基于考试权的公务员考试公平性研究

王 少

（安徽粮食工程职业学院基础学科部，安徽 合肥230011）

基于考试权的公务员考试公平性研究

王 少

（安徽粮食工程职业学院基础学科部，安徽 合肥230011）

考试权具有权力和权利两种性质，无论是作为公权的考试权，还是作为私权的考试权，都具有公平性。公务员考试公权性质明显，公平性对其具有更重要的意义。当前的公务员考试存在效率和公平的矛盾，尤其表现在发布招考简章和救济公民考试权利方面。政府应从均衡公权与私权的需求出发，规范考试权力，保护公民考试权利，有效实现公务员考试公平性。

公务员考试；考试权力；考试权利；公平性；效率

我国是最早建立考试制度的国家，考试在我国历史悠久，繁盛至今①1910年出版的《大英百科全书》第11版“考试”条说：“在历史上，最早的考试制度是中国用考试来选拔行政官员的制度（据公元前1115年的记载），以及对已进入仕途的官员的定期考核（据公元前2200年的记载）。”。关于考试的研究从来都是学界的热点。近年来，随着公务员考试热潮涌现，很多学者将注意力集中到这个特殊考试上，其研究范围从公务员考试的形式、内容到其对社会的影响均有涉及，涵盖政治学、管理学和法学等学科。公务员考试虽然是考试的一种，但因其由特定国家机关组织实施②根据《公务员法》的规定，我国公务员考试一般由国家和省级公务员主管部门组织实施。，其目的是为国家政府机关招录公务员，公权性质明显，效率是其必然要求，极易与效率的另一极——公平发生矛盾。所以，不论是在理论上还是在实践上，都存在对公务员考试公平性进行深入研究的需求③笔者曾于2015年10月1日在中国知网上以“公务员考试公平性”为主题进行检索，共找到85条结果，这体现了公务员考试公平性的理论研究需求。2011年6月，安徽省公务员局委托笔者参加《公务员考录规范性研究》课题，该课题虽以“规范性”为研究对象，但规范性无疑是以“公平性”为归宿和落脚点的。作为对策性研究课题，它体现了公务员主管部门在工作实践中对公务员考试公平性的研究需求。。对此，学界已有相关研究成果。公务员考试公平性本质上是主考方的公权和应试者的私权得以平衡的均衡点，这两种“权”之间的均衡度就是衡量公务员考试公平性的标准。笔者认为，研究公务员考试公平性必须从公权与私权在考试中的体现——考试权出发。这不仅有助于厘清公平性在公务员考试中的地位，并有助于发现影响公务员考试公平性的问题，进而为解决公务员考试中效率与公平的矛盾开出一剂良方。

一、考试权性质、内核及其在公务员考试中的地位体现

（一）权力与权利——考试权的两种性质

关于考试权的界定，有学者从国家权力角度阐述［1］。也有学者侧重于公民权利角度理解考试权［2，3］。笔者认为，要认清考试权的性质，应从考试本身出发。考试的外延非常广泛，有公权机关组织的，也有私权组织主办的④公权机关组织的考试主要有高等教育入学考试、自学考试等教育考试，也有司法考试、注册会计师等职业考试，还有公务员考试、事业单位考试等选才考试；社会私权组织主办的考试包括企业招聘考试、企业文化考试等。。本文作者所探讨的考试仅指公权机关组织的考试，即通常所言的国家考试⑤下文所使用的的“考试”一词，如无特别说明，均特指国家考试。。考试必然包括主考方与应试者两个主体，具备主考与应试两个内容，两者结合才能构成实际意义上的考试。因此，考试是主考方举办考试和应试者参加考试的媒介。当主考方由公权机关充当时，这种主考行为就表现为一种公权力的行使，而公权力所对应的应试者即考试相对人则理所当然具备考试权利，且应当得到保护。

