湘西州矿业整合整治策略

湘西州矿业整合整治策略*

彭延敏1，宿慧2

(1.中共湘西自治州委员会，湖南 吉首 416000；

2.吉首大学师范学院，湖南 吉首 416000)

摘要：矿产业已经成为民族地区经济的重要支柱产业，多年来的过度无序开采和粗放发展，对资源、环境造成破坏，严重影响了矿业可持续发展.以湘西州为例，运用整体性政府理论、复杂适应系统理论和可持续发展视野探究了民族地区矿业整合整治问题，归纳梳理矿山整合整治策略和矿产企业整合发展的经验做法，有利于促进民族地区政府管理职能的完善和矿业经济带来转型升级.

关键词：矿业；整合整治；策略；湘西州

文章编号：1007-2985(2015)01-0084-05

中图分类号：F407文献标志码：A

DOI:10.3969/j.issn.1007-2985.2015.01.018

收稿日期：*2014-09-10

作者简介：彭延敏(1970—)，男(土家族)，湖南永顺人，硕士，主要从事综合调研和政策研究工作.

当前矿难频发，显示出政府公共治理能力不足的一些方面.特别是民族地区，由于种种原因，矿业发展长期积累的矛盾和问题若不能得到有效化解，势必波及其他行业和领域，从而引发真正的社会危机.湘西州矿产资源开采分别始于20世纪70年代末和80年代中后期，其产值占民族地区工业总产值的60%以上.[1-2]但长期以来 “国有民采”的体制缺陷，导致资源枯竭、水系破坏、环境污染、安全隐患多等问题日益突出，矿业发展方式粗放，加上近年来宏观形势复杂变化、矿产品价格持续低迷以及国家出台高能耗、高污染行业限制性政策等因素的影响，民族地区矿业呈现出明显的不适应性、不稳定性、不安全性、不可持续性，发展举步维艰.矿业经济已进入全面高危期和矛盾集中爆发期，到了非整合整治不可的境地.民族地区矿业发展积累的矛盾和问题虽然没有对社会的根本价值观和行为准则造成大的冲击，但如果处理得不好，就会导致矿难频发、环境污染、社会失业等，将会产生广泛的社会影响.当地政府如果处理得好，不仅不会形成社会问题，还会给矿业经济带来转型升级的契机.

1矿业整合整治理论分析

1.1 矿业整合整治含义

所谓矿业整合整治，是指通过行政、法律、市场等手段，对矿山、采选冶企业及其周边环境进行治理、合并，促进矿业有序开发、安全生产、精深加工和高效经营，实现资源有效配置、集约利用和产业转型升级、集群发展的一种产业发展模式.矿业整合整治主要包含矿业整治和整合两个方面.矿业整治，就是对矿产资源的开发开采、加工冶炼过程中的违法违规行为及造成的环境污染进行有效治理，达到优化秩序、节约资源、持续发展的目标.矿业整合，就是通过兼并、参股、合作等方式组建大型矿业集团，实现产业转型升级、集约发展和做大做强的目标.矿业整治和整合是不可分割的有机统一体，整治以整合为目标和方向，整合以整治为前提和基础，两者相互依存、相互促进.矿业整合整治有利于进一步规范矿产资源开发经营秩序，促进矿产资源集约、节约和科学利用，实现资源保护和经济发展的良性循环.有利于转变矿业发展方式，促进产业转型升级、提质增效.有利于社会管理创新，及时化解因矿业纠纷引发的各类社会矛盾，打击影响矿业发展和社会稳定的各类违法违规行为，确保社会大局稳定，推进“资源节约型、环境友好型社会”两型社会建设.

