

建国以来，我国农村经济经历了波澜壮阔的制度变迁过程。按照“两个30年”的说法，前一个三十年，是国家集中控制农村社会经济活动的时期，而后一个三十年，发端于小岗村的18位农民冒险“大包干”，开启了联产承包经营的伟大实践，而后官方给予制度化的确认与推广。制度变迁理论为我国农村集体经济之变革道路提供了有力的解析工具。

1、农业集体化的强制性制度变迁逻辑

出于社会革命及解放生产力的需要，建国初期轰轰烈烈的土地改革运动曾赋予农民土地私人所有权。其后的农村经济，经历了从互助组到初级社，再到高级社这样一个不断集权化的过程，直至出现了“政社合一”、“一大二公”的人民公社，集权程度达到了顶峰。

农村经济集权化的动因固然可以归结于工业化的需要——配合粮食统购统销政策，一方面保障城镇居民粮食供应，另一方面借由对农村收购农产品与供应工业品之间形成的价格“剪刀差”，为国家工业化提供资本积累。公社化运动由于对原有合作社进行归并，有助于降低统购统销过程中国家政权与农户打交道的交易费用，而且“政社合一”的性质有助于其意识形态管控功能的实现，从而进一步降低交易费用。

然而，从土改到公社化，这一前一后截然不同的改革方向看上去自相矛盾，让人难以理解。实际上，无论是土地改革还是公社化运动，均产生于国家层面的政治动员，带有显著的强制性制度变迁色彩。土改运动形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制，但这种私有制并非产权市场长期自发交易的产物，而是国家组织群众开展大规模阶级斗争瓦解原有土地制度的结果。所以，农民的私有产权一开始就打上了国家意志的烙印，“当国家意志改变的时候，农民的私有制就必须改变”③。即产生诺斯（1993）所言的“路径依赖”情形——前一次的路径选择对其后的制度变迁产生深刻的影响。

2、土地承包改革的诱致性制度变迁逻辑

始于70年代末的农村经济体制改革，其核心是对家庭联产承包责任制的确立。其一方面表征着国家对农村经济活动控制的弱化，与之对应的另一方面是农村社区和农民私权的逐步成长，尽管土地集体所有制的性质并没改变。与50年代初上层发动的强制性制度变迁即新中国的第一次“土改”不同，70年代末80年代初的制度变迁，属于底层“穷则思变”的自发实践再加上层的制度确认，带有显著的诱致性制度变迁色彩。农民与国家形成某种意义的契约，并被纳入到法制的轨道。

一个令人困惑的问题是：在高度集权和高度统一的公有制体系内部，到底是如何产生带有部分私产性质的家庭联产承包责任制？将制度变迁理论与经济史相结合，可以窥探其中因由。

（1）国家控制农村的费用与收益影响制度供给

周其仁（1995）根据1952至1982年间农业税、农副产品收购、农产品换汇、农民对体制的认同等指标加权量化为国家控制农村经济的历年收益指数，根据国家财政支农基金、农用生产资料销售补贴、国家行政开支、集体经济的管理费用、意识形态投资等指标加权量化为国家控制农村经济的费用指数。数据表明：50年代中期以来的绝大多数年份，费用指数均高于收益指数，其中，50年代末60年代初，70年代中后期，这两段时期更是存在严重的“倒挂”现象。恰巧这两段时期国家对农村经济政策作出了调整，前者收缩公社规模并确立以生产队为基础的所有制，后者确立了家庭联产承包责任制。显然，这并非历史的巧合，而是制度的净效益直接对制度供给产生影响，制度非均衡是制度变迁的前提条件。

（2）农业生产的成本与收益影响制度需求

粮食统购统销政策使得农产品市场趋于消亡，即使是农民自用的数量和品种也得由国家批准后方可留下。统购统销尽管在一定程度上保障了城镇居民的粮食供应，但僵化的体制严重阻碍了农业经济的发展，造成农业的大量减产及饥荒，也引发多地农民的反抗。如：1954年福建省邵武县发生群众骚乱，定性为“反革命煽动群众，破坏粮食统购统销”，“逮捕114人，16人被处决，56人判有期徒刑，9人管制”④。在中山、新会、南海等部分地区，发生农民退田，甚至交土地证，认为这些土地产量低，负担不起购粮任务。在“叫喊”或“退出”（A.hirschman，1970）成本过高的情况下，怠工便成了理性的选择。农民吃不饱，生产积极性不高，出勤率大大降低，更有地方出现农民大量杀猪杀鸭的情况。尽管意识形态可以对协调社会行动产生支持并降低交易费用，但在基本生存问题上并不能改变农民作为“理性经济人”的本质。农业生产的净收益愈发降低，制度需求便愈发强烈。

