土地财政对我国产业结构升级的影响———基于产业间税种差异和土地财政的视角

■国 亮 王一笑

一、引言

在过去的30多年，中国经济的高速增长很大程度受惠于产业结构的不断调整与升级。随着我国进入经济新常态，目前以高能耗、高污染的制造业为主的产业结构亟需转变。产业结构优化和升级是未来中国经济结构调整的主要任务，发展高端制造业和现代服务业是我国产业结构转变的终极目标。

影响产业结构升级的因素很多，包括自然禀赋、投资结构、消费结构、技术选择和外商直接投资等。目前学者从各方面（如对外经济贸易、行业发展政策、研发创新、金融服务业发展、资本市场等）对变量与产业结构升级的关系展开了研究，并且得到了一定的建设性结论。国内外学者也从政府行为的角度对产业结构的影响进行了分析，这也是本文主要观察的问题。国外学者的分析主要集中在政府征税行为对厂商投资行为的影响方面，Young从地区间贸易壁垒的角度分析了中国地方保护主义对产业结构的影响，他的研究认为由地方保护主义导致的贸易壁垒对中国的产业结构产生了负面影响［1］。Bird&Smart分析了加拿大某些省用增值税代替零售销售税对投资的影响，研究表明税制改革的结果是增加这些省的机器和设备投资［2］。Simula&Trannoy分析了法国用增值税代替职业税的税制改革对资本使用成本的影响，研究发现，用增值税代替职业税降低了资本的使用成本［3］。

政府在产业结构调整中的作用主要体现在两个方面，一是通过制定产业政策，主动地引导产业结构调整；二是政府出台的各项政策，如环境政策、财税政策，也会对产业结构产生影响。

国内学者对政府行为中的税收政策与产业结构关系展开了相关分析。李文分析了税收政策对产业结构的影响，指出税收政策能够从供给和需求两个方面影响产业结构［4］。曹海娟运用脉冲响应函数和方差分解对分税制改革以来我国流转税、所得税政策的产业结构调整效应进行经验分析，结果表明产业结构对所得税、流转税冲击的响应轨迹基本相似，税收政策对产业结构变动有影响，但其对产业结构调整的总体贡献并不高［5］。储德银和建克成从总量与结构效应双重视角实证考察我国财政政策对产业结构调整的实际影响，结果发现在总量效应方面，税收政策有利于产业结构调整，而财政支出政策却阻滞产业结构升级; 在结构效应方面，政府投资性支出和行政管理支出不利于产业结构调整［6］。张斌通过格兰杰因果检验分析、协整检验分析发现，税收政策对第一产业的影响不显著，对第二产业的影响略显著，对第三产业的影响最显著，不过这些影响都具有滞后性［7］。在地方政府土地优惠对产业结构的影响方面，曹广忠等研究涉及土地财政对产业结构的影响，但并没有就两者的关系进行深入研究［8］。陈志勇和陈莉莉通过分析发现税收收入集权效应和土地房产财税收入的分权效应促使我国产业结构中房地产业比重上升的作用机制是存在的，即土地财政会导致房地产膨胀［9-10］。孙克竞通过面板数据分析发现，现行财政体制并非引发地方土地财政与产业结构失调问题的核心要素，但其也未分析土地财政与产业结构二者的关系［11］。

本文主要在总结已有文献的基础上，考察我国产业间税种差异和土地财政（财税制度）对我国产业结构的影响。我国现行的商品税制，是针对不同的产业征收不同的产品税，由于不同行业的产品税税基和税率完全不同，因而导致了不同产业的产品税税负高低不一，这势必会影响企业的投资行为，进而影响产业结构。另外，分税制改革后，中央和地方财权与事权不对称，地方政府广泛依赖“土地财政”，预算软约束使得地方政府可以便利地使用“土地”这一政策工具来招商引资，促进地方经济扩张和GDP的增长，从而实现地方政府官员利益的最大化。不过，在“土地财政”和招商引资政策下，似乎产业结构也得到了转换，如过去一直依赖于传统加工业的东部部分地区，也逐渐建立了产业层次更高的企业。为此，本文将从理论模型角度和实证分析角度研究政府产业间税种差异和政府土地财政制度这两个方面对我国产业结构升级的影响。

