远程医疗发展政策法律分析

文学斌，曹艳林,*，王将军，田勇泉，魏占英

(1.中南大学 公共卫生学院，湖南 长沙 410078； 2.中国医学科学院 北京协和医学院 医学信息研究所， 北京 100020；3.中日友好医院， 北京 100029)



短篇综述

远程医疗发展政策法律分析

文学斌1，曹艳林1,2*，王将军3，田勇泉1，魏占英2

(1.中南大学 公共卫生学院，湖南 长沙 410078； 2.中国医学科学院 北京协和医学院 医学信息研究所， 北京 100020；3.中日友好医院， 北京 100029)

远程医疗是利用通信技术和计算机多媒体技术远距离提供医疗服务的活动，是一种新的医疗服务形式。政策法律是影响远程医疗发展的重要因素。本文通过介绍国际上远程医疗相关政策法律理论和经验，分析中国远程医疗政策现状，提出中国远程医疗发展的政策建议。

远程医疗；发展；政策；法律

远程医疗(telemedicine)是指利用通信技术和计算机多媒体技术远距离提供医疗服务的活动，是一种新的医疗服务形式。中国幅员辽阔，各地医疗水平发展很不平衡，优质医疗资源主要集中在大城市的大医院，边远地区和基层医疗资源不足，技术薄弱。远程医疗通过计算机技术、通讯技术和医疗保健技术的紧密结合，为解决当前边远、基层地区的医疗资源不足问题提供了一条很好的途径，并最终为实现任何地点、任何时刻为任何人提供医疗服务的新医疗服务模式提供了可能，深受政府、社会和公众的广泛关注。2010年在天津召开的达沃斯世界经济论坛上就设了远程医疗专场，与会专家认为，远程医疗发展过程中相关的技术问题已逐步得到解决，而与之相应的监督、管理法律法规、行政规章、技术规范的建立和完善已经成为制约其发展的关键因素，呼吁完善相应的政策法律。因此，加强远程医疗相关政策法律研究，分析存在的问题并提出针对性的、建设性的建议，对于中国远程医疗的发展无疑具有重要意义。

1 中国远程医疗政策回顾与分析

中国还没有远程医疗方面的专门立法。卫生部先后印发了《关于加强远程医疗会诊管理的通知》，《互联网医疗卫生信息服务办法》，《互联网医疗保健信息服务管理办法》。2014年国家卫生计生委发布《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》(简称《意见》)，就推进医疗机构远程医疗服务对各省市卫生厅局(卫生计生委)提出4个方面意见：加强统筹协调，积极推动远程医疗服务发展；明确服务内容，确保远程医疗服务质量安全；完善服务流程，保障远程医疗服务优质高效；加强监督管理，保证医患双方合法权益。《意见》要求地方各级卫生计生行政部门要将远程医疗服务体系建设纳入区域卫生规划和医疗机构设置规划，积极协调同级财政部门为远程医疗服务的发展提供相应的资金支持和经费保障，协调发展改革、物价、人力资源社会保障等相关部门，为远程医疗服务的发展营造适宜的政策环境。《意见》作为一个行政规范性文件，既不是法律、也不是法规、连部门规章都算不上，只具有行政指导意义，不具备强制性法律效力。《意见》由卫生计生委一个部门发布，对财政、发改和医保等部门的影响有限，而远程医疗的发展非常需要这些部门相关政策的配合。卫生部在《关于加强远程医疗会诊管理的通知》中规定：具有副高职称以上的医疗卫生专业技术人员方可利用远程医疗会诊系统提供咨询服务，而《意见》没有就什么样的医疗机构和医务人员才可以作为应邀方开展远程医疗业务做出规定。总体而言，我国远程医疗发展的相关政策还有待进一步完善。

