政府在购买社工服务中的角色偏离与矫正——新《预算法》与政府角色的纠偏

［摘要］政府购买社工服务符合福利多元主义公共服务提供机制的要求和发展理念。在我国购买社工服务的进程中，政府发挥着主导作用。因此，政府角色的合理定位是推动购买社工服务可持续发展的关键。实践中，政府的应然角色出现了偏离。应以新《预算法》与政府购买社工服务的关系为切入点，建立制度化的财政支持体系、重构政府与社工组织的伙伴关系、大力培育社工组织、加强社工服务的标准化建设、完善人大对政府预算的监督机制。

［文献标识码］A

［文章编号］1008-889X ( 2015) 03-72-06

［收稿日期］2015－01－04

［修回日期］2015－03－26

［作者简介］涂富秀( 1976—)，女，福建长汀人，副教授，硕士，主要从事社会法学研究。

一、研究综述及问题的提出

政府购买社工服务是指政府采取市场化、契约化方式，利用财政资金，向具有专业资质的社工组织等社会服务机构购买社会工作服务。近年来，政府购买社工服务被提上政府职能转变和社会治理创新的议事日程，也成为理论探讨的一个热点。从现有文献看，研究成果主要集中在三个方面: ( 1)政府购买社工服务的原因。王思斌认为政府购买服务主要有三个目的:“一是向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务(包括社会服务) ;二是创新公共服务和社会服务的供给模式;三是深化社会领域改革，推动政府职能转变。” ［1］( 2)政府购买社工服务的模式。研究成果普遍认同实践中存在的购买岗位和购买项目两种模式各有弊端。代曦认为，购买岗位模式中社会工作服务的提供方实际上是购买方在职能上的延伸，独立性差，行政化特征明显。而竞争性购买模式、谈判购买模式、协议委托模式等项目购买模式由于受到不同服务类型、社工组织发育程度、成本评估等方面的影响，也存在缺陷。 ［2］( 3)社工组织承接服务的困境。唐斌认为，社会工作机构对政府存在资源上的依赖关系，导致对政府的嵌入呈现制度上和职能上的弱嵌入。 ［3］何华兵、万玲对广州市实证调查后指出:政府、街道与社会组织之间角色模糊、关系不清，导致购买模式标准不一、竞争无效、管理漏洞及考核形式化。 ［4］现有相关研究以实证研究居多，通过问卷调查、个案分析等研究方法多角度思考政府购买社工服务的困境及其可持续发展问题。然而在政府角色定位方面，已有研究虽然注意到政府角色对购买社工服务的重要性，但是并没有进一步对政府角色如何定位进行探讨，同时对社工服务的特殊性缺乏足够的关注，也鲜见从财政制度对政府角色的影响层面进行研究。

十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改〈预算法〉的决定》，自2015年1月1日开始实施。修改后的《预算法》(以下简称新《预算法》)彰显了预算法治的理念，为政府购买社工服务的制度创新提供了新的方向，对党的十八大和十八届三中全会提出的政府改革目标的实现、推动政府购买社工服务走向制度化、规范化、常态化具有重大作用。笔者拟从新《预算法》与政府购买社工服务的关系为切入点，借助福利多元主义分析框架对近年来政府在购买社工服务实践中的角色偏离现象展开分析，并进而探讨预算法治视野下矫正政府角色的路径。

二、购买社工服务中的政府角色偏离

实现社会福利是公共权力存在和行使的前提，因此政府必须在公共服务的社会化进程中发挥主导作用。近年来，政府购买社工服务取得了一定成效，但由于受政府购买动力、市场发育程度、政策环境、资金等因素的制约，我国政府在公共服务供给中的定位与应然角色相比还存在一定的差距。现阶段，我国政府主导着资源配置，购买社工服务实践中凸显的诸多问题，究其根源，主要是政府在公共服务供给中的角色偏离所引发的。

