新型城镇化背景下土地改革方向探讨

■刘 东

中国现正处于城镇化的快速发展阶段，与人口城镇化相伴而行的土地城镇化，要求城镇继续向外平面扩张，必然要有大量的农地转为非农建设用地。而近年来，在农地转为非农建设用地的征地拆迁中，暴力事件频发，矛盾凸显。一些专家学者认为由于征地拆迁困难重重，传统城镇化已难以为继；认为在征地拆迁中之所以暴力冲突不断、社会矛盾凸显，是由于被征地拆迁农民的利益因征地拆迁受损，甚至被掠夺，而根源在于现行土地制度，其已不适应经济社会的发展要求，亟需改革。［1］［2］十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”和“走中国特色的新型城镇化道路”，并出台了系列相关政策文件。新型城镇化背景下，中国土地改革向何处去？

由于土地制度具有强烈的经济、政治和社会意义，选对土地改革的方向，对国家顺利完成工业化、城镇化具有决定性影响。作为经济、社会转轨国家，我国的土地制度及其管理制度改革必将是一个渐进衍变的过程。在新型城镇化阶段，必然要有大量的农地转为非农建设用地，新型城镇化的巨额资金需求，仍将大量来自于政府土地批租收入。“建立城乡统一的建设用地市场”和“土地绝对私有化”不能满足新型城镇化对土地改革的要求，并会造成一系列问题，而现行土地制度及其管理制度框架体系，其肯綮在于土地用途和规划改变的增值收益“涨价归公、地利共享”，能满足新型城镇化对土地改革的内在要求，并已成功启动我国的工业化和城镇化。尽管其在运行实践中出现了征地拆迁冲突等问题，但这并不在于现行土地制度及其衍生的征地拆迁制度本身。因此，新型城镇化背景下，土地改革的方向，应是在坚持现行土地制度框架的前提下，基于“涨价归公、地利共享”的目标取向，对其进行技术层面的修补、配套制度的完善和约束、管理的改进，而不是彻底否定抛弃，另起炉灶。当国家的工业化、城镇化完成，城镇不再规模扩张，大规模的农地非农使用不再发生，农村人口不再规模城镇化，则实行城乡土地所有权的单一国有化和使用权的私有化，在符合用途和规划管制的前提下，实现城乡土地使用权的自由流转，以发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。

一、新型城镇化对土地改革的要求

相较于传统城镇化，新型城镇化的核心在于人的城镇化，是既要化地更要化人的城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，达到发达国家80%的城镇化率，还将要有4亿农村户籍人口入城定居。①住房、市政公用设施和公共服务设施的水平和数量还有待进一步提高，这都需要大量持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。因此，在盘活存量建设用地的同时，新型城镇化还必将需要大量的新增城镇建设用地。

而建设大量的城镇基础设施需要大量的固定资产投资，这和发达国家已经完全建设好后怎样维护、管理基础设施是不同的概念。和发达国家相比，我国现在的固定投资比例很高。［3］同时，新型城镇化意味着，移居城镇的大量农村户籍人口，不但要享受到与城镇人口均等的教育、医疗、住房等基本公共服务，更重要的是能在城镇有充分的就业机会，能在城镇站得住脚。没有产业支撑，城镇不能提供充足的就业机会和收入，就不能持续吸引其他地方的民众移居，这样的城镇化只能造就大量的空城、鬼城。而没有大量农村人口移居城镇，就不可能有农业的规模经营，就更没有农业的现代化。这一方面取决于中国工业转型升级能否成功、取决于新兴产业的兴盛、取决于中国在国际市场分工体系中所处的位置；另一方面取决于劳动力素质的提高。在传统城镇化模式下，地方政府拿土地作补贴，启动了工业化；主要依靠土地批租收入，进行城镇基础设施投资，启动了城镇化。那么，在新型城镇化背景下，仍需要拿土地作补贴，扶持那些“两高一低”、代表产业发展方向的工商企业。新的工商产业对劳动力素质将提出更高的要求，这需要地方政府对教育、科技的更大投入，将过去对一般工商企业的补贴和对基础设施的相当部分投资，转移为对劳动力的补贴——为其提供与城镇人口均等的教育、医疗、住房等基本公共服务。以一个农村户籍人口城镇化成本13万元计算，未来地方政府共需投入逾50万亿元。②如此巨额的资金需求从哪里来？《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出：建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、完善地方税体系——培育地方主体税种、允许地方政府发行市政债券和采取PPP模式融资。但这一思路，还需要相应的配套措施和有待在实践中检验，真正成为现实还需时日，只能算是资金来源的未来途径或重要方向，取代土地批租收入，则将是一个漫长的过程。2013年，地方政府土地批租收入创历史新高，达到4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位，2014年更达4.3万亿元。③自2004年全国土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，全国土地批租收入上涨超7倍。④这表明地方政府对土地批租收入的依赖有增无减。因此，新型城镇化的巨额资金需求，仍将大量来自于政府土地批租收入，即新增建设用地土地非农使用的增值收益。