因此，考试权天然蕴含着权力与权利两种性质。换言之，考试权应当从权力和权利两个方面来考察。从权力方面看，考试权力是负责考试的公权机关或其委托的组织行使考试职务行为的资格和能力，它包括考试的设定权、实施权和监督权等，其行使主体通常是行政主体，且是一种能对考试相对人利益产生影响的权力，具备行政权的一般特征。从权利方面来看，考试权则是应试者依法参加公权机关组织的考试的权利，该权利可以从公民的受教育权和就业权等权利推导出来①在我国，公民要想获得更高层次的教育，必须通过考试，比如高考、研究生入学考试等，参加这类考试的权利可由受教育权推出。公民要想取得某种职业资格或获得某种工作职位，有时也要通过考试，比如要想获得法律职业资格，就必须通过国家司法考试，要想担任法院书记员，必须通过公务员考试。所以，参加这类考试的权利可由公民就业权推出。，它包括公民报名考试的平等参与权、参加考试的公平竞争权、获取分数或结果的知情权、受到损害请求救济的权利等。总而言之，作为权利的考试权是与作为公权力的考试权相应而生的公民权利。

（二）公平性是考试权的天然内核

具有权力与权利两种性质的考试权分别由两方主体行使，即考试权力主体——主考方和考试权利主体——应试者。于主考方而言，考试是其运用一定手段选拔人才或评价、测度对象知识或技能的活动，选拔人才和测度知识技能是考试的主体内容，也是其主要目的。如果考试手段不科学或程序出现偏差而导致公平性受到损害，那么考试的目的必然也无法得到实现，考试主体考试权的行使效果也就大打折扣。于应试者而言，考试是其运用自身知识和素质参加测度以获得某种职位、资格或认可的行为。因此，如果考试本身不具备公平性，那么应试者的考试目的必然得不到公平实现，进而损害其考试权利。

由此看出，考试与公平是相伴而生的，公平性是衡量考试的终极尺度。当一项考试不公平时，考试就被认为是失败的，也是无意义的［4］。考试权源于考试，天然具有公平性的内核。只有作为公权力的考试权被依法行使，公民才能依法享有作为公民权利的考试权，考试的公平性内核才能得以彰显。

（三）公权力特性明显的公务员考试尤其追求公平性

公务员考试是国家考试的一种，而且是一种特殊的国家考试。这种特殊性主要是因为公务员考试的公权性质格外明显。《公务员法》第二十二条规定：“中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。”《公务员录用规定（试行）》第十二条规定：“招录机关根据职位空缺情况和职位要求，提出招考的职位、名额和报考资格条件，拟定录用计划。”显而易见，公务员考试是公务员主管部门组织的、为所有公权机关选任人才的一种考试，其具有的明显的公权力特性是一般国家考试所不具备的。公务员考试不但为公权机关输送了新鲜血液，也为公民实现担任国家公职的政治权利②据我国刑法第五十四条规定，剥夺政治权利是指剥夺这些权利：选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。由此可见，担任国家公职是公民的政治权利之一。提供了重要通道。因此，在公务员考试领域，公权力与私权利的平衡需求是其他国家考试无法比拟的。

近些年，随着就业压力逐年增大，并受收入、福利和入仕思想等影响，公务员报考人数一直呈上升态势，但公务员考试所能提供的职位资源则相当有限。报考需求的增加和职位资源有限性的矛盾集中体现为公民的考试权利与作为公权力的考试权力之间的矛盾。这些矛盾引发了许多亟待关注的社会问题，其中最为严重的就是公平性问题。从应试者角度来看，应试者对公务员考试的主要期待就是公平竞争，有限的职位资源应当以公平的方式分配给最合适的应试者。这种期待不仅针对考试本身，也同样针对在公务员考试中行使考试权的公务员主管部门，甚至针对拥有行政权的政府。从这个意义上说，公务员考试实际上变成了公众对政府公信力的考试。如果公务员考试不能体现公平，那么应试者通过考试获得与自身实力相匹配职位的可能性就会大大降低，进而影响到公民的公平竞争权、担任国家公职的权利等，如果再得不到救济，又会继而损害其侵害请求权。在这种情形下，公民必然会对公务员主管部门甚至政府公信力产生怀疑。