1．制度供给者角色缺位。形成制度支持是推进政府购买社工服务的关键。在服务供给体制中，政府是制度的设计者和引领者，制度供给是政府所需承担的重要职责。尽管公民社会有着自治的能力，但它必须以政府体系提供完善的制度为前提。我国政府在购买社工服务制度供给方面存在明显的缺位。从全国的维度看，虽然国家已颁布实施了《政府采购法》，但《政府采购法》仅仅解决了购买社工服务的合法性问题，关于购买服务的范围、标准、模式和程序等一系列问题并未涉及。2015年1月4日财政部、民政部、国家工商总局发布了《政府购买服务管理办法(暂行)》，该办法对政府购买服务的原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等六个方面做出规定，但规定过于笼统，且没有考虑到社工服务的特殊性及社工组织发展的现状。虽然北京、上海、深圳等地方政府出台了一些富有地方特色的制度安排，但由于国家层面缺乏对购买社工服务的统领性规定，各地政府的购买行为缺少长远规划，随意性大。这样，既限制了政府的政策导向作用，也给权力寻租留下了空间，从根本上影响到政府购买服务的规模。孙健、王玉明对广州市荔湾区的购买实践考察后发现，由于没有相应规范指导，“一开始，区政府和逢源街道并不清楚要多少社工服务，要求逢源人家服务中心应该如何提供服务。其对社工服务总共包括多少项目、社工服务的成本如何、要达到的技术标准等都没有清晰的安排”。 ［5］当前我国政府购买社工服务处于“政府主导、社会参与”的探索阶段，一些地方政府将购买社工服务看成是政府向社会卸包袱的方法，把群众意见大、提供难度大的服务向社工组织一推了之，对于购买各类服务的目标和数量、质量等问题缺乏统一的认识。制度的缺失导致了购买社工服务的目标偏离、程序偏离和效果偏离。

2．财政供给者角色缺位。当前政府购买社工服务没有形成规模，与政府的资金投入不够密不可分。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定，凡适合社会力量承担的公共服务，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。党的十八届三中全会指出，要改进社会治理方式，激发社会组织的活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。《政府购买服务管理办法(暂行)》要求政府购买服务要与事业单位改革相结合，培育发展社会组织。虽然各级政府高度重视贯彻落实，采取各种措施推动通过购买服务的方式提供公共服务，但在资源配置上，各地主要向经济建设项目倾斜，公共服务资金投入上存在缺位。由于思维惯性和资金来源的影响，政府购买社工服务的规模有限，覆盖面小，受惠人群较少。如广东省深圳市罗湖区政府购买服务的金额占预算支出的比例仅为10. 4%，截止到2009年宁波市海曙区政府购买居家养老服务的受惠老人只有800多位，占海曙区老人总数的1%。 ［6］从具体服务领域来看，政府购买服务的范围有限，主要集中在社区类服务，行业性服务与管理类领域较少。除了少量项目惠及农民外，多数受惠人群为城镇居民。 ［7］61当前社会工作领域的政府购买服务规模，不论是社工项目，还是社工岗位，都是较小的。 ［8］53总体而言，政府的资金支持还停留在扶贫帮困的层面，未站在福利制度改革和社会治理创新的高度规划政府购买社工服务的资金规模。

3．监督者角色缺位。由于对社工服务的特殊性认识不足，政府对社工服务的监督考核还比较粗糙，还没有形成一套科学的评估体系和实施办法。( 1)评估的形式化严重。张兴杰等通过实证研究发现:到目前为止，没有哪个服务项目被评为不合格，并因此而终止合同或被惩罚。 ［9］( 2)评估主体方面，普遍缺少服务对象的参与。深圳在2009年就出台了《社工机构综合评估办法》，但主要由政府部门、社会协会、社会机构等主体实施评估，缺少了以服务对象为主体的绩效评估。 ［8］54各地基本上按照“谁主管谁负责”的原则，以政府为主导进行评估，评估的中立性和权威性受到影响。即使一些服务项目引入了第三方评估，但因评估办法欠缺科学性，其评估效果也受到质疑。社工服务属于公共服务，涉及公众的利益，理应有公众参与评估。“社会工作组织不是提供商品式服务，它的服务具有延续性和专业性;被服务个体大多是社会发展中的特殊群体，理论上最有资格对服务做出评价的主体，但很多时候无法实现”。 ［10］21《政府购买服务管理办法(暂行)》已经注意到这一问题，提出要建立“由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推动第三方评价”。然而，如何保障各类评价主体的参与，综合评价的规则如何对不同类型的服务实施，仍需要进一步明确。( 3)缺少技术监督。缺乏专业人员对服务提供过程中的技术问题进行监管。“大部分政府在评估承包方服务时采用的还是传统的行政化的方法，如不定期检查，监督评估体系缺失系统性”。 ［11］目前，我国尚未在法律层面明确社工组织及社工个人的服务能力认定方法、标准和程序，仅有一些意见性的规定对承接服务的社工组织的资质进行了规定。如《关于政府购买社会工作服务的指导意见》从法人资格、专业团队、治理结构、社会公信力和管理、服务能力等方面明确了服务承接主体的资质。《政府购买服务管理办法(暂行)》还对财务管理制度、政社关系和政企关系的分开、近三年内无违法记录做出要求。但以上规定属于原则性规定，没有明确承接主体要达到的服务标准和服务效果，难以为过程监督和技术监督提供可操作的依据。