1.2 矿业整合整治的基本特征

矿业整合整治的基本特征：一是以政府主导为引领.矿业整合整治属于公共管理范畴，是一项复杂系统工程，必须以政府主导为引领，在各级政府的主导下，充分发挥相关职能部门作用，通过行政强制手段强力推进.二是以法律法规为标尺.矿业整合整治是打破旧的矿业经济秩序、建立新的矿业经济秩序的过程，涉及环境保护、安全生产、产业标准、政策设计等多个领域，在法律法规制度框架下依法依规推进.三是以市场运作为主体.矿业整合整治也是市场行为，单靠政府的强力推动，势必干扰企业的自主经营，影响企业发展生产、开拓市场的积极性和创造性，必须遵循市场经济规律，发挥市场在资源配置、经济调节中的重要作用，通过市场运作模式有序推进.四是以倒逼机制为手段.矿业整合整治是在资源、产业、环境等矛盾问题集中逼迫下的无奈选择和必然结果，必须采取倒逼机制，以目标倒逼责任，以时间倒逼进度，以督查倒逼落实，由此形成对矿业经济发展的推动力和约束力，确保整合整治实效.

1.3 矿业整合整治理论基础

(1)复杂适应系统理论.复杂适应系统(简称CAS)，也称复杂性科学，它的研究对象就是复杂适应系统，并提出了“适应性造就复杂性”.CAS理论的核心思想是适应性造就复杂性，它认为主体是主动的、活的实体，主体之间以及与环境间的相互作用，是整个系统不断演化的主要动力；坚持宏观与微观、随机性和确定性相统一，通过随机因素的作用，从而具有更强的描述和表达能力.矿业整合整治不仅是经济社会发展的重要内容，而且涉及包括当地政府、群众、矿山、企业、环境保护等在内的一个庞大的复杂系统，用CAS理论对矿业企业更具有描述性和表达能力，有利于矿业企业建立现代企业制度和法人治理结构，促进矿业企业管理科学化、规范化、法制化.

(2)整体性政府理论.整体性政府理论的核心特征是为了能为社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务；着眼于政府各类组织包括私人部门和非营利部门的合作；强调官僚性组织结构基础，即认为政府治理的根本组织结构仍然是官僚制，权力仍然是政府行动的基础；重视整合、协调和整体运作，倡导整体性的政府管理、横向纵向协作的管理和多方主体的协作与参与，广泛运用于与公共事务管理活动之中，为矿业整合整治提供了一定的理论指导和实践创新.

(3)可持续发展理论.可持续发展是指建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上，既能相对满足当代人需求、又不对后代人发展构成危害的发展.其核心是树立环境意识和生态观念，提倡节约，反对浪费，特别强调要克服片面追求经济增长的落后观念，防止出现以破坏环境为代价的经济增长，强调社会公平、发展与环境的统一、生态与经济的协调.在经济发展过程中，保护好矿产资源及生态环境，促进矿产资源的持续利用和生态环境的全面优化，不仅是可持续发展理论的要求，也是经济社会发展的终极目标.

2湘西州矿业整合整治进展

湘西土家族苗族自治州(以下简称湘西州)位于湖南省西北部，云贵高原东侧的武陵山区，与湖北省、贵州省、重庆市接壤，是中国典型的“边、老、少、穷”民族地区.湘西州矿产资源十分丰富，已发现矿种63种，其中大型矿床12处，其中锌矿石储量居全国第3位、湖南省第1位，锰矿石储量居湖南省首位，钒矿遍及全州，有“锰都钒海”之称，矿产资源潜在总价值4万亿元以上.近年来，湘西州依托丰富的矿产资源，加快矿产资源开发，逐步形成了锰锌铝矿业集群.据调查统计，2011年湘西州共有矿产企业164家，占规模工业总户数的65.6%；从业人员共2.8万人，占规模工业总人数的63.1%.2005—2011年，矿产业占工业经济的比重分别为50.6%，56.8%，62.5%，68.6%，65%，65.4%，70.6%，呈逐年稳步上升态势.湘西州锰、铅锌矿产资源开采开发是在“国有民采，有水快流”和“先上车，后买票”的大背景下发展起来的，经过20多年的掠夺式开采、乱采滥挖和粗放发展，资源枯竭、环境污染和安全隐患多等问题日益突出.面对严峻现实，2008年以来，湘西州委、州政府着眼矿业长远和可持续发展，按照“政府引导、标本兼治、规模发展”的思路，推进矿业整合整治，取得了一定的成效.[1-2]

