破解“三农”制度藩篱

»»文/董顺利

破解“三农”制度藩篱

»»文/董顺利

习近平总书记常讲：“小康不小康，关键看老乡”；“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。在2014年中央农村工作会议上，习总书记再次强调：“ 一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板“；“中国要强，农业必须强，中国要富，农民必须富，中国要美，农村必须美”。

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，绘就了我国全面深化改革的蓝图，成为习近平总书记“四个全面”重大战略思想的重要组成部分。其中关于农村改革的重大举措，必将从根本上打破制度藩篱，为“三农”发展开辟出广阔天地。

“三农”问题无可回避

“三农”问题，是任何国家在推进工业化、城镇化过程中都无法回避的重大现实问题。由于国情不同，各国解决“三农”问题的路径、办法不尽相同，有的采取阵痛式极端手段，有的采取较为平缓的赎买政策，目前发达国家的“三农”问题已经基本解决。

改革开放以来，我国工业化、城镇化快速推进，但由于受城乡二元结构的束缚，“三农”问题不仅没有得到缓解，反而愈加突出，农民负担日益加重，城乡差距不断拉大。进入新世纪以来，在“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”两大方针指引下，一系列强农惠农富农政策相继出台，农民负担从制度上下降为零，各类惠农补贴使农民得到实惠，农村党群、干群关系一度明显缓解。然而，随着近年来城镇化的加速推进，因征地拆迁而引发的农民群体性事件又多了起来，成为影响社会和谐稳定的重要因素；农业效益低下，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，成为全面建成小康社会的“老大难”问题。

习近平总书记常讲：“小康不小康，关键看老乡”；“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”。在2014年中央农村工作会议上，习总书记再次强调：“ 一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板“；“中国要强，农业必须强，中国要富，农民必须富，中国要美，农村必须美”。这些精辟论断，抓住了全面建成小康社会的关键，真是切中要害，一语中的！到2020年全面建成小康社会，是邓小平关于中国现代化“三步走”战略的第二步，也是习近平提出的“中国梦”三大目标的第一个目标。现在离实现这个目标只剩下5年了，时间紧、任务重，从根本上解决“三农”问题，既是重中之重，又是迫在眉睫！

十八大开出“对症”药方

中国的“三农”问题由来已久，“病根”在制度层面，即城乡二元结构的制度设计。上世纪五十年代，在西方国家对我国实行全面封锁的大环境下，要在“一穷二白”的底子上推进工业化，我们不得不走“以农补工”的路子。首先，设置了“农业户口”和“非农业户口”的二元户籍制度，将城乡割裂开来，让有限的生产生活资料优先保障城市和工业发展的需要；其次，设置了农产品统派购制度和工农产品价格“剪刀差”政策，让农业的利润不断流向工业；第三，设置了不公平的土地征用制度，政府低价征用农民集体所有土地，高价拍卖给开发商，土地增值收益归政府财政，为城镇建设积累了大量资金；第四，设置了严格的土地管理制度和金融制度，剥夺了农民集体所有土地的“入市”权和抵押担保权，致使农民的土地、房屋两大财产成为“死产”，不能变为发展生产的资本，而只能被政府征用和拆迁；还有产权制度、社保制度等，都表现出城乡有别、重工轻农、重城轻乡的二元结构特点。

我国“三农”问题的根源是城乡二元结构的制度约束。多年来，“三农”问题之所以出现“按下葫芦浮起瓢”的尴尬局面，是因为我们所采用的“药方”不“对症”，只能暂时缓解表象，而治不了“病根”。党的十八大报告明确指出：“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，这无疑为解决“三农”问题开出了“治本”的“良方”。 城乡发展一体化的主要任务和目标，就是要打破城乡分割的二元结构，破除制约“三农”发展的制度藩篱，从而构建“以工补农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系。这清晰地告诉我们，只有打破城乡分割、“以农补工”的二元结构，才能从根本上解决“三农”问题。无疑，这是一项十分艰巨的改革任务，需要有“壮士断腕”的精神气概和“踏石留印、抓铁有痕”的劲头抓下去，才能取得实效，因为这是要重新调整政府与农民的利益格局，是要从政府身上“割肉”。

三中全会《决定》“动真的”

十八届三中全会《决定》部署了15个领域的制度创新和改革任务，其中涉及“三农”的有6项，相关重大改革措施40多条、改革任务50多项，涵盖了农村改革的方方面面。既有对现有不合理、不健全制度的“完善”措施，又有对缺失的体制或机制的重新“建立”；既有对农民合法权益的“保障”措施，更有将长期被剥夺的农民权益“还权赋能”和“允许”。在这些改革措施中，具有重大历史意义的当数以下几个：

1三个“赋予”： 赋予农民更多财产权利；赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

2三个“建立”：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；建立农村产权流转交易市场；建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

3五个“保障”：保障农民集体经济组织成员权利；保障农户宅基地用益物权；保障农民工同工同酬；保障农民公平分享土地增值收益；保障金融机构农村存款主要用于农业农村。

4六个“允许”： 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；允许合作社开展信用合作；允许企业和社会组织在农村兴办各类事业；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

5六个“完善（健全）”：完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；完善农产品价格形成机制；完善粮食主产区利益补偿机制；完善农业保险制度；健全农业支持保护体系；健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。

6八个“推进”：推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新；慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道；推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；推进以人为核心的城镇化；推进城乡基本公共服务均等化；推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民；推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖；推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

这些改革举措，对政府来讲，不少都是“伤筋动骨”的改革，有的甚至还需要修订法律；而对农民来讲，个个都是真金白银，其中有些还是前所未有的“大红包”。

有了这些“大红包”， 拖全面建成小康社会“后腿”的“三农”问题必将迎刃而解。

如今，发展的蓝图已绘就，改革的号角已吹响，只要全党、全国上下齐发力，认真贯彻落实习总书记“四个全面”战略思想和部署，不仅“三农”问题，其他更多问题也一样会迎刃而解，中华民族伟大复兴的“中国梦”也必将早日实现！

（作者系中共陕西省委政策研究室、陕西省委全面深化改革办公室）