农民工随迁子女融合教育：政府的困境与措施

■黄兆信 谈 丹 曲小远

2005年，被喻为“移民天堂”的法国发生了20世纪80年代以来最大的青年骚乱，扰乱了法国社会的安定发展，给法国社会造成重大经济损失，同时唤醒法国对移民二代教育政策的反思。2011年，被喻为“福利国家”的英国发生青年骚乱，最小参加者年仅11岁。实际上，这两次运动都是青年的一种社会情绪的表达，是移民子女对移民社会不满的释放，是移民子女无法真正融入移民社会，无法得到移民社会承认的暴力表现。

法国和英国的移民子女骚乱，从某些方面提醒中国未雨绸缪。我国农民工的第二代与法国移民的第二代在某些方面是十分相似的，在我国经济转型条件下，是具有“中国特色”的社会群体。2015年统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，“2014年全国农民工总量27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%”。“其中，举家外出农民工3578万人，增加53万人”。不断壮大的农民工家庭群体的出现，越来越呼唤我国政府要加强对外出务工农民工随迁子女的关注和政策支持。

一、政府在农民工随迁子女融合教育中的“应为”

社会融合，最早是由法国学者埃米尔·迪尔凯姆首先提出来的社会学概念。［1］后来，这一概念被用来针对社会弱势群体进行研究。当前，我国农民工及其随迁子女就是我国社会转型时期的固有产物，是我国社会发展中的弱势群体。这一群体如何融入迁入地生活是当前我国社会融合的主要研究内容，开展融合教育的目的就是为了帮助农民工随迁子女更好地融入迁入地，促进农民工家庭与迁入地家庭的和谐相处。融合教育的实施需要全社会力量的共同参与，尤其是政府力量。为此，政府必须要主动承担“义务”，大力推进融合教育的实施。

（一）政府是政策的制定者和执行者

教育公平是社会公平的基础，教育是公共产品的一部分，而政府扮演着公共产品的投资者和管理者的角色，合理分配公共产品对社会公平的实现具有重要作用。这就需要政府在政策的制定和执行上，秉承着“公平至上”的理念，倾向对弱势群体的保护和照顾。而融合教育作为当前教育的一部分，它的提出和实施，就是在“公平”的价值理念前提下进行的。在融合教育的领域范围内，农民工随迁子女是弱势群体，受户籍限制以及家庭条件的影响，这一部分人无法接受良好的教育，受教育权得不到保障，教育机会以及教育过程存在着极大的不公平。再加上弱势群体的话语权和力量也相对不足，当其合法权益受到侵害的时候，往往只能无奈地接受事实。因此，为了实现社会更好的融合，这就要求各级政府加强对政策的执行力度，在立足于融合教育发展的前提条件下，保护农民工随迁子女的利益，使其在迁入地享受到良好的教育。［2］

（二）政府是利益的协调者和监督者

在社会经济转型的大背景下，政府扮演着利益协调者和监督者的角色。《2014年全国农民工监测调查报告》显示，农民工进入城市，有56.6%从事建筑业和制造业，成为这些行业的主力军，也是城市建设的主力军。但是，农民工的利益并没有得到相应的保护，尤其是农民工随迁子女受教育福利权处于社会“冷冻区”，农民工家庭成为这个社会经济转型下的 “受伤品”。较低的经济地位成为阻碍农民工家庭社会融合的主要问题，这就要求发挥政府的利益协调者的角色作用，帮助农民工家庭得到相应的经济利益。农民工家庭的经济地位得到提升之后，有利于农民工随迁子女更加自信地参与周围环境的活动之中，从而提高城乡居民的互动率，更好地融入社会，也就更有利于农民工随迁子女融合教育的实施。除此以外，当地居民对随迁子女心存偏见，认为他们家庭环境不好，孩子不讲卫生以及素质低下等，从而会影响到自己子女的成长，还认为农民工家庭的“自由意识”会影响到城市的运行规范。这也同样需要政府发挥协调作用，引导当地居民意识，重新树立对农民工家庭的正确认识。