二、财税制度对产业结构影响的理论分析

经典投资理论以厂商利润最大化为基本假设，其认为产业结构的调整主要取决于资本在不同产业之间的流动。因此，要实现产业结构优化与升级，实质上就是引导资本在产业间合理分布。而厂商利润最大化假设决定了资本的逐利性，即资本会进入回报率最高的产业，但是在非完全市场经济下（或者说有干预的市场经济下），政府仍然可以通过其政治行为改变不同行业的资本回报率，政治行为可以是有意识的产业政策（如政府可以指定新兴产业的优惠发展政策），也可以是无意识的制度安排（如调整不同行业的税率，既包括行业内企业的营业增值税率，也包括行业的出口退税率），政府通过影响资本的使用成本，进而影响行业的资本回报率，最终来促进产业结构转变。

此外，地方政府还可以通过财政行为来实施地方的产业发展战略。在地方官员GDP考核和财政收入最大化的激励下，地方政府从预算内获得的收入（预算内收入一般只包含很小比例的卖地收入）难以满足地方经济扩张和基础设施投资的需求，为此地方官员热衷于从预算外获得收入，目前地方政府的财政是存在预算软约束的，即其对财政收入和财政支出有一定的自主权，这就使得地方政府热衷于扩大土地这块最丰厚的“蛋糕”来补充财政缺口。当然，政府在出让土地过程中，除了获取较大的财政收入外，还可以有自己的资源配置。政府可以一方面通过招标、拍卖、挂牌等出让方式获得巨额的财政收入，这些土地主要用于住房和商业服务区建设，另一方面以行政划拨、协议出让的方式招商引资、促进经济增长，这些土地主要用于工业区建设。这最终就使得产业的投资成本和投资回报率发生差异，将改变地区的产业结构。

（一）基于产业税率差的机制分析

经济系统中有不同的产业，产业结构的优化目标是实现资本等生产要素在不同产业之间的合理分布，来实现整体经济的健康发展。现在假设市场上存在一个唯一的厂商，不同产业的进入和退出成本为零，厂商在不同产业拥有一定资本存量的基础上，考虑是否对某一产业进行投资。考虑一个无限期的模型，厂商的目标是最大化其投资收益，假设厂商的生产函数F(.)是一个连续可微的递增和严格凹函数，为了简单起见，暂时忽略劳动和其他投入要素，仅考虑存量资本和投资对厂商生产函数的影响，生产函数可以表示为：

设每个时期的贴现率为0＜r＜1，资本的折旧率为0＜δ＜1，厂商的产品价格为P，同时假设厂商单位资本存量的持有成本c＞0和单位投资成本g＞0，并假设厂商的初始资本存量K0≥0，在整个投资期内t∈［0,∞)，Kt≥0。根据上述假设，在不考虑税收的情况下，则有厂商的投资决策如下：

状态方程的含义是，厂商的纯投资等于每期的投资减去折旧后的存量资本。现在假设政府对位于不同产业的厂商征收不同的产品税，在我国的情况是对第二产业征收增值税，对第三产业征收营业税，对不同产业征收不同的产品税会导致不同产业厂商税负高低不一。尽管对于单个企业来说，短期内可能跨产业投资不易，但整体社会资本会向税负低和国家支持的产业转向。因此，下面针对不同产品税的情况，可以写出厂商投资于不同产业的目标函数。

1.征收营业税的情况

营业税是以企业的营业额为计税依据的产品税，缴纳营业税的企业购进原材料、中间产品和资本品所发生的产品税不得抵扣。设营业税的税负率为τ，则征税后的厂商的目标函数为：

根据动态经济学理论，这个问题存在最优解，满足最优解的一阶必要条件：

要使厂商投资，则必须使其投入要素边际收益等于其投入要素成本，设厂商的资本存量的持有成本为Ck，投资成本为CI，则有：

由此得出营业税税率提高会增加厂商资本存量的持有成本和投资成本，也使得整体社会资本会向税率更优惠的产业转移。

2.征收增值税的情况

增值税是以企业增值额为计税依据的一种产品税，我国增值税实行抵扣制，企业购进的原材料和中间产品所发生的增值税可以抵扣，2008年我国增值税由生产型转为消费型以后，企业购进的固定资产所发生的增值税也可以全额抵扣。由于本文企业投资模型仅考虑Kt和It两种投入要素，因此，在以下的模型中，仅考虑固定资产（即Kt）增值税的抵扣问题。设增值税的税率为γ，同时假设增值税的退税率也为γ，则征收增值税的厂商的目标函数为：

从上式厂商的资本存量持有成本关于增值税税率求导的符号不确定，这说明实行增值税的产业，增值税税率对厂商资本存量持有成本的影响不确定，这一方面是因为增值税实行抵扣制，能降低资本的持有成本;另一方面，增值税并非完全可以抵扣，很多增值税仍需要厂商自己承担。对于投资成本则更多地取决于后一种因素。