综上，新型城镇化对土地改革的要求仍将是：通过大量新增农地的非农使用，获取其所需建设用地；通过土地批租，获取其所需资金。

二、对近期土地改革政策和“土地绝对私有化”观点的评析

（一）对近期土地改革政策的评析

十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围”的改革决定。

按此决定，前门实行“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”；按照《土地管理法》第43、59、60条，后门放开一般建设用地甚至耕地变成经营性建设用地，在当前社会治理和土地管理水平下，其结果必将是新增农村集体经营性建设用地大量产生。

在当前中国快速城镇化和工业化的历史进程中，城镇平面不断扩张，必然要有大量的农地转为非农建设用地。“缩小征地范围”与“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”是相呼应的。“缩小征地范围”，就必然要扩大非征收的农村集体经营性建设用地的供给。［4］由于土地位置的固定性，变成城镇建设用地的只可能是城郊规划区的农村土地。而城郊规划区的农村集体经营性建设用地数量极其有限，不足以填补“缩小征地范围”所造成的城镇建设用地缺额。新增城镇建设用地从何而来？办法就是依据2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，通过城乡建设用地增减挂钩，用偏远农村的建设用地将城郊规划区农地置换成农村集体经营性建设用地。

偏远农村的建设用地价格极其低廉，而城郊规划区、城中村的农村集体经营性建设用地由于“实行与国有土地同等入市、同权同价”，价格则将极高。通过挂钩，城郊规划区、城中村的农民集体经济组织就可以以极低的成本获取偏远农村的建设用地指标，再以极高的价格将土地入市，巨额土地增值收益将主要由城郊规划区、城中村的农民所享。［4］

这将带来如下问题：一是沿海发达地区和大中城市城郊规划区、城中村农民将成为一个更为庞大的土地食利阶层，导致城镇里包括农民工在内的广大外来人口与城郊规划区、城中村的原住农民之间的两极分化更加严重。二是以土地出让金为代表的土地财政将过早终结，新型城镇化将失去经济源泉。三是进一步拉大地区之间的发展差距。农村集体经营性建设用地主要分布在长三角、珠三角等东部沿海地区，“实行与国有土地同等入市、同权同价”，则地区间的不平等和差距将更大。