（3）原有制度“边际”的连续演变造就正式规则的变迁

随着农业危机的加剧，国家曾在60年代初对人民公社制度进行调整，公社权力分散到平均20-40户组成的生产队，以此作为基本单位。同时自留地发还，食堂解散。尽管“政社合一”的公社体制并未改变，但自留地经济被容许相当于赋予农民体制内的“局部退出权”（周其仁，1995）以及对农业剩余的部分支配权，农民生产积极性空前提高，农业总产出在60年中期恢复到原有水平。然而文革期间，在极左思潮的影响下，许多曾经有效的政策却被视为权宜之计遭到弃用。尽管如此，60年代初的政策调整却为后来的大规模承包经营改革准备了条件：一方面，以生产队为基础的体制缩小了集体的规模，使得怠工等“搭便车”行为的难度加大，有助于集体劳动的协调与监督，乃至降低了其后农民自发进行诱致性制度变迁的交易成本（协商成本）；另一方面，自留地经济扩张了农民“剩余支配权”，一定程度上为承包经营改革提供了思想准备与物质保障。所以，70年代开始的“包产到户”和“包干到户”潮流，可以视作原有自留地经济的演化与扩展。尽管两者存在质的不同，承包经营是农户与国家集体进行协商的产物，其至少要在一个生产队范围内进行公共选择，而自留地经济只是一种家庭副业。

诺斯（1990）在其著作《制度、制度变迁与经济绩效》中提到，正式规则的演变总是先从非正式约束的“边际”的演变开始，正是制度在边际上的连续演变造成了制度中正式的也是可见的规则的变迁。所谓“边际”，可以理解为原有规则因管理成本过高等原因而无法约束的“余地”，“余地”总是可以灵活变通的，而且其演变方向通常遵循既有的习惯或者传统。从自留地经济到小范围的“包产到户”，再到“包干到户”试验，直至家庭联产承包责任制的最终确立，乃至后来粮食统购统销政策的消亡、土地经营权流转等系列改革，这一连续的演变过程进一步印证了诺斯关于“边际”演变的理论，是渐进式增量改革的绝佳例证。其演化过程中沿袭了中国传统所指向的因子，如带商品经济特征的“小农经济”以及建国初期的农业合作化经验，从而使得变革阻力较小，改革进程较为平顺。与此同时，制度在空间层面的传播速率也非一成不变，当新体制的好处及可行性被人们获知时，新制度便会被加速复制与效法。林毅夫1992年在《中国农村改革与农业增长》（RuralReformsandAgriculturalGrowthinChina）一文中提到，实行“包产到户”的生产队占全国生产队总数比重的时间序列是一条积分曲线，而非线性分布。结合上述深度与广度的两个维度，可以发现，制度变迁存在单个制度局部均衡到社会总体均衡的扩展过程，类似绳结之“连环解扣”。

四、结论与启示

制度变迁可分为强制性变迁与诱致性变迁两大类，当既有制度安排不被满意，制度便会处于非均衡状态。而只有在制度边际收益大于边际成本的条件下，制度主体才有可能推动制度变迁。正式的规则往往是由原有约束在“边际的”的连续演变而来，且制度均衡通常是先有一个个局部均衡，然后才可能发展为制度的总体均衡。

我国农村经济体制的变迁轨迹，清晰而又深刻的透射出一个基本道理：（1）制度安排和制度结构影响人们预期收益，从而对农民生产积极性产生直接和重要的影响；（2）推行强制性变迁时应重视传统的因素，并对社会总体净效益作整体的考虑；（3）应尊重和肯定基层群众的制度创新尝试，创造条件为诱致性制度变迁降低交易成本，并对有益的实践及时加以制度确认和推广；（4）制度存在自我扩展与演化的逻辑，其变迁与完善通常是一个渐进且连续的过程，须与社会发展阶段相适应。

注释：

①【美】道格拉斯？诺思.制度变迁与经济增长［A］.盛洪.现代制度经济学（上卷）［C］.北京：中国发展出版社，2009：307.

②林毅夫.诱致性制度变迁与强制性制度变迁［A］.盛洪.现代制度经济学（下卷）［C］.北京：中国发展出版社，2009：277.

③周其仁.产权与制度变迁：中国改革的经验研究［M］.北京：北京大学出版社，2004：10.

④邵武市志.北京：群众出版社，1993：1297-1299.

［1］华南分局关于目前农村紧张情况与措施的报告.中共中央华南分局，1955年2月2日.

［2］【美】道格拉斯？诺思（DouglassNorth）.制度、制度变迁与经济绩效［M］.刘瑞华译.台北：时报出版社，1994：31-33.

［3］汪丁丁.制度创新的一般理论［J］.经济研究，1992，（5）：69-80.

F320

A

1008-7508（2015）11-0070-04

2015－06－25

高明鸣（1982－），广东中山人，中山市广播电视大学公共管理讲师，管理学硕士，主要研究城镇化问题、公共选择理论等。