以上分析表明，虽然不同产业的产品税都会对投资成本产生影响，也即不论哪一种产品税都会增加厂商的投资成本，但在不同的产品税下，厂商的资本存量的持有成本并不相同。就我国来说，目前第三产业主要征收的是营业税（2013年增值税第三产业比重为0.2773，营业税第三产业比重为0.7374），第二产业征收的主要是增值税（2013年增值税第三产业比重为0.7223，营业税第三产业比重为0.2620）。由于增值税税率对于制造业是17%，营业税税率对于服务业是6%，因此可以从整体上看出，税率更加有利于发展服务业，这就会导致社会资本缓慢从第二产业转向第三产业。

（二）基于土地财政的机制分析

土地财政是指在分税制改革后，地方政府面对财政收入不断萎缩而财政支出不断扩大的财政压力下，依赖土地征用和转让创造财政收益的政府行为。从属性上看，土地转让收入属于预算外收入，其收入规模逐年扩大，在一些地方，特别是欠发达城市和新兴开发地区，土地财政收入已经成为地方政府最主要的财政收入来源。土地财政是典型的地方政府预算软约束行为，一方面，为地方政府创造了可观的财源，另一方面，地方政府可以利用土地这一工具来招商引资，甚至起到改变产业结构的作用。

土地优惠政策的对象是符合地方招商引资要求的投资项目。地方政府扶持的产业随着国家产业转型和地方经济发展需要会有不同的取向，一般地方政府首先会重点培养和发展地方特色产业链，其次将会加速地方产业转型，特别是东部人口密集地区，土地价格较高，近年来地方也逐渐从发展传统的高污染、高耗能产业转向重点发展集约型产业。因此，尽管传统行业仍然是地方官员为GDP而发展的产业，但经济转型背景下，新兴产业的比重正逐步扩大。而二者的权重将会影响土地财政对产业结构的影响。

根据第一小节同样的假设，考虑地方政府土地优惠政策对厂商投资成本的影响，设0≤θ≤1为土地优惠的幅度，θ=0意味着厂商按市场价格取得土地，没有获得任何土地优惠，θ=1意味着厂商零成本获得土地。首先考虑没有土地税的情形，获得土地优惠厂商目标函数如下：

可以看出，土地优惠对资本存量的持有成本并无影响，但会降低厂商的投资成本，这是因为土地的取得成本是厂商投资成本的重要组成部分，厂商从地方政府那里获得的土地优惠幅度越大，厂商的投资成本越低。

1.考虑营业税情况下的土地优惠

现假设厂商考虑投资征收营业税的产业，考察地方政府土地优惠政策对厂商投资行为的影响。

从式中说明在征收营业税时，土地优惠对厂商资本存量的影响与没有征税时一样，都不影响厂商的资本存量的持有成本。但土地优惠仍能够影响厂商的投资成本，土地优惠幅度越高，厂商的投资成本越低，因而吸引投资的作用越明显。但要说明的是，营业税税负率越高，地方政府要将资本吸引到缴纳营业税的产业，就需要提供更多的土地优惠。

2.考虑增值税情况下的土地优惠

同上，假设厂商考虑投资征收增值税的产业，考察地方政府土地优惠对厂商投资行为的影响。

在征收增值税的情况下，有没有土地优惠对厂商的资本存量的持有成本没有影响，土地优惠对厂商投资成本的影响与征收营业税时相同。但考虑到在征收增值税的情况下，厂商资本存量的持有成本比征收营业税时更低，因此，在同等条件下，同样的土地优惠政策应用于征收增值税的产业将比应用于征收营业税的产业引资效果更明显。

通过理论分析可以看出，地方政府的土地优惠政策对资本使用成本的影响主要体现在投资成本上。无论是否考虑税收因素，土地优惠仅仅会影响厂商的投资成本，而不会影响厂商的资本存量持有成本。并且对征收增值税的产业，土地优惠对厂商投资成本的影响比征收营业税的产业更加显著。可见在引入土地财政这项产业调整工具后，税率差效应将被土地财政效应改变，即对于厂商来说，如果撇开土地优惠出让因素，那么土地成本要明显高于税收成本。