目前，全国农民分为两个部分：占全国农民总数不超过10%的处于沿海发达地区和大中城市城郊规划区、城中村特定区位而可以分享到土地非农使用增值收益的失地或有失地机会的极少数农民和占全国90%以上的处于纯农业型地区而无法分享到农地非农使用增值收益的无法失地的绝大多数农民。现行的土地制度及其土地征收、土地“招拍挂”设计，可以使地方政府占有上述土地增值收益的绝大部分，而处于特定区位的极少数农民只能获得其小部分。“实行与国有土地同等入市、同权同价”，则之前由地方政府所占有的农地非农使用增值收益的绝大部分就要被处于特定区位的极少数农民所占有，而地方政府反而只能获得其小部分。这显然违背“涨价归公、地利共享”的原则。因为，上述土地增值收益并不是这些处于特定区位的极少数农民对土地投资改良的结果，更不是其劳动所得，而是土地用途和规划改变的结果，原因在于政府对基础设施的投资和工商业的发展，其最终源泉主要来自于包括农民工在内的广大外来人口劳动所创造。“实行与国有土地同等入市、同权同价”，其结果只能是这一部分极少数农民“一夜暴富”，造就一个新的土地食利阶层，而地方政府土地财政减少。而这一部分极少数农民的“一夜暴富”并不代表全体的最为广大农民的富裕。处于特定区位的极少数农民的所得正是地方政府所失。地方政府土地财政减少，地方政府将更加依赖中央财政，以前中央用于向全国农民进行转移支付的财政资源将因此减少。全国90%以上的农民反而因此利益受损。［5］（P71）

（二）对“土地绝对私有化”观点的评析

针对传统城镇化存在的问题，一些专家学者提出实行所有权高于用途和规划管制的“土地绝对私有化”。他们认为传统城镇化存在问题的根源在于农民并不真正实质拥有土地产权，只要赋予农民土地完全的产权，允许农民自由买卖土地，传统城镇化存在的问题自然迎刃而解。

其逻辑如下：农业转移人口之所以难以融入城镇社会，是因为他们缺少在城镇安家立业的“第一桶金”。一方面，允许农民的宅基地、农村其他建设用地自由入市，甚至允许农民承包地的承包权自由流转，这样农民就可以卖掉在农村的土地和住房，获取在城镇安家立业的“第一桶金”，农民工及其家属自然成功“市民化”。另一方面，农民拥有土地完全的产权，自由入市、自由流转，农村宅基地和住房闲置的问题也解决了。赋予农民土地完全的产权，城郊规划区、城中村的土地不再通过政府垄断征地、卖地而由农用地转变为非农建设用地，而是由农民个体或集体经济组织直接进入市场，征地拆迁中的暴力冲突自然消失；小产权房自然就合法化了。作为理性经济人，在土地市场，农民个体和其他市场主体自然会最大效率地利用自己的土地，建设用地粗放低效利用问题就解决了。

笔者以为，“土地绝对私有化”的观点值得商榷。偏远的纯农业型地区由于远离城镇，农民的宅基地、农村建设用地自由入市，其价格将极其低廉；承包地的承包权自由流转，作为农业用途，则更不值钱。再加上对农民土地和住房的需求比供给相对小，成交价格会比预想的低得多。农民卖掉土地和住房，所获得的这“第一桶金”，相比于其在城镇安家立业所需的成本，缺口很大。有了合法产权，则小产权房的租赁、买卖价格将和大产权房一样，现栖身于城中村和城郊小产权房的农民工及其家属，在城镇的生活成本将更高，更难在城镇立住脚。农民卖掉土地和住房后，农村回不去，城镇又立不住脚，最后只能当城镇流民。

“土地绝对私有化”下，城郊规划区、城中村土地直接进入市场，还存在三方面问题。一是作为土地所有者的每个农民个体或集体经济组织都将追求其土地价值的最大化，土地的用途和规划管制将成为一纸空文，土地的有序使用将无从谈起，城镇规划、基础设施建设将无法推进。二是在没有用途和规划管制的状态下，尽管作为土地所有者的每个农民个体或集体经济组织都实现了其土地价值的最大化，但依据“反公地悲剧”理论，所有土地整体的价值却没有实现最优化，即全体价值没有最优化条件下的个体价值最大化，其并不会自动解决土地供给市场化的问题而提高土地利用效率。三是赋予农民更大的土地权利——土地私有化，将进一步提升城郊规划区、城中村这一极小部分强势农民获利的期待和加剧征地拆迁冲突的激烈程度。例如，最近几年，补偿标准不断提高，而征地拆迁冲突却不减反增。