（三）政府是融合教育环境的创造者和维护者

融合教育的目的，是让农民工随迁子女在思想、生活以及学习等方面完全融入当地，从而促进个体的全面发展。融合教育的发展也是社会融合的必然要求，农民工随迁子女教育关系整个社会民族的发展，农民工随迁子女不仅是当前城市文化的参与者，也是未来城市的建设者。但是，在当前的社会中，受我国长期的社会文化积淀影响，国民有一种对社会等级划分的强烈文化心理认同。［3］城市中很多家长基于以前的观点和文化上的观念，在潜意识里存在个人身份的优越感，拒绝承认和接纳外来务工人员在这个城市的“新公民”身份，对农民工家庭本身就怀有一种“陈见”、“偏见”或者“歧视”的心理。他们认为农民工素质低，家庭环境、教育差，农民工随迁子女学习成绩差、生活习惯不好等等，最终表现在心理和行为的排斥上，极大地阻碍了城乡群体的社会互动，不利于融合教育的发展。这就要求政府要扮演好融合教育环境的创造者和维护者，转变当地居民的观念，帮助农民工家庭营造一个较好的融入环境。比如，政府牵头，调动整个社会的宣传力量，对农民工及其子女这个群体进行正面宣传，把农民工家庭的勤劳、朴实形象展现在大众面前，进行去污名化，树立正面形象。［4］

二、政府在农民工随迁子女融合教育中的“难为”

教育是社会公共产品，融合教育的发展不能仅仅依靠市场的调节作用，同时需要政府履行自身责任，并承担相应的义务，以解决当前融合教育发展过程中的教育失衡问题。本文将从融合教育发展过程中的教育机会、教育过程以及教育结果等方面，分析政府在融合教育过程中遇到的难题。

（一）农民工随迁子女数量逐渐增多，迁入地政府压力大

由 《2014年全国农民工监测调查报告》可知，农民工随迁子女的数量随着举家外出农民工数量的增加也在不断增长，这意味着对“教育安置”的要求也就越来越高。虽然以盈利为目的的农民工子弟学校在一定程度上缓解了就学矛盾，但是社会融合方面的矛盾也越来越突出。随迁子女数量的不断增长，给迁入地政府带来了越来越大的压力。首先，“迁入地适应”问题突出。随迁子女跟随父母进入务工地，陌生的环境意味着要接触新的地域文化以及风俗习惯，这就使得农民工随迁子女找不到属于自己的归属感，这个时候最容易迷茫和失去自我，从而可能导致社会犯罪的发生，给迁入地的社会管理带来阻碍。其次，2001年实施的“两为主”政策，表面上为解决随迁子女教育提供了较好的政策支持，但是在执行过程中，“以流入地为主”变成“流入地政府全权负责”。迁出地与流入地之间没有形成良好的协调机制，不管是在户籍管理还是在教育经费投入上，迁入地政府面临较大压力。除此以外，农民工随迁子女的数量日益增多且流动性强，也给相关部门带来了学籍管理和经费核算困难等问题。当前，农民工随迁子女在入学方面的手续烦琐，部门之间相互推诿，导致农民工家庭对迁入地政府颇有怨言，政府压力大，社会融合步履维艰。

（二）缺乏完善的教育保障机制，阻碍融合教育发展

2006年新修订的《义务教育法》规定，“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级政府依照本法规定予以保障”。但是，“上学难、上学贵”依然成为农民工随迁子女在迁入地享受教育权的主要障碍。同样，政府也面临着教育经费的来源单一以及分配困难等问题。首先，户籍制度成为“上学难、上学贵”的主要“推手”。长期以来，为了便于人口管理，我国实行户籍制，但是户籍制度也成为农民工随迁子女就学的主要障碍。各迁入地政府基本上按照户籍管理学籍，因此，农民工随迁子女的入学就面临着户籍的障碍。虽然我国政策规定“以公办学校为主”的政策来解决随迁子女教育问题，但是各地方的升学制度、升学率评估政策使得学校变相排斥外来学生，比如收取高昂的借读费、校舍维修费以及各种名目繁多的赞助费等。这种高收费的就学制度变相地阻碍了随迁子女进入公办学校，间接地降低了城乡群体互动的机会。其次，教育经费的投入问题。义务教育本身就是政府不可推卸的责任，但是地方政府财政收入有限，日益增多的农民工随迁子女，意味着地方政府投入到义务教育中的经费也会不断增加，这在一定程度上给地方财政带来一定压力。除此以外，政府缺乏对民间慈善教育经费的监管机制。农民工随迁子女就学难在一定程度上得到了第三方公益力量的关注，但是教育公益费用在实施过程中的不良现象，使得民间爱心人士拒绝支持第三方公益组织。