4．服务提供者角色错位。福利多元主义认为，在社会福利的供给中，政府是服务的提供者，而不是唯一的生产者。在公共服务市场化过程中，政府的职责主要是通过政策鼓励和扶持非政府部门参与公共服务的供应，从而形成市场、政府、社会相互合作的新局面。现阶段，我国政府对公共服务提供者和生产者角色认识不清，导致生产者角色有余，提供者角色履行不足。突出表现在政府和社工组织责任边界模糊，在提供服务时，哪些是政府做的，哪些是市场做的，往往区分不清，导致政府的责任定位出现偏差。政府在不该作为的领域过多作为，控制职能过强，社工组织提供服务过程中的组织活动内容和任务安排体现政府的意志，模糊了社工组织和政府的界线，一定程度上社工组织成为政府的延伸，使社工组织失去独立性和专业性的优势。政府角色定位模糊的状况，源自政府在界定其与社工组织关系上的错误定位，从而混淆了政府与社工组织各自的身份和功能。这不仅加重了政府的负担，而且使政府无法有效地引导社工组织发挥其应有的作用，一定程度上抑制了社工组织的发展。政府责任不清、角色错位是我国购买社工服务制度改革与发展中面临的重大问题。

三、预算法治视野下矫正政府角色的路径

福利多元主义视野下公共服务供给机制的发展趋势是建立包括政府部门、市场部门和社会组织的多元供给机制。政府通过购买服务的方式向社会提供公共服务，符合多元主义公共服务提供机制的要求和福利多元主义的发展理念，可以有效避免市场失灵和政府失灵。福利多元主义为重新定位政府在福利供给中的角色提供了理论依据。政府购买社工服务，意味着政府职能和角色的转变，但其所承担的责任并未因此而有所减轻。在公共服务单一提供向多元供给转变的进程中，政府的角色应当重新定位。新《预算法》从财政治理角度为进一步明确政府责任和政府角色的归位提供了新的思路和突破口。

1．建立制度化的财政支持体系。新《预算法》将使政府管预算向预算管政府转型，为政府作为财政支持者角色的归位提供制度保障。政府作为公共服务的安排者和提供者，其首要责任就是安排用于购买服务的财政资金。政府购买社工服务的资金没有纳入财政预算科目，被普遍认为是阻碍大规模购买服务的主要原因。新《预算法》改变了购买社工服务的资金供给渠道。如第4条规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第13条规定，“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。上述规定将使各级政府把所有购买社工服务的项目和费用纳入预算，从而使购买社工服务的财政供给有了稳定的、制度化的来源，保障各级政府购买社工服务行为的可重复性和可持续性。新《预算法》第12条规定的跨年度预算平衡机制，不但将影响政府的开支水平，进而影响到政府采购支出的规模，也为跨年度购买社工服务项目执行周期和预算更好地进行衔接提供了制度保障。新《预算法》背景下，政府有责任完善购买社工服务的财政体制，科学确定对社会工作服务的财政投入范围和水平，并建立逐年增长机制。新《预算法》要求编制政府预算，《政府购买服务管理办法(暂行)》要求“在预算报表中制定专门的购买服务目录表”。如果预算编制能进一步直接规定社工服务的支出项目，将大大影响政府购买服务的规模和结构。各类服务项目只有列入经过批准的预算，才有资金保障，并且经批准的预算资金必须按规定的用途使用。这样就从财政制度上提供了一套购买社工服务的规则、程序和机制，便于政府购买服务工作的开展，也便于各级人大、社会公众及其他监督主体对政府进行有效的监督。