土地不同于一般商品，其最大的特殊性在于位置、用途不同，则其价值就不同，甚至有天壤之别。相应地，土地市场就绝不可能是一个完全竞争市场，只能是用途和规划管制下的不完全竞争市场。更无所有权高于用途和规划管制的土地绝对私有化。

三、现行土地制度下征地拆迁冲突的根本原因

除早期在中西部省份偏远地区的基础设施建设，地方政府因财政能力不足，给予农民的补偿相对较低之外，在征地拆迁中，城郊规划区农民不是利益受多少损失，而是要价很高；政府对这些农民是超额补偿，而不存在掠夺。［6］［7］事实上，最近几年，土地批租收入增长虽然较快，但大部分都被用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出。2012、2014两年这些支出甚至占土地批租收入的近80%，政府从土地批租收入中所获纯收益并不多。⑤

导致冲突的原因往往在于：一是在个别地方，虽巨额补偿，但真正落到农民个人手中的甚少而难以维持原有的生活水平。二是征地拆迁中，农民的土地及其地上附着物差异性极大，很难制定统一的补偿标准，操作难度大。［5］（P131）三是时至今日，国家只有《城市房屋拆迁管理条例》，尚无一部针对农村的《农村集体土地征收拆迁条例》。在农村征地拆迁中无法可依，地方政府恣意征地拆迁，具体操作者自由裁量权过大，导致政府、开发商、农民集体经济组织、农民四者之间无规则博弈。四是长期以来，对于征地拆迁矛盾和冲突后果的处理，一直基于息事宁人、维稳与和谐的思维，而不是坚持法治思维，按照法治途径和法治程序解决问题。这样做的结果，导致矛盾越来越大、冲突越来越剧烈。

新型城镇化阶段，我国每年征地拆迁的土地及其所涉及的金额，数量都将极其巨大，如此巨额的财富分配，有冲突是正常现象，有了冲突并不可怕，关键是如何处理冲突。逃避冲突、掩盖冲突甚至否定冲突，只能诱发更大的冲突。

四、适应新型城镇化要求的土地改革方向

当前对土地改革的方向及相应的制度设计争论激烈，有主张绝对私有化的，有主张全面国有化的，有主张坚持现行土地制度而对其管理制度加以完善的，等等。综观各种观点，争论的焦点在于：第一，土地的用途和规划管制是否高于土地的所有权；第二，土地用途和规划改变所产生的增值收益主要应为政府所代表的全社会公众所享，还是主要应为极少数的原土地所有者占有。

日本改变土地用途和规划实行“减步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以换取用途和规划改变，而“减步法”的原则是土地所有者在土地用途和规划改变前后的土地价值不变，即实行完全的“涨价归公”。韩国《开发收益回收法》、《宅地所有上限法》和《土地超过利得税法》等法律，均强调土地收益的公平分配和社会分享，保证私有土地改变用途和规划后的开发收益归公共占有、社会分享。我国台湾地区更是严格实行孙中山“平均地权、涨价归公”的思想，保证土地开发收益为社会所用。［8］而当前，沿海发达地区和大中城市城郊规划区、城中村的农村集体经营性建设用地因土地用途和规划改变的增值收益主要为极少数农民及其集体经济组织占有，代表社会公众（包括占人口多数的农民工在内的广大外来人口）利益的政府却分享甚少或无从分享。

可见，如果在土地公有的旗帜下，土地用途和规划改变的增值收益实际上归个人或某些利益集团所有，那么，它在实质上就接近于私有。相反，土地虽是私有的，但用途和规划改变的增值收益主要由公共占有、社会分享，私有土地实质上则有很大的公共性。［8］因此，土地用途和规划改变所产生的增值收益，主要是为政府所代表的全社会公众所享，还是为极少数的原土地所有者占有，与土地的所有制并无必然关系。土地所有制只是土地改革方向问题的表面和形式，而不是其实质。