（三）迁入地政府融合观念认识偏弱，接纳性不足

2001年，针对农民工随迁子女教育问题，国家提出“两为主”政策，其中“以流入地政府为主”，这在一定程度上表现出了流入地政府的主导责任。但是，在随迁子女教育实践过程中，流入地政府并未表现出“主导”的态度，相反，在对待这一问题上还出现了认识上的偏差。首先，认识缺位，未树立正确的融合教育观念。虽然农民工为迁入地的建设做出了突出贡献，国家也要求迁入地政府重视农民工随迁子女教育，但是流入地政府并未从根本观念上转变对农民工的认识。他们认为解决随迁子女公立学校就学问题，会在一定程度上吸引更多农民工家庭进入迁入地，从而超过城市接纳水平，给城市社会带来资源压力。而且，近年来流入地出现的一系列社会管理问题，使得政府对接纳流动人口持排斥态度。其次，地方保护主义。流入地政府在义务教育入学问题中，仍旧实行“地方保护主义”的政策。优先解决本地子女入学问题，在解决完本地子女的入学问题之后，“顺便”安排随迁子女就学问题，忽略了随迁子女的社会融入问题的解决。第三，教育资源分配不公，阻碍融合教育发展。虽然鼓励农民工随迁子女在务工地就近入学，但是由于我国实行“地方负责制”，因此农民工子女很难实现就近入学。除此以外，各地出现很多农民工子弟学校，吸纳了大多数的农民工随迁子女，这似乎是一个解决城市就学压力的合理方法。但从长远来看，这毕竟是教育新旧体制过渡时期的特殊产物，其最大缺陷是仍旧将他们的交往限定在“农民工子女”中，这就增加了以后融入迁入地所在社会的困难。［5］。

（四）缺乏保障政策规划，阻碍农民工家庭的社会融入

农民工家庭进入迁入地，成为城市社会的弱势群体。而迁入社会的保障政策又无法及时满足农民工家庭的需要，这在一定程度上阻碍了农民工家庭的社会融入。首先，农民工家庭住宅聚集，与城市社会形成天然屏障。农民工家庭进入城市之后，受自身经济条件的限制，基本租住在外来人员聚居区，这些聚居区往往是与主流社会隔离且备受歧视的“贫困区”或者“拆迁区”，周围的生活或者交往圈子是社会地位或者经济地位相同或相近的群体。长期下去，这些家庭将形成自己的“老乡圈”，并疲于与城市居民的交往，从而也就难以融入城市社会。其次，社会保障的区别对待，阻碍农民工家庭的社会融入。农民工家庭进入迁入地，但是受户籍身份的限制，享受到的社会保障政策是少之又少。“上学难、看病贵”的问题，时刻“提醒”着农民工家庭与城市家庭的差异。这些标志性的日常生活，让农民工家庭无法对这个城市产生归属感和依赖感，从而也就无法更好地进行社会融入。

（五）缺乏一套行之有效的评估和监管机制，阻碍融合政策推进

从政策科学的角度讲，一个完整的政策过程包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控以及政策终结等几个环节。［6］公共政策的实施过程是一个动态环节，而政策评估和政策监管在其中占有十分重要的地位。只有及时准确地进行评估监管，才能不断地对政策进行调整，使其科学化、民主化，充分发挥政策的积极作用。政府在解决随迁子女就学问题的政策执行过程中，就缺乏必要的评估监管机制。首先，缺乏反馈评估机制。早在1996年《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》中第四条就提出要为随迁子女中适龄儿童提供就学机会，随后，1998年、2001年、2003年以及近几年不断地对这一群体入学问题提出解决办法，但是在真正落实的时候，却没有收到政策想要达到的效果。这是因为缺少必要的反馈评估机制，使政府在制定后续政策时不知道如何改进。其次，缺少监管机制。帮助随迁子女融入迁入地教育，享有与城市子女平等的受教育权成为当前教育的目的之一。流入地政府也针对教育中存在的问题提出相应的政策，但是对于执行部门缺少必要的监管。除此以外，政策制定内容模糊，不够具体，无法进行评估界定。

三、政府在农民工随迁子女融合教育中的“作为”