2．重构政府与社工组织的伙伴关系。政府的角色定位，既体现在政府的财政责任，也体现在政府与社工组织的互动关系。政府购买社工服务是一种财政资金转移支付方式，核心在于政府与社工组织的良性互动。因此，新型政社关系的构建为政府角色的回归开辟了很好的视角。福利多元主义强调政府减少支配的角色，转而由志愿部门和商业部门来主导服务而实现不同部门的重新配置。 ［12］根据公共服务供给与生产相分离的理论，即使政府对公共服务承担供给责任，但并非所有的公共服务均必须由政府亲自生产。 ［13］目前，政府购买服务是社工组织的主要资金来源。社工组织和社工行业的发展有赖于政府的福利制度尤其是相关财政制度。正因为如此，政府与社工组织在组织资源的获取上具有不平等性，政府部门对社工组织有较强的权力控制。“在具体的交易过程中，民间组织处于极度被动的地位，天然的政治权利潜身不见，只剩下‘惟命是从’”。 ［7］62这种先天的依赖关系而非平等关系，使政府掌握着这些社会组织的生杀大权，社会组织习惯性地顺从政府的指示，否则便无法生存。 ［14］社工组织常常处于这样的困境中，一方面他们希望按照专业化的标准来提供服务，另一方面为求得行动的合法性和生存空间，往往不得不以牺牲主动性为代价。现阶段我国社工组织更多扮演着政府助手或政府延伸机构的角色，缺少独立性和自主性。“在现实中，社会工作服务购买和服务提供的价值理念或服务伦理还未被基层组织领导和管理者所充分认识。正因为如此，基层政府才会把社会工作服务购买当作是‘资方雇佣劳方’的市场行为，从而直接插手或干预社会工作机构的内部管理事务与服务，跨越彼此的组织边界和合作伙伴关系，导致平等契约关系的异化”。 ［9］要从根本上改变这一状况，就需要将政府购买社工服务的费用列入预算，为社工组织提供稳定的资金来源，使社工组织与政府的关系朝平等化、规范化方向发展。新《预算法》为破解这一难题提供了很好的制度保障。预算是政府购买社工服务的起点，新《预算法》第4条关于全口径预算的规定将使各级政府把购买服务项目的资金纳入预算，使社工组织不再依赖政府的预算外资金和专项资金，有利于构建政府与社工组织的平等伙伴关系，使政府与社工组织明确各自的组织边界和角色定位，在各自的“场域”中发挥作用又优势互补，形成合力。

3．大力培育和孵化社工组织。社会组织不仅是公民社会的重要载体，更是社会公共服务的主要供给方。福利多元主义主张把市场和社会力量引入公共服务领域，强调第三部门的福利供给作用，以构建一个多元化的福利供给网络体系。德国学者伊瓦斯认为福利的来源包括市场、国家、社区和民间社会，他特别强调民间社会的作用，认为它能够建立起国家、市场和社会之间的纽带以及对社会福利的整合作用。 ［15］这就需要培育一批发育成熟、治理结构完善的社工组织来完成社会福利的递送。社工组织发育不足是制约政府购买社工服务的一个重要因素。除了体制内生成的社工组织外，我国“绝大多数专业社会工作机构在创立初期均会面临缺乏办公场地、资金紧张、人才流失、政府拨款不能即时到位、税收压力过大等发展困境”。 ［16］王锡锌指出，非营利组织对政府的财政依赖是影响其独立性的最重要原因。 ［17］一方面社工组织在资源上依赖政府，另一方面政府对社工组织的能力还缺乏足够的信心和认可，因此在资源配置上比较谨慎，监督管理多于促进扶持。现阶段社工组织的合法性和发展空间过分倚重政府权力。预算法治化是政府治理转型的重要制度安排，新《预算法》为社工组织的发展提供了契机。新《预算法》关于预算法治和公开透明的要求，一定程度上使政府在公共服务上逐步放权，这对社工组织的发展相当有利。政府购买社工服务，采取政府出资、社工组织营办服务，从某种意义上说，就是对社工组织的扶持。新《预算法》的全口径预算制度在很大程度上扩大并稳定了社工组织的经费来源和发展空间，迫使政府改变社会治理理念和治理模式，通过政府购买社工服务扶持和助推社工组织的发展，有利于社工组织专业性和独立性建设。新《预算法》还将大大提升和拓宽社工组织的社会功能，“确保社工组织成为政府社会服务的合作者及推动社会福利改革、社会治理的合作者”， ［16］提升社工组织在社会政策制定、执行等政策层面的作用。