实质上，征地拆迁制度的背后或基础是一国的土地制度，征地拆迁制度建立于土地制度之上，并是其可能的后续结果。而土地制度既是一种经济制度，又是一种法权制度，是反映人与人、人与地之间关系的重要制度，是土地经济关系在法律上的体现，是上层建筑的有机组成部分。因此，一国的土地制度与其历史、文化、民族心理、意识形态、土地和人口资源禀赋紧密相关，并随着该国基本国情、经济社会发展阶段等经济基础的变化和对其要求的改变而不断衍变。由土地用途和规划管制、土地征收、土地有偿使用三个核心制度构成的现行土地管理制度框架体系，与中国的基本国情、经济社会发展阶段是基本适应的。［9］

我国的城镇化之所以进展迅速，就在于现行的土地制度，可确保城镇化过程中，政府获取土地用途和规划改变的增值收益与其推进城镇化内在契合，而相互促进。其逻辑在于：政府通过征地拆迁和土地出让，获取土地增值收益，再将土地增值收益用于城镇基础设施建设，良好的城镇基础设施建设又进一步推动城镇向外有序扩张和提升城郊规划区土地的价值，如此形成一个内洽的良性循环。因此，新型城镇化背景下，土地改革的方向，应是在坚持现行土地制度框架的前提下，基于“涨价归公、地利共享”的目标取向，对其进行技术层面的修补、配套制度的完善和约束、管理的改进。

（一）坚持和完善征地拆迁制度

征地拆迁冲突的根本问题不是农民不愿意被征地拆迁，而是希望自己在被征地拆迁时可以获得更多的补偿。［10］坚持和完善征地拆迁制度的关键在于：对征地拆迁矛盾和冲突后果的处理，摈弃息事宁人、维稳与和谐的思维，而是坚持法治思维，按照法治途径和法治程序解决问题。为此，必须总结近年来征地拆迁中的经验和教训，按照中央提出的使被征地拆迁农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，完善、细化相关法规和配套措施，以规范征地拆迁的流程、解决征地拆迁过程中实施者与监督者重叠的问题、约束具体操作者在操作过程中的自由裁量权、构筑和完善被征地拆迁农民的利益诉求渠道、规范利益补偿机制，实现政府、开发商、农民集体经济组织、农民四者之间有序博弈。

因此，有必要将《宪法》第10条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”修改为：“国家为了经济社会发展的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。因为，按区分公益性和经营性原则征地拆迁，既不现实，又无可操作性，反而加剧实践中的认识混乱、降低政府的公信力。［11］（P97-98）

（二）农村集体经营性建设用地土地增值收益主要由政府所享

农村集体经营性建设用地的形成主要有两个来源。一是《土地管理法》出台之前，地方政府鼓励发展乡镇企业、鼓励村社集体自盖厂房招商引资和鼓励农民自建住房而出租给外来农民工租住，由此形成了当前农村集体经营性建设用地的主要部分。二是《土地管理法》第43、59、60条为农村集体经济组织办乡镇企业使用农村建设用地留下的缺口而产生的农村集体经营性建设用地，这一部分所占比例不大。因此，农村集体经营性建设用地并不违法，属于历史遗留问题。对此历史遗留问题，笔者提出如下制度设计。

废止《土地管理法》中第43、59、60条关于农村集体经济组织兴办乡镇企业使用土地的规定，彻底堵住农村集体经营性建设用地增量的口子，不再产生农村集体经营性建设用地的增量，将现有存量作为历史遗留问题处理。