“农民工子女碰到的教育困难，就是中国社会转型时期付出的一种社会成本”［7］，但这种社会成本不能也不应该由农民工家庭完全承担。这就要求要发挥全社会的力量，尤其是政府的领导作用。

（一）加强两地政府协调，减轻流入地政府压力

在经济社会转型时期以及城镇一体化的大背景下，农民工举家外出的数量逐渐增多，随着国家政策的逐步出台，农民工举家外迁将会是未来的一大趋势。这就要求地方政府积极做出回应，推进社会融合。首先，政府牵头，联合社区成立“迁入地适应”辅导机构。农民工随迁子女跟随父母进入城市，陌生的环境容易导致随迁子女的“尴尬”和“不知所措”的情绪。这就要求地方政府联合社区，及时做好外来人口的 “普查”工作，定期组织志愿者进入社区，帮助外来随迁子女调节心理压力，转变思想观念，在城市社会中找到自我的社会定位。其次，加强户籍所在地与迁入地之间的联系，推进融合教育的实施。户籍所在地政府要成立专门的针对流出人员的管理部门，把流出人员的档案进行规划和整理，并主动与流入地政府保持联系，随时给流入地政府提供资料档案方面的帮助。对随迁子女的教育费用、学籍管理也要根据各地情况，双方进行协商，规定双方教育经费投入的比例，减轻迁入地政府的压力。再次，中央政府牵头，联合地方政府，推行“流转一卡通”。“流动性”是外出农民工的一大特点，档案管理、学籍管理以及地方证明等也成为具有“流动性”的资源，农民工在迁入地落户的时候会牵扯到多方档案。因此，推行电子档案，实行全国外出农民工系统联网共享制度，农民工从户籍所在地外出的时候，就办理一张“流转卡”，到迁入地之后，凭卡登记，办理暂住证，简化程序，提高办事效率。

（二）建立农民工随迁子女就学保障机制，履行政府义务教育职责

教育政策工具是政府赖以推行政策的方法或手段，制定和实施任何教育政策都应建立在公平的基础上。［8］我国实行九年义务教育制度，义务教育本身就是政府不可推卸的责任，对于迁入地入学问题，政府不是同情的施舍，而是一种义务。［9］因此，政府有义务完善农民工随迁子女就学保障机制，保证农民工随迁子女享有公平的受教育的权利。首先，改善户籍制度，推行暂住证入学。户籍是阻碍随迁子女就近入学的主要障碍，对农民工随迁子女要实行“流转一卡通”制度，凭卡在迁入地办理暂住证入学，学校不得以户籍作为阻碍学生入学的理由。其次，加大投入，多渠道筹备资金，为融合教育的推进准备资金基础。对随迁子女的教育，不能完全依靠迁入地政府财政，要建立由迁入地政府牵头、多渠道筹备教育资金的制度。比如，国家推行教育券制度，可由专管部门直接将财政补贴打到农民工流转卡上，专用于随迁子女教育。除此以外，完善公益监管机制，引导社会帮助。社会公益组织是一支强大的力量，充分借助社会公益组织有利于缓解当地政府压力。要建立公益组织监管部门，严厉打击“借用”、“盗用”爱心专款的行为。还要合理引导社会帮助，避免爱心盲目行为。

（三）转变政府观念，提高地方接纳性

2001年，国家提出“两为主”政策，2003年，提出两个“一视同仁”的原则要求，2006年，中央政府又再一次提出 “保证农民工子女平等接受义务教育”的指导思想。这表明中央政府高度重视农民工的积极作用，以及全力解决农民工随迁子女在迁入地入学的决心。这就要求地方政府要积极回应国家要求，树立正确观念。首先，重视农民工的作用，转变政府观念。地方政府要正视农民工在本地建设中做出的突出作用，承认农民工群体的不可或缺性。主动为农民工群体的城市生活适应问题设立绿色通道，帮助农民工融入城市。其次，树立平等意识。积极解决农民工随迁子女城市入学问题，充分利用公办学校的资源，扩大公办学校的招生容量，坚决惩治学校“婉拒”农民工随迁子女入学的行为。第三，合理配置教育资源。政府对随迁子女教育的作用，最突出的表现之一就是兴办学校，因此评估政府教育的显性标准就是看学校的教育状况。当地政府要以公办学校为主，为农民工随迁子女提供高质量的就学机会，保证农民工随迁子女受教育的质量。在公办学校容量有限的前提条件下，由政府牵头，借助第三方公益力量，扩建校舍，招收老师，规范办学力量，提前做好接受更多学生的准备。