从主考方的角度来看，公务员考试的公平也是其必须保证的。公务员主管部门代表国家行使考试权力，其目的是为国家公权机关选拔人才。如果考试形式和内容不公平，就有可能将不符合职位要求的公民选入公务员队伍，或将符合要求的公民遗漏在外。这显然不符合公务员考试的初衷，也必然损害国家公权机关的利益。

公务员考试居高不下的社会关注度也对其公平性提出了更高的要求和期待。据统计，公务员考试的报考人数近年来连续突破百万①自2009年以来，我国国家公务员考试通过审核人数均超过百万，2013年和2014年更是突破150万。参见http：／／edu．qq．co m／graph／17．htm，2015年1月14日访问。。每到公务员考试前后，传统媒体和网络都会对公务员考试进行高频度报道，各类培训机构也卖力宣传。由此可见，公务员考试已成为一项举国关注的全民考试。在如此高的关注度和曝光率下，“不公平”必然会成为众矢之的，“公平性”又必然会成为公务员考试的立身之本。

二、效率与公平的不平衡导致公务员考试出现公平性缺陷

公务员考试是公务员主管部门实施考试管理活动、行使考试行政权的行政行为，因而效率必然是一项重要原则。这种对效率的追求贯穿公务员考试的整个过程。公务员考试大致包含发布招考公告和招考简章、考生报名和审核、笔试面试和体检录用几个环节。其中，招考简章因具备“海选”功能，因而对效率有极高要求。招考简章通常以表格形式出现，内容主要包括职位和职位要求，职位要求通过对报考者的资格限制来达到提高效率的目标。招考简章对效率的追求直接限制了公民的报考权利，使公务员考试的起点公平受到损害，理当引起足够重视。公务员考试中的行政救济是保障考试公平的重要措施，因其实质上是对考试行政行为的定性和补救，必然会影响主考方行使考试权的效率，所以又为公务员考试所追求的效率性所排斥。

（一）职位资格限制影响公民考试权利实现

对公民来说，参加公务员考试，首先要查看公务员招考公告和招考简章，这两项行政行为对效率有不同程度的重视。其中，招考简章以其直接对公民报考权的限制来求得效率而颇受诟病。一项研究②笔者于2011年6月参加了安徽省公务员局委托的《公务员考录规范性研究》课题，该课题就公务员考录的规范性问题，尤其是职位设置的规范性问题进行了深入调研。课题采用了社会调查、数据分析、实证研究和文献分析等方法，于2012年12月完成研究报告并顺利结题。本文所引用数据，如无特别说明，皆来自此课题成果。表明，认为招考简章中的职位资格设置而影响公务员考试公平性的招考机关③该项调查面向公务员主管部门，包括省级和市县级公务员主管部门，这里的机关指的是省级和市县级的公务员主管部门。占63．33%。在针对报考人员的调查问卷中，认为“地域及身份界限的限制”是目前“我国公务员考录制度存在的主要问题”的比例高居榜首，超过了60%。可见，无论是主考方还是应试者都对职位资格进行设置，进而对作为行政行为的招考简章抱持较强烈的期待和质疑。

当前，公务员考试职位资格限制主要体现在专业、学历、性别和年龄等方面。由于法律的明文规定、男女平等观念的深入人心，年龄限制和性别限制已基本只存在于特殊职位中，且多以备注形式④在近年的国家公务员招考中，会在招考简章上表明某职位具有“经常出差、长期出海、野外考察”等情况的备注说明，建议男性报考，但没有明确限制女性报考，而是给了女性考生自主选择的权利。出现；学历限制依然存在，但在当前高校扩招和国民教育普及的形势下，它实际能限制的人数已不多；专业限制则较为严重。在每年中央和地方的公务员招考中，专业要求最为严格。据统计，以法学、经济学和管理学三个学科为例，在2012年国家公务员考试中，职位要求限制到二级学科的岗位均超过30%，管理学甚至超过60%。另据问卷调查显示，在最难判断其职位资格设置合理性的项目中，有60%的公务员主管部门受查对象选择了“专业”，超过其他任何调查项目⑤其他调查项目包括年龄、性别、学历和工作经历等。。可见，即便是公务员主管部门也意识到专业限制存在不公平之处。在其设定一个过细的专业要求后⑥这里的“过细的专业要求”是指招考简章将专业要求限制到二级学科，甚至限制到专业方向。，大量非该专业门类和该专业门类下的其他专业门类，甚至专业类下的其他具体专业的报考者便被拒之门外。对于这些考生来说，他们的考试权利便无从实现。