对现有存量农村集体经营性建设用地，如农民集体或农民个人使用，则收取土地年租金，收取标准为X/N*（1－A%），X为土地当年基准地价，N为同类用途国有建设用地最高出让年限，A%为该地区征地的土地补偿费、安置费、地上附着物和青苗补偿费、土地七通一平前期开发成本以及道路等公共基础配套设施建设成本之和占土地出让价格的百分比，可取最近三年的加权平均值。租金收取年限为N年，期满政府无偿收回土地，土地性质变为国有，地上建筑物、附着物按收回时的折旧价值或重置成本价补偿。

农村集体经营性建设用地出让，则出让价格的A%为原土地所有者所有。若存在地上建筑物、附着物，则随土地一并出让，出让价格中，地上建筑物、附着物出让时的折旧价值或重置成本价，以及出让价格减去地上建筑物、附着物出让时的折旧价值或重置成本价后差值的A%，二者之和为原土地所有者所有。农村集体经营性建设用地出让后，土地使用年限为同类用途国有建设用地最高出让年限，期满政府无偿收回土地，土地性质变为国有，地上建筑物及附着物按收回时的折旧价值或重置成本价补偿。农村集体经营性建设用地使用权转让、转租的年限不得超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

以上方案的原则是基于农村集体经营性建设用地本来就是原来的农用地，按原用途补偿，确保农村集体经营性建设用地因土地用途和规划改变的增值收益主要为政府所享。

（三）对土地使用权到期的住宅建设用地实行收取土地年租金的续期方式

对土地使用权到期的住宅建设用地实行收取土地年租金的续期方式，土地年租金根据每年不断调整变化的基准地价乘以固定百分比确定。对土地使用权到期后，不再继续申请续期的，改革目前无偿收回地面建筑的规定，由政府以当时的折旧价值或重置成本价补偿地上建筑物、附着物。对各类集体产权、军产、工业产权、房改房等，土地使用权为同类国有土地出让最高使用年限，土地使用权到期，一样要交纳土地年租金续期。住宅业主在房地产市场上将其进行抵押、出租、入股、出售等交易时，土地使用权只能有剩余的年限，其价值按剩余年限评估。确保土地未来的增值收益为政府所代表的社会公众所享，而不为原土地使用者所独占。

目前深圳、青岛等地已经开始有部分20年产权、40年产权的商业用地达到了使用期限。青岛的这部分土地在到期后又重新签订了土地使用合同，但没有补交土地出让金；而深圳的这部分地块则有补交地价的规定。根据《深圳市到期房地产续期若干规定》，到期房地产申请续期的，在剩余年限(国家规定的最长土地使用年限减去已使用年期)范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期一次性支付；或按年支付土地租金，标准由深圳市国土管理部门定期公布。此外，深圳还规定，到期房地产不办理续期手续或申请续期未获批准的，原有划拨土地使用权消失，其土地使用权无偿收回，而地上建筑物、构筑物按建造成本折旧补偿。笔者以为，青岛的做法，将严重损害政府的利益。因为后续到达使用期限的商业用地，将一样会要求免费续期，遗患无穷；而深圳的做法，值得借鉴。

对土地使用权到期的住宅建设用地收取土地年租金的有偿续期方式，好处如下：一是使地方政府继续获得相对稳定的财政收益，使土地财政具有可持续性。二是表明土地所有权仍真正属于政府，体现了土地所有权的公有性质。三是将有效遏止开发商囤地囤房和房地产投机，减少房地产资源闲置浪费。因为，开发商囤地囤房和房地产投机，意味着土地的可使用年限减少，房地产的价值将降低。扣除土地可使用年限减少而导致的价值降低，开发商囤地囤房和房地产投机所获土地增值收益将很少，甚至为负。四是土地年租金随土地价值的增长而增长，可使政府获取土地增值收益，从而有效降低贫富分化的程度。

当国家的工业化、城镇化完成，所有的国有建设用地对使用者无限续期，即使用者拥有无限期的使用权，国家按年收取土地年租金，并制订政府收回土地使用权的程序和办法。

（四）开征城乡联动的物业税

物业税的征税范围不仅应包括城市、县城、建制镇和工矿区，而且应包括属于城郊规划区的农村。当农民从农村迁出户籍而去城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时，必须退出其在农村的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城镇商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房地产数而交纳相应的物业税。这样就可以用经济而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村的宅基地。［11］（P226）为防止建设用地向少数人过分集中，可征收差额累进物业税。