（四）完善政府政策保障制度，促进农民工家庭社会融入

政府政策是保障农民工家庭进行社会融入的强制性措施，良好的社会保障政策有利于加强农民工的社会依赖和提高社会交往度。［10］首先，给予农民工住房补贴，分散廉租房聚集区。帮助农民工家庭搬进城市社区，能够给予随迁子女更多与城里人交往的机会，提高交往频率，这就使得他们有更多的机会跳出 “老乡圈”，冲破身份制度的藩篱，从而实现与城市的社会融合。其次，完善对外来人员的社会保障制度，缩小城乡群体差距。迁入地尚不完善的社会保障差异，容易让弱势群体产生社会疏离感。比如，2011年英国青年骚乱中，一位名叫E·Nan的年轻人说“我们没有工作，也没有收到钱。但我们听说其他人免费得到了帮助，为什么我们没有？”［11］因此，完善社会保障制度，解决“上学难、看病贵”的基本社会问题，能增强外来务工人员对自我城市身份的认同，从结构上实现与城市的社会融合。

（五）完善政策执行过程，建立一套长效的反馈监控机制

首先，设立反馈评估部门。政府制定政策之后，必然是想要达到一定的实施效果。迁入地政府要设立评估反馈部门，定期对学校师生进行走访，尤其是针对随迁子女较多的学校，及时询问他们的学校适应状况以及收费状况，对政策执行过程中出现的问题及时反馈并进行改正。［12］其次，确立问责制度，成立专门的农民工随迁子女就学监管部门。农民工随迁子女在就学的过程中，涉及财政等各种权力分配。各地方政府要根据地方不同状况，设立问责制度，根据实际情况进行奖惩，对于执行过程中弄虚作假的现象要坚决进行打击。除此以外，明确政策执行内容，避免部门推诿。要建立明确的政策执行网络，对权利重叠现象进行划分，对内容模糊、不具体的政策进行明确定义，使相关部门在政策执行过程中，能够准确完成自身的责任义务，杜绝推诿扯皮现象。对政策中规定的财政来源及支援情况，要明确支援比例，防止政策成为一句空话。

推进随迁子女的融合教育过程，是一个长期动态的过程。在这一过程中，政府作为政策推进的中坚力量，要积极建立家庭、学校以及社区之间的联动机制，重视农民工家庭作为城市弱势群体的社会需求。针对融合教育中城乡双方所表现出的多元化、动态性的复杂特征，要积极引导双方互动融合，增强农民工家庭的自我认同感和社会认同感，促进社会融合。

［1］(法)埃米尔·迪尔凯姆.自杀论:社会现象的研究［M］.北京:商务印书馆,1996.

［2］黄兆信,李远煦,万荣根.“去内卷化”:融合教育的关键——进城务工人员子女融合教育的现状与对策［J］.教育研究,2010，(11).

［3］张世文,王洋.社会排斥视角下的农民工子女教育问题［J］.长春工业大学学报(社会科学版),2008，(1).

［4］黄兆信,曲小远,赵国靖.农民工随迁子女融合教育:互动与融合［J］.教育研究,2014，(10).

［5］常家树.法国青年骚乱的动因、影响与警示［J］.当代青年研究,2006，(1).

［6］陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社,1998.

［7］黄先政.统筹城乡教育背景下农民工子女教育影响因素分析及政府作用思考［J］.教育与教学研究,2011，(4).

［8］张永汀.英国青年骚乱的深层次原因及警示［J］.当代青年研究,2012，(3).

［9］张绍刚,等.保障农民工子女享受教育是市政府的法定责任［EB/OL］.http://edu.qq.com/a/20091223/000144_4.htm.

［10］黄兆信,潘旦,万荣根.农民工子女融合教育:概念、内涵及实施路径［J］.社会科学战线,2010，(8).

［11］李雪.英国削减社会福利加剧骚乱，青年人自感被社会疏离［N］.环球时报,2011-08-09.

［12］黄兆信,郭丽莹.农民工子女融合教育:教师职业能力面临新挑战［J］.教育科学,2010,(2).