4．加强社工服务的标准化建设。监督者角色的归位，需要加强规范化和标准化，对购买社工服务的内容、服务方式、服务质量、社工组织的资质、购买流程等方面规定清晰的标准，制定出使政府购买社工服务的工作可测量、可评估的依据。社会工作服务属于公共服务的范畴，但也具有特殊性。社会工作服务是社会工作专业人才运用专业知识、方法和技能，为有需要的人群提供困难救助、特殊救助、人文关怀、心理疏导、行为矫治、压力调适等方面的专业社会服务。 ［10］19罗观翠指出，“一般公共采购政策，大多基于商业环境背景，以成本—效益为主要原则，如普遍采用的招投标办法，一般遵循价低者得的原则……政府购买社工服务，无论是政策目标，还是服务内容，都难以与其他采购实物和可以用数字来量化的服务相比。因此，政府购买社工服务的采购标准理应具有特殊性”。 ［18］新《预算法》第14条规定，预算和采购情况要向社会公开。预算和采购公开透明的要求，使得各级政府必须将购买社工服务的需求、预算、过程和结果都公开，这一要求将从财政制度上倒逼政府制定出购买社工服务的标准化指标。社工服务的标准化建设，一方面使政府在契约关系中监督考核社工组织有标准可循，另一方面也使人大、社会公众等监督主体对政府财政支出绩效的监督和问责有所依据。因此，应在政府主导下制定出购买社工服务的标准。“服务标准的设立一方面取决于被服务个体(监护人)的服务预期，一方面取决于专业人员对被服务个体的境况认定，同时取决于治疗或服务内在的规律，综合三者才有可能确定一些可能实现的标准”。 ［10］21

5．完善人大对政府预算的监督机制。实践中政府作为服务提供者的职责履行情况及财政支出的效用并没有纳入监督范围。新《预算法》将有助于构建起全新的监督制度。一方面，财政制度对购买服务工作的具体要求将使政府对服务提出更高的标准，对社工组织及其服务的监督和评估将更加规范;另一方面，政府也将成为监督的对象。作为公众代理人，在购买服务的过程中，政府将受到社会公众、人大、社工组织等主体的监督。可以预见，随着新《预算法》的施行，各级人大对预算监督的强化将促使政府角色的重新定位和回归。新《预算法》规定各级人大有权对预算草案及其报告、预算执行情况进行监督。为避免监督流于形式，真正防范政府的错位、缺位，建议对人大的预算监督制度作进一步完善: ( 1)以预算公开作为人大监督的重点。在现行的预算决策过程中，社会弱势群体很少有机会发出自己的声音，更难以实质性地影响过程和结果。社会资源的稀缺性导致不同主体在追求自身利益时不可避免地存在冲突。预算公开可以修正信息不对称，更好地推动社会福利的均等化和社会公平，防止一些群体独占社会福利。各级人大应当对各级政府的预算是否公开，公开是否符合要求进行重点监督。( 2)在地方人大内部设立专门的预算审查监督机构——预算委员会。目前，人大对政府预算的监督基本流于形式，这与信息不对称、监督手段单一、人大代表的专业性不足有很大的关系。新《预算法》施行后，各级人大对政府预算的审查监督范围有所扩大，专业性要求有所提升。因此，地方人大应当设立预算委员会，专门负责对政府的预算进行审查监督，真正使人大的监督职能落到实处。( 3)创新监督方式。不断探索监督的新方式，走出一条独具特色的预算监督之路。应当重实效，注意事前监督、动态监督，同时把人大监督与党纪监督、舆论监督结合起来，形成监督合力，推动人大预算监督工作由程序性监督向实质性监督转变。