（五）推进和完善农村土地产权改革

对偏远的纯农业型地区的农村，坚持《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“完善农村产权制度”的政策，即：加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权；现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，直至国家的工业化、城镇化完成。因为，如果农村土地的自由交易超前于城镇化进程与户籍制度改革，就会造成失地农民进退两难的困境，从而加剧城镇化阶段经济、社会转轨的结构摩擦与社会失衡。［8］在这一过程中，必须从财政金融政策上鼓励农村土地向留守的农户集中，而不是向工商资本集中，这样才可能实现农村留守农户的规模经营，实现农业的现代化和缩小城乡差距。当国家的工业化、城镇化完成，则撤消农村集体土地所有权，实行农村土地的全面国有化。由县（市）级政府与农民签订农地承包合同，赋予农民“农地永佃权”，乡镇、村、社集体由所有者变为协助监管人。［12］赋予农村土地使用者与城镇土地使用者同等的法律地位和市场主体地位，农民可以自由交易土地的承包权。为防止土地过度集中，可规定个人承包土地数量的上限。

总之，作为经济、社会转轨国家，我国的土地制度及其管理制度改革必将是一个渐进衍变的过程，其最终的方向是城乡土地的所有权实行单一的国有化，使用权则实行私有化，以统一土地使用者的市场地位，赋予土地使用者同等的产权，在符合用途和规划管制的前提下，城乡土地使用权均可自由流转，以发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用。此一制度设计很好地尊重和考虑了对现行土地制度的沿袭，比土地私有化更具有可行性。

注释：

①国家新型城镇化规划（2014-2020年）.2014/03/16.

②2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

③国土资源部2014年2月11日发布的2013年国土资源统计数据显示，2013年全国土地出让收入总金额达4.1万亿元，刷新了2011年土地出让金收入3.15万亿元的历史高位。财政部2015年3月24日公布：2014年全国土地出让收入42940.30亿元，同比增长3.1%。

④根据国土资源部的统计，2004年全国土地出让收入5894亿元。

⑤根据财政部发布的数据，2012年，全国土地出让收入28886.31亿元，其中，成本补偿性开支22881.84亿元，占总收入的79.21%；2014年，全国土地出让收入42940.30亿元，其中，用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，占总收入的79.07%。

［1］周其仁.征地的“征”字是明明白白强制行为，何其了得［N］.经济观察报，2012-09-29.

［2］刘守英.城市化进程中的土地增值收益分配［J］.中国房地产市场，2011，（12）.

［3］赵燕菁，管清友.为什么坚持土地财政［J］.商界(评论)，2014，（8）.

［4］贺雪峰.城市化的中国道路［M］.北京：东方出版社，2014.

［5］贺雪峰.地权的逻辑［M］.北京：东方出版社，2013.

［6］黄河.两个城中村改造项目 数十亿万富豪诞生——非暴力拆迁的深圳样本［N］.南方都市报，2010-02-03.

［7］何涛.一夜间资产过千万元 广州猎德村民的财富史揭秘［N］.广州日报，2014-08-27.

［8］华 生.直 面 土 地 私 有 问 题［EB/OL］.http://huashe ngblog.blog.163.com/blog/static/1068868452014112293526 341/.

［9］杨遴杰.土地制度改革的路径选择［N］.东方早报，2013-06-27.

［10］郑风田.过半农民盼国家征地 种地与盖楼收入差30万倍［N］.中国经济周刊，2011-12-20.

［11］华生.城市化转型与土地陷阱［M］.北京：东方出版社，2013.

［12］唐在富.中国土地制度创新与土地财税体制重构［M］.北京：经济科学出版社，2008.