2 美国、欧盟远程医疗相关政策法律

2.1 美国远程医疗相关政策法律

美国是一个医疗技术和信息技术都很发达的国家，在远程医疗方面也一直走在国际前列，在远程医疗立法和政策制定方面也有不少值得中国借鉴的地方。美国加利福尼亚、夏威夷等12个州通过了远程医疗方面的法案。美国在远程医疗立法方面主要关注以下几个方面：执业许可、安全保障、认证和授权、保险支付与政府补助等。美国的许多州为强化对病患的保护，立法要求提供州内远距医疗服务的医疗机构或医师在提供服务前应先进行注册，向病患告知并获得其同意，记录并保护病患的病历资料。美国还通过区分“医疗咨询”与“共同诊疗”界定远程医师所扮演的角色来保障医疗安全。2010年美国国会颁布《患者保护与平价医疗法案》(patient protection and affordable care act)，致力于提高美国民众医疗保险的覆盖率[1]，该法案使远程医疗获得较快发展[2- 3]。2011年美国医疗保险和医疗照顾服务中心(Centers for Medicare and Medicaid Services,CMS)发布了最终规则[4]，改变了CMS的参与条件，允许医院和危重症患者入住医院利用新的程序对远程医疗提供者进行认证和授权，这为远程医疗医生的认证和授权提供了更精简的程序[5]。鉴于美国50个州在远程医疗提供的医疗服务类别上有50套不同的标准，《2013远程医疗现代化法案》(the telehealth modernization act of 2013)规定，将建立一个全国范围内的远程医疗的定义,为美国各州在制定监管远程医疗的新政策时提供指导[6- 7]。

2.2 欧盟远程医疗相关政策法律

欧洲远程医疗政策法律包括欧盟和各成员国两个层面。欧洲医生委员会发布的《欧洲远程医疗行为：分析、问题和建议》从10个方面对欧盟及其成员国的远程医疗立法行为进行了详细分析[8]。法国以法律形式对远程医疗的定义、实施条件、医生资格和协议等方面做了明确规定[9]。欧盟各国认为远程医疗中医生和患者识别对方的身份非常必要。身份识别是解决责任和赔偿问题的基础。欧盟各国关于医生和患者的身份识别主要表现为以下4个方面：医生是否匿名提供远程医疗服务，患者是否匿名利用远程医疗服务，医生身份识别的方式，患者身份识别的方式。芬兰、法国和德国等不支持医生匿名提供远程医疗服务，比利时、荷兰和英国等支持医生匿名提供远程医疗服务，芬兰和意大利不允许患者匿名利用远程医疗服务，比利时、法国和德国等允许患者匿名利用远程医疗。就远程医疗行为监管而言，有些国家由医学会对远程医疗行为进行监督，有些国家由政府部门进行监督。在医疗责任保险和患者保险方面，法国、德国和英国等国医生责任保险对在该国范围内进行的远程医疗行为进行保险，法国、德国和西班牙三国的医生责任保险覆盖了医生跨国远程医疗行为。在电子处方方面，一些欧盟国家如丹麦，已经使用电子处方的药物。

3 远程医疗发展政策法律建议

3.1 进一步明确远程医疗的概念和内涵

远程医疗是20世纪70年代出现的一个合成词。从字面意思来看，是指远距离治疗，即通过使用信息和通讯技术增加对卫生服务和医疗信息的利用，最终达到改善患者健康的目的。目前对远程医疗还没有一个明确定义，2007年的一项研究发现该词有104个定义。《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》对远程医疗的定义是指一方医疗机构(邀请方)邀请其他医疗机构(受邀方)，运用通讯、计算机及网络技术，为本医疗机构诊疗患者提供技术支持的医疗活动。同时，医疗机构运用信息化技术，向医疗机构外的患者直接提供的诊疗服务，也属于远程医疗服务，包括远程病理诊断、远程医学影像诊断、远程监护、远程会诊、远程门诊、远程病例讨论及省级以上卫生部门规定的其他项目等等。根据世界卫生组织的定义，远程医疗是指利用交互式视频和信息通讯技术，进行包括诊断、治疗及咨询等医疗照护行为，以及卫生教育与医疗信息的传递。远程医疗的概念和内涵是一个动态发展的过程，《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》对远程医疗的定义与世界卫生组织关于远程医疗的定义有较大区别，有必要对远程医疗的定义和内涵做科学、客观、适时的界定。