2.1 政府引导，初形整合整治力

湘西州委、州政府旗帜鲜明地提出，宁可放慢发展速度，也不要带血的GDP，不要污染的财政收入，坚决把矿业整合整治推到位，成立了矿业整合整治指导组，出台了《关于锰锌冶炼企业整合指导意见》，全州上下形成了步调一致、协同作战抓整治、推整合的良好工作格局.在推进整合整治中，注重发挥企业的主体作用，耐心宣传政策，搞好协调服务，使业主对推进整合整治实现了由抵触怀疑、等待观望向支持配合、主动参与的根本转变.通过政府引导，部分资金实力、担当意识较强的采区业主积极充当召集人，以矿硐数和矿硐进尺为基本依据，搞好股权确认，从采区整合大局出发，主动出让部分利益，带动其他采区业主积极进行整合整治.矿区群众大力支持党委、政府决策部署，相关部门和涉矿乡镇认真履职，通力协作，强化监管，加强指导，基本确保了整合整治工作有序推进.

2.2 标本兼治，初现整合整治实效

湘西州把关闭封死作为矿山整合整治的首要环节，采取切断电源和供电线路等措施，对锰锌矿硐一律予以先关闭、封堵，并登记造册、拍照存档，再明确是否参与整合或关闭.对未纳入整合的矿硐，一律按照不留井口、不留工棚、不留人员、不留设备、不留供电线路、不留危爆物品的要求予以永久性关闭；对纳入整合的矿硐，先行封堵，再按“一个矿体(区)、一个法人、一套开发利用方案”的原则和统一规划设计、统一组织生产、统一产品销售、统一财务核算、统一安全生产管理“五个统一”的要求进行整治.对积极参与整合整治的企业在贷款担保、资金分配、项目争取、用地安排上予以重点倾斜、优先支持，有关职能部门及时跟进，指导办证，确保尽快投产.对未按规定完成整合的企业，一律责令退出整合.近2年来，全州共关闭取缔非煤矿山作业场所1 235家、责令停产整顿166家，刑拘涉嫌违法采矿人员48人，花垣县锰铅锌矿硐从1 227整合到200个，开发主体从1 000多个减少到23个；全州共有176座尾矿库，关闭61座、另有45座取得了《安全生产许可证》，累计投入整治资金3.2亿元.2011年至今，全州矿山没有发生较大以上事故，事故发生率同比下降70%.[1-2]

2.3 规模发展，推动矿业转型升级

湘西州重点支持花垣县东锰、凤凰县昊通、保靖县友丰、古丈县宏泰、泸溪县金旭等17家电解锰冶炼企业加快整合；三立集团、太丰公司与大型矿山、浮选企业通过参股、控股、兼并等形式，联合组建采、选、冶、精深加工一体化发展的大型锌业集团；锰锌企业与清华大学、中南大学等高校合作开发低品位碳酸锰浮选、锰锌渣综合利用等技术，加快建设国家锰精深加工产业化基地和省级锌深加工高新技术产业化基地，推进锰锌企业集群集约发展.加强与湖南有色控股集团、中国五矿集团、西部矿业集团等优势矿产企业的对接合作，积极引进战略投资者牵头进行资源整合重组.充分利用“两种资源，两个市场”，2011年锰锌铝矿产业实现增加值74.5亿元，同比增加14.3%，本地矿石消耗量同比减少一半，较好确保了矿业经济持续健康发展.[1-2]

3湘西州矿业整合整治存在的问题

经过20多年的努力，湘西州矿产资源开发利用取得了较大成就.但由于多方面原因，矿区开发秩序混乱、经营粗放、资源浪费、环境破坏等矛盾和问题仍然比较突出，尚未得到彻底解决.