（二）救济机制缺失损害了考试权力的威严

受损者必得救济是现代行政的基本要求，但在公务员考试中，对这个基本要求的执行情况并不尽如人意。如果考生认为公务员主管部门的具体行政行为侵害了自身权利，可选择投诉、行政复议和行政诉讼等方式维权。投诉的设置是典型的效率选择，但因其实现方式一般是拨打监督电话，缺乏相应的程序保障，因而投诉被搁置的情形屡屡发生。行政复议和行政诉讼本身较为公平，但其周期皆较长，且一般不能在行政复议和行政诉讼期间停止考试行政行为的执行①参见《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条。一般认为，这种“不停止执行”是出于行政行为的效力考量，但从一个侧面也反映了行政行为对效率的追求。，因而出现了行政复议结束、考试报名已经结束、而行政诉讼尚未终结、整个公务员考试已经结束的尴尬局面。在救济的具体内容方面，对于公务员主管部门发布招考简章的行为没有有效的监督机制，每年招考简章的制定缺乏征询公众意见的环节，即使考生认为其有问题，也难以在行政诉讼中就招考简章提出审查，请求为自己和后来者维权，因而导致此类行政行为的规范基本取决于公务员主管部门的自身改进。很难想象，在可称为“全民考试”的公务员考试中，在本应代表着帮助公民实现担任国家公职、管理国家事务的基本权利的公务员考试中，却没有公平、适当的救济方式和救济途径。这对公平、对公务员考试乃至对考试权力行使者的公信力都是一种损害。

三、平衡公权与私权以破解公务员考试公平性难题

公权具有扩张属性，私权具有受保护的吁求。在公务员考试中，这种扩张与受保护的均衡点就在于公平性，越接近均衡点，公务员考试就越公平。为了实现公务员考试公平性，必然需要在一定程度上抑制公权的效率追求，从而限缩公权的行使范围。同时，公平性的实现还需要监督到位，以此拓宽私权的疆域，以达到与公权的均衡。

（一）限制裁量范围，规范考试权力

“一切有权力的人都容易滥用权力。”［5］在现代法治中，权力与责任紧密相连，公务员考试权力以行政权的形式出现，必然应当以责任的方式来运行。这种责任表现为对权力裁量范围的限制。

1．限制发布招考简章行为的裁量空间

在公务员考试中，招考简章的发布是公务员主管部门的一项行政行为，因其对效率的过高追求而对考试相对人权益造成直接损害。减少损害的最好办法就是降低它的效率性，从而提高公平性，维护考试相对人的合法权益。关于对其效率的控制，可以参考《国务院关于加强法治政府建设的意见》。该《意见》明确指出，“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见”；“未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”；“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估”。招考简章是行政机关对外发布的规范性文件，其所具有的“对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响”、“有关经济社会发展和人民群众切身利益”的特质是毫无疑问的。

因此，作为一种对众多考生（仅2015年国家公务员考试就有超过140．9万人通过审核，而各省市公务员考试报考人数更是多不胜数）权利和义务产生直接影响并受到社会广泛关注的行政行为，主管部门必须公开征求意见，否则该行政行为便不具备合法性、合理性、可行性和可控性。只有通过征求意见、合法性审查、集体讨论和听证等方式，对公务员考试主管部门发布招考简章的权力进行严密监督，限缩其裁量空间，才能让这种权力与责任相均衡。