3.2 制定促进远程医疗发展的行政法规或部门规章

《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》作为行政指导性文件，行政约束力有限，如果能由国务院出台远程医疗发展相关行政法规，就远程医疗相关的收费、医保报销、信息安全、通讯保障、财政支持等内容作出明确规定，无疑能够为远程医疗发展提供更加全面的政策法律保障，能更有力的促进远程医疗的健康发展。如果制定行政法规比较困难，可以由国家卫生计生委联合国家发展改革委、国家人力资源和社会保障部等部门制定远程医疗相关的行政规章，为远程医疗发展提供比较全面而有效的政策保障。

3.3 明确远程医疗参与各方的权益和法律责任

远程医疗发展离不开多方的共同参与，包括近端医疗机构及其医务人员、远端医疗机构及其医务人员、患者、通讯服务提供者、保险机构和监管机构等，其中，近端医疗机构及其医务人员、远端医疗机构及其医务人员和患者是远程医疗的核心参与者，也是关系密切的利益相关者。第一要明确近端医疗机构及其医务人员与远端医疗机构及其医务人员、近端医疗机构及其医务人员与患者、远端医疗机构及其医务人员与患者这3个方面的法律关系[10]。第二要保障患者在通过远程医疗获得高质量医疗服务的同时，隐私权益也能得到保障。不论是远端医疗机构的医务人员还是近端医疗机构的医疗人员，在开展远程医疗服务时，其合法权益应得到保障，并充分调动他们的积极性，才能促进远程医疗发展。近端医疗机构和远端医疗之间在远程医疗开展过程中形成权利义务关系最好由法律或政策来规定，在法律和政策涉及不到的方面，也应按照相关政策事先进行约定，以保障远程医疗的顺利开展。保险机构在远程医疗中的资金筹集和费用补偿作用也应有明确规定。

3.4 制定科学合理的远程医疗服务收费标准和补偿机制

收费标准和补偿机制是关系到患者能否合理享有远程医疗权益和医疗机构与医务人员远程医疗积极性调动的重要环节。不同地区，不同级别医疗机构，不同职称或医疗水平的医生，在远程医疗活动中该如何收取费用，患者在支付相关费用后能否报销，按照什么标准报销？是需要科学研究和反复论证的问题，建议由卫生计生、物价、医保、电信等部门共同协商制定远程医疗服务项目的收费标准和补偿机制[11]。

3.5 完善远程医疗相关的责任保险制度。

有医疗行为就会有风险，远程医疗是快速发展的新型医疗服务模式，其发生风险的可能性更高。防范和规制远程医疗风险是远程医疗健康发展中的一个不可或缺的环节。如果能将远程医疗纳入医疗责任保险范畴，或者是设计专门的远程医疗责任保险险种，为医疗机构、医务人员和患者开展或接受远程医疗服务解除后顾之忧，会更加有利于远程医疗服务的开展。

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[11] 翟运开,周银龙,孙东旭. 我国远程医疗发展的政策约束及其纾解[J]. 中国卫生事业管理,2014,31:728- 731.

The policy and legal analysis of telemedicine development

WEN Xue-bin1, CAO Yan-lin1,2*, WANG Jiang-jun3, TIAN Yong-quan1, WEI Zhan-ying2

(1.the College of Public Health Central South of University, Changsha 410078; 2.Institute of Medical Information, CAMS & PUMC,Beijing 100020; 3.China-Japan Friendship Hospital, Beijing 100029, China)

Telemedicine is the application of telecommunication technology and computer multimedia technology in providing medical service. It is a new form of medical service. Policy and legislation are key factors affecting the development of telemedicine. Through the introduction of related policy and legal theories together with the experience of international telemedicine, this paper analyzes the current policy of Chinese telemedicine and puts forward proposals on the policy of telemedicine development in China.

telemedicine; development; policy; law

2014- 12- 18

2015- 03- 20

国家社会科学基金(11&ZD177)；中央级公益性科研院所基本科研业务费专项(11R0107)

1001-6325(2015)06-0838-04

R197

A

*通信作者(corresponding author)：leo521999@126.com