3.1 矿产资源管理失控，开发利用水平不高

湘西州20世纪80年代中期至20世纪末期，矿业开发基本上处于自由发展阶段，无序开采、乱采滥挖现象普遍，资源浪费严重，山体、水体环境遭受极大破坏，矿产资源开发秩序混乱.近年来锰锌产品价格居高不下，湘西州内矿产企业采富弃贫、采整弃零现象非常普遍，矿山资源回采率低于国家要求的45%，许多乡镇、个体小矿资源回收率不到10%，有综合利用价值却没有综合利用的矿点占到了总矿山的70%以上，其中 80%的矿山综合利用率低于15%，资源浪费十分严重.如花垣县民乐锰矿矿区北段工业矿层有3层，每层厚0.3～3 m,矿层间为0.3～2 m的夹石隔开，目前大多采矿企业只开采其中的一个矿层，丢层现象十分普遍，而以这种方式进行开采，最多只能采出75%，这样下去，一座服务年限为100年的矿山只有40年的开采寿命.此外，由于选矿和冶炼工艺中仍有许多瓶颈未能突破，废渣中含大量有价值的矿产原料被弃置.

3.2 产业发展规模偏小，自主创新能力不强

湘西州锰锌冶炼企业数量多，生产规模小.2008年前全州电解锰、电解锌企业平均年生产规模为0.83万t、2.34万t，远远达不到3万t和10万t的国家行业准入条件，导致产业集中度低，企业盈利能力和市场竞争力不强，在行业内没有技术标准制定权，在市场上掌握不了产品定价权.湘西州锰资源的开发利用大都集中在探矿、开采、选矿、冶炼、初级加工这几个环节，且锰产品主要是电解锰，结构单一，没有形成价值链条和产业集群，出口的电解锰产品经国外第1次加工后卖回国内增值20倍以上，经第2次加工后再卖回国内增值达到60倍以上，矿产资源的选矿回收率、伴生矿产资源综合利用率低，矿产开采回收率一般要求达到85%以上，而湘西州目前部分采矿企业不到50%，伴生矿几乎没有综合利用，废渣回收率只达到15%.湘西州矿产企业自我创新意识不强，技改投入严重不足，全国、全省规模工业技改投入占销售收入比例分别为1.3%、0.7%，而湘西州规模矿业企业研发投入占销售收入比例不到0.1%，且90%的科研成果没有得到有效转化利用，高新矿产品产值在矿业产值中的比重不到15%.矿产品加工散、小、差问题突出，低水平重复建设没有得到有效遏制，粗放的发展方式已经难以为继.

3.3 安全生产形势严峻，节能减排任务艰巨

湘西州矿产安全生产基础薄弱.湘西州现较大规模开发利用的十多种矿产中，土法露天开采的仅2至3种，矿山乱采滥挖、非法违法开采现象非常严重，矿矿相连、井井相通，“矿中矿”、“楼上楼”现象极为普遍，全州非煤矿山发生的较大以上事故中，因非法开采导致死亡的占75%左右.除非法开采外，采矿权设置不科学、不合理也是安全事故频发的原因，矿区范围小，全州共发放500多个露天采矿权证，按8县市160多个乡镇(街道)来计算，平均每个乡镇有近4个采石场.有的地方同一山体边坡不足500 m的范围内，就设置了3至4个采石场，且大都规模偏小，开采台阶狭窄，安全状况堪忧.[1-3]湘西州经济粗放发展遗留的环境问题，点多、面广、线长，污染治理历史欠账多，环境污染仍然严重，渣库、危险化学品和危险废物的安全隐患突出，大多企业的尾渣库容量趋于饱和，环境风险持续增大；违法偷排、漏排现象屡禁不止，污染反弹问题比较突出，节能减排任务较重.2010年前湘西州单位规模工业能耗勉强控制在国家规定的10.6%以内，而目前湘西州已突破11%，节能减排任务十分艰巨.

3.4 要素协调力度不够，矿业发展环境不优

湘西州矿业生产要素保障机制不健全，信贷投放趋紧，中央多次上调存款准备金率，提高信贷门槛，清理规范地方融资平台，银根不断收紧，使得湘西州矿产企业贷款难、融资难问题比较突出.湘西州矿业管理体制不完善，受当前行政管理体制制约，矿产资源的集中统一管理尚未真正落实到位，政出多门、条块分割、多重管理，矿产资源收益权的协调机制、均衡机制没有建立，影响矿产资源健康有序开发.湘西州矿产资源监管执法难度大，受利益驱动，一些非法采矿者无视法律、无视监管，铤而走险，甚至非法煽动群众闹事或成立黑恶势力团伙组织暴力对抗执法监管，同时在矿产资源监管监察执法工作中还存在一些法律障碍和薄弱环节，现行法律对非法开采行为缺乏操作性，对非法矿山业主的追究，除法律法规规定进行经济处罚外，而现行的刑事追究操作过于复杂，执行难度大.[4-10]