事实上，多年的公务员考试实践证明，有关职位资格设置环节的争议最多②在笔者参与的《公务员考录规范性研究》课题中，一项针对各类报考人员的问卷调查表明，认为“身份与地域限制”是公务员考录中存在的主要问题的比例平均达67．21%。同时，针对公务员主管部门的问卷调查表明，过去三年受到质询最多的就是关于职位资格方面的。，其直接原因就是招考简章这个行政行为因过分追求效率，进而对公民平等参与考试的权利造成了实质性损害。

2．职位资格设置以职位需求为导向

《公务员法》第二十五条规定：“录用公务员，必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。”《公务员录用规定（试行）》第十二条也规定：“招录机关根据职位空缺情况和职位要求制定录用计划。”由此可见，立法上对于职位与招考之间关系的重视。职位的空缺就是举办考试的理由，职位的需求就是举办考试的方向。当职位需求成为职位资格设置的唯一标准后，就能有效限制这种资格设置权的自由裁量，从而使效率与公平的矛盾在招考简章中得到进一步解决。

以职位设置中的专业限制为例，如果将其与职位的实际需求相联系，则可以很好地论证这种限制的必要性，从而确定这种限制是否公平。从职位分类①我国《公务员法》第十四条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”上来看，综合管理类职位和行政执法类职位更加注重公务员的整体素质和综合素质。该类职位以从事事务性工作和执行性工作为主，较少研究细节性的理论问题和技术问题，故其对专业的要求相对较低，一般无需对专业做出限制和要求。对于专门从事专业技术工作的职位而言，专业技术类职位本身具有较强的专业性和不可替代性，即便如此，对应试者专业的限制，笔者以为限制到一级学科较为合适。一级学科作为专业性特征较为明显的学科层级，其内部各专业之间本身具有一定的相通性，且在实际求学过程中，不同专业学生学习的课程有很多是完全相同的，加之专业技术类职位的考试一般需加试专业科目，如果专业科目考试命题科学，自然就可以测出考生对专业的掌握和了解情况。研究表明，大部分报考人员均认为将专业限制到一级学科比较合理②《公务员考录规范性研究》课题调查表明，超过80%的报考者认可将专业限制到一级学科及以上。。

当职位资格的设置权力与职位需求无缝对接后，考试权力的行使者实际拥有的自由裁量空间就被缩小。虽然牺牲了考试权力的部分效率，但却因此提升了公务员考试的公平性。

（二）监督与救济——畅通考试权利实现路径

权力需要限制，权利则需要救济，“救济先于权利”［6］。在我国的公务员考试中，考生的权利救济途径有所缺失，在执行中存有缺陷，这导致应试者考试权利的实现出现困难。要解决这个问题，必须加强对主考方的监督，并在此基础上寻求更为科学有效的救济途径。

1．成立申诉处理机关——公务员考试行政监督的新设想

既然公务员主管部门是主考方，那么监督方就应当由另一独立机构担任。笔者尝试提出成立一种兼具监督和救济功能的行政申诉处理机关，构想如下：

相较于投诉，申诉更能体现目标的公权行为特性；相较于复议、诉讼等救济行为，申诉则具有快速解决问题的可能性。我国公民的申诉权是宪法赋予的③参见《宪法》第四十一条。，只是在现实中没有得到很好的保障。因此，建构公务员考录的行政申诉制度具有法律依据。在公务员考试中，考生与公务员主管部门的矛盾贯穿于考试全过程，如不能得到及时解决，将会影响考生的下一步行为，会带来许多负面影响。因此，具有快速解决可塑性的申诉机制也是实现公平的必然选择。申诉处理机关应独立于公务员主管部门，专门受理公务员考试中考生的各类申诉，有利之处在于但不限于这几点：第一，其处理申诉案件可以避免公务员主管部门的干扰，能确保公平、公正；第二，申诉处理机关独立的处理权不会影响到公务员主管部门的正常工作，不会扰乱公务员考试的正常程序；第三，因其职能的专一性，故而为快速受理投诉提供了可能，不致影响考生下一步权利的行使。