4湘西州矿业整合整治策略

4.1 坚持标准，推进矿山整合整治

湘西州应将规范集约开发矿产资源，优化资源合理利用，提升矿山安全保障作为打造锰、锌特色优势产业的首要任务，严格按照一律关停、整合整治、达标复产的标准，全力推进矿山整合整治.把锰锌矿洞关闭封死作为整合整治的首要环节.整合整治期间，矿山开采企业一律停产，采取切断电源和供电线路等措施，对锰锌矿洞一律实行关闭、封堵，其中对非法的、未纳入整合的、存在重大安全隐患的矿洞，一律按照不留井口、不留工棚、不留人员、不留设备、不留供电线路、不留危爆物品实行永久性关闭.切实强化整合措施，积极研究制定企业整合的优惠政策，综合运用经济、行政、法律等措施，按照“尊重历史，兼顾公平，求大同，存小异”原则，以合并、参股、兼并收购、“矿油数+进尺”、“矿区保有储量”等多种方式分配股权比例，解决了整合核心问题.对纳入整合的矿洞，则先封堵，再按“一个矿体(区)、一个法人、一套开发利用方案”的原则和统一规划设计、统一组织生产、统一产品销售、统一财务核算、统一安全生产管理“五个统一”的要求进行整治.对积极参与整合整治的企业在贷款担保、资金分配、项目争取、用地安排上予以重点倾斜，优先支持，有关职能部门及时跟进，指导办证，确保尽快投产.对不按要求参与整合的矿山企业，有关证照到期后，不再为其办理证照延续、变更手续，依照行业准入政策进行淘汰.将办齐“三证一照”作为整治中心工作认真抓好，着力解决办证资料完善、价款缴纳、安全施工整改、法人治理结构建设等办证重点、难点问题，逐个矿区完善“三证一照”.坚决按照整合整治方案推进战略整合，注重加强整合整治政策宣传和不稳定因素的排查、化解，维护矿区社会稳定.同时建立长效机制，加强矿产开采日常监管，严格实行非法违法开采有偿举报制度、重大案件督办制度、责任追究制度、矿山动态巡查制度、责任交办和挂牌制度，对偷挖盗采实行县乡村“三级联动”查处，始终对无证开采、越界开采、乱采滥挖等违法违规行为保持高压态势，坚持“露头就打”，严防出现反弹，确保矿山整合整治到位.

4.2 优化结构，推进企业整合整治

以产权改革为中心，以项目建设为重点，以资本运营为手段，以行业商会为平台，按照资本化、集团化、品牌化、现代化的要求，采取联合、兼并、参股、收购等方式，扶优扶强、推进冶炼企业整合，组建开采、选矿、冶炼、精深加工一条龙的规模性、区域性乃至综合性、多元化的大型矿业集团，走出一条精深加工、集群发展、结构优化的路子，推动企业发展由粗放向集约转变，全面提升企业核心竞争力.将全州电解锰企业整合到5家左右，产能达到50万t；电解锌企业整合到3家左右，产能达到30万t.强化政策导向，对积极参与整合整治的企业实施优先支持，鼓励企业做大、做强、做优.出台指导性文件，对整合企业优先配置资源、优先供应生产要素、优先配置尾矿库、优先安排污染治理项目、优先安排项目建设用地、优先安排国家扶持专项和州、县工业发展专项，优先支持企业与金融机构合作并实行财政贷款贴息.要突出锰锌冶炼企业整合，按照冶炼企业“统一布局、转型升级、做大做强”的目标，采取“专业化生产、规模化经营、集团化运作”和“等量置换同步淘汰落后产能”的模式，重点支持优势企业收购、兼并重组、强强联合，为建设精深加工项目创造条件，并逐步淘汰落后产能，力争成为全国同类行业整合典范.强力推进电解锌企业纵向整合，支持与大型矿山、浮选企业以参股、控股、兼并等多种形式，联合组建涵盖整个产业链的一体化矿业集团.要推动产业集约发展，以“湖南省新材料产业湘西基地”和“湘西国家锰深加工高新技术产业化基地锰资源综合利用示范园”建设为契机，与国家环科院积极开展合作，加快建设生态工业园，全面提升综合承载和服务能力，鼓励整合企业入园开发锰锌精深加工产业，发挥园区集聚效应.推进产学研结合创新，通过校企合作等形式，研发、引进高新技术和先进适用技术改造提升锰锌传统产业，搭建锰锌产品研发平台，积极开发下游产品，努力延伸产业链，加快建设国家锰精深加工产业化基地和省级锌深加工高新技术产业化基地，推动锰锌产业可持续发展.

4.3 安全环保，推进两型社会建设

湘西州综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，从安全环保、节能降耗、循环利用等措施入手，以尾矿库和“锰三角”治理为重点，多管齐下开展综合整治，突出安全、环保、集约，加快推进资源节约型、环境友好型社会建设.要着力抓好隐患治理和布局调整，有效解决尾矿库安全隐患问题.加大资金投入，聘请有资质的中介机构进行整改设计，聘请有资质的专家常驻现场开展指导.对尾矿库进行整改设计，取得安全生产许可证，达到五级以上标准化要求方可合法生产，对需闭库要及时完成闭库验收.同时，将集中建库作为推进矿业整合的重要手段，按照“政府主导、集中建库、市场运作、部门监管”的原则，集中建大库，集中堆放尾矿，集中治理安全和环保问题，新增尾矿库原则上只配置给参与整合的企业，不再批准企业单独建尾矿库.环境综合整治要着力提升科技监测水平，设置水质监测断面，坚持每月定期取样监测各个断面和排污口水质.实行在线监控，所有电解锰企业都要安装在线监测装置.要实现废水循环利用或处理后达标排放、干渣堆放、含铬污泥无害化处理.要与周边县市建立污染防治学习交流、信息通报、重大建设项目综合协调等制度，积极加强与周边县市在污染防治方面的协调与合作，切实做到相互配合，加强沟通，及时查处环境违法行为，共同保障区域环境安全.要狠抓节能降耗和循环利用，严格实行项目准入制度，对不符合国家产业政策的项目，环保部门不予环评、发改部门不予立项、国土资源部门不予供地、工商部门不予登记.加快淘汰落后产能，不参与整合又达不到产能、环保要求的锰锌企业，将全部实施关闭淘汰，从源头上减少甚至消除污染，断夯实可持续发展基础，推进资源节约型、环境友好型社会建设.

5结语

矿业是人类社会赖以生存与发展的基础产业.民族地区矿业整合整治需要进一步加强地方政府主导，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，从安全环保、节能降耗、循环利用等措施入手，以尾矿库治理为重点，多管齐下开展综合整治，突出环保、集约，推动整合整治向纵深发展，推进矿业转型升级、经济持续健康发展，建设好“资源节约型、环境友好型”两型社会建设，促进人类与自然的和谐共生.

参考文献：

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[10] 齐晔,蔡琴.可持续发展理论三项进展.中国人口·资源和环境，2010，20(4)：110-116.

Integration and Renovation Strategies of the Mining Industry in

Xiangxi Autonomous Prefecture

PENG Yanmin，SHU Hui

(1.Communist Party Committee of Xiangxi Autonomous Prefecture,Jishou 416000,Hunan China;

2.Teachers’ College of Jishou University,Jishou 416000,Hunan China)

Abstract:The mining industry has become an important pillar industry of national economy,but many years of excessive exploitation and extensive development have caused damage to the resources,the environment and seriously affected the sustainable development of mining industry itself.This paper,from the sustainable development perspective,and taking Xiangxi Autonomous Prefecture as an example,based on the global governmental theory and complex adaptive system theory,discusses the integration and renovation strategies of the mining industry,which is conducive to the promotion of government management functions and also to the transformation and upgrading of the mining economy in national areas.

Key words:mining industry;renovation and integration;strategy;Xiangxi Autonomous Prefecture

(责任编辑陈炳权)