2．探索公务员考试司法救济的新途径

通过对多个涉及公务员考试的行政诉讼案例分析得出，大多数案件的被告人均为公务员主管部门，而案由却经常指向招考简章④比如张洋状告陕西省公务员局的“撤销录用案”（属于专业限制）、刘家海状告广西壮族自治区人事厅的“年龄歧视案”（属于年龄限制）、李宇明状告福建省公务员局的“工程师资格案”（属于其他资格限制）等，虽然被告均为公务员主管部门，但案由都是由招考简章的规定引发的。。然而，无论是胜诉还是败诉，招考简章都“岿然不动”，未受到任何判决的影响。这显然无法真正、完整地保护应试者权益。更为严重的是，如果有纰漏、有问题的招考简章得不到规范和改进，它在之后的招考中还会以相同或相似的面貌出现。这不仅影响了后来考生的利益，更损害了法院判决的公信力。

招考简章实际上是一种不可撤销的行政行为，因为诉讼一般不能中止招考行为，因而撤销招考简章将会对更多权益未受侵害的考生造成不利影响。在实践中，无论法院最终如何判决，其都无法为提起诉讼的应试者提供再考或再被录用的机会。因此，法院至多作出确认判决，即确认招考简章违法或部分违法。针对这种现状，笔者认为，可以寻求一种兼顾当事考生利益和规范招考简章内容的行政诉讼途径。当被公务员考试具体行政行为损害的考生提起行政诉讼时，可选择一并提出确认招考简章违法的申请和赔偿请求，法院也可在受理案件时建议当事考生提出该项申请。法院受理后可根据《公务员法》并参照《公务员考录规定（试行）》的规章进行审查，如果发现招考简章确有违法之处，可在对具体行政行为作出判决的同时确认招考简章违法，并满足考生的赔偿请求，还可以司法建议的形式要求公务员主管部门今后不再发布有类似问题的招考简章。这样一来，该行政诉讼不但以司法救济的形式维护了考生的考试权利，也能对招考简章进一步的规范和改进起到促进作用。

［1］ 许崇德．中华法学大辞典·宪法学卷［M］．北京：中国检察出版社，1995：319．

［2］ 汪进元，冯家亮．《国家教育考试法》：落实考试权的宪法保护［J］．湖北招生考试，2004（12）：9－11．

［3］ 尚武．考试权的法律解读［J］．中国考试，2007（3）：25－28．

［4］ 刘俊生．公务员考试选拔理论研究［M］／／萧鸣政，戴锡生．区域人才开发的理论与实践——港澳台大陆人才论坛暨2008年中华人力资源研究会年会论文集．北京：中国劳动社会保障出版社，2008：307．

［5］ 孟德斯鸠．论法的精神（上）［M］．北京：商务印书馆，1961：54．

［6］ 格伦顿，戈登，奥萨魁．比较法律传统［M］．北京：中国政法大学出版社，1993：139．

（责任编辑：郭红明）

Study on Fairness of Civil Service Exam Based on Examination Power

WANG Shao

（Department of Basic Subjects，A nhui Vocational College of Grain Engineering，H efei A nhui 230011，China）

Testing rights have two properties：power and right．T hey should be fair whether testing rights as public power or testing rights as private right．Civil service exa m has an obvious characteristic of public power and fairnessis particularly significant to it．T here is so me contradiction between efficiency and fairness in current civil service exa m，especially in release of recruitment rule and relief right of examinee．T he govern ment should balance the needs of public power and private rights，regulate the examination power and protect citizens＇rights for exa mination．

civil service exa m；exa mination power；exa mination right；fairness；efficiency

D912．1

A

1673－0453（2015）04－0076－06

2015－10－30

王少（1985—），男，安徽肥东人，安徽粮食工程职业学院讲师，博士，主要从事法哲学、行政法学研究。