三、财税制度对产业结构影响的实证检验

为实证检验上述理论在我国目前国情下是否成立，本文采用基于省级地区的面板数据进行实证分析。根据前面的阐述，我们可以提出以下的两点假设：第一，第二产业主要以增值税为主，第三产业主要以营业税为主，因此本文假设增值税总额的增长意味着产业结构向第二产业转移，相反营业税总额的增长意味着产业结构向第三产业转移；第二，土地财政下，协议出让的地方国有土地主要用于工业，而通过“招拍挂”方式出让的土地主要用于商业，因此本文假设在此机制下，工业用地相对于商业用地增多会促使产业结构向第二产业转移。下面即通过实证来验证这两个假设是否成立。

（一）模型和估计方法

本文主要从经验分析的角度进行研究，为此，构建以下两个计量模型：

式（16）中，uisit是第i个省t年的产业结构，这里用第三产业增加值比重与第二产业增加值比重的比值表示，比值越大，说明我国产业结构中第三产业更大。zzit是地方财政增值税收入，yyit是地方财政营业税收入，这里将这两个变量取对数处理。Xit为其余控制变量，ε表示残差。在式（17）中，lnzzit/lnyyit表示第i个省t年的增值税收入与营业税收入之比。根据前面的假设，如果假设一成立，在式（16）和式（17）中，变量系数β1应显著小于0。

为验证土地财政的影响，建立如下模型：

式（18）-式（20）中，表示地方土地出让中以协议出让面积与以“招拍挂”方式出让面积的比值，该值越大，说明政府更倾向于发展工业，即产业结构可能朝第二产业发展，相反，如果该变量数值减小，则表示倾向于发展商业（第三产业）。lnzzit×tudiit、lnyyit×tudiit、lnzzyyit×tudiit是 土 地政策和税收的交叉项，即用于分析产业间税收与产业结构的关系是否与土地财政政策有关。根据前面的假设，如果假设二成立，则在式（18）-式（20）中，变量系数应显著小于0。

对于上述模型方程，本文采用面板数据模型进行估计。面板数据模型是截面数据与时间序列综合起来的一种数据资源，集合了截面数据和时间序列数据的优点。估计过程需要通过F统计量检验和hausman检验来判别到底选择混合回归、固定效应还是随机效应，其中统计量的原假设是截距项均相等，即应选择混合回归模型，hausman检验原假设是个体效应与回归变量无关，应选择个体随机效应回归模型。

（二）变量和数据来源

产业结构uis：本文采用每年每省的第三产业增加值的比重与第二产业增加值的比重的比值表示。数据样本期间为2003—2013年，数据全部来源于2004—2014年《中国统计年鉴》。

增值税收入lnzz：由于增值税税率长期不变，因此无法用于计量分析，本文采用增值税收入代替，用于衡量产业朝着第二产业发展的程度。增值税收入取自每个省每年度财政收入中的增值税数值。数据全部来源于2004—2014年《中国统计年鉴》。

营业税收入lnyy：由于营业税税率长期不变，因此无法用于计量分析，本文采用营业税收入代替，用于衡量产业朝着第二产业发展的程度。营业税收入取自每个省每年度财政收入中的营业税数值。数据全部来源于2004—2014年《中国统计年鉴》。

土地财政政策tudi：本文采用地方土地出让中以协议出让面积与以“招拍挂”方式出让面积的比值衡量土地政策，该值越大，说明政府更倾向于发展工业，即产业结构可能朝第二产业发展，相反，如果该变量数值减小，则表示倾向于发展商业（第三产业）。土地出让面积数据中，2003—2012年数据全部来源于2004—2013年《中国国土资源统计年鉴》，2013年数据来源于《2013年中国国土资源公报》。

对于控制变量，本文选择了市场开放度和人均消费水平两个指标。

市场开放度open：理论上市场开放度越高的地区，其经济发展和产业结构升级也更快，因此理论上，市场开放度对产业结构变量的系数应该有正影响。本文采用各省每年度的对外贸易总额与地区生产总值的比值衡量地区市场开放度。数据全部来源于2004—2014年《中国统计年鉴》。

人均消费lncom：消费水平变高，说明地区的内部服务贸易业比重更大，因此理论上，该变量对产业结构变量的系数同样应是正影响。本文采用各省每年度的人均消费水平衡量人均消费。数据全部来源于2004—2014年《中国统计年鉴》。

表1给出了各个变量的简单统计描述。

表1摇变量的统计描述

（三）模型估计结果及分析

表2显示了上述模型的静态面板数据模型估计结果，首先，对于各个模型结果，可以看到，列（1）的F统计量为2.350，对应的概率水平Prob=0.145＞0.05，说明不能拒绝服从混合回归的原假设，因此最终选择混合回归模型，而对于列（2）-列（5），则可以看到F检验统计量对应的概率水平都为0.000，Hausman检验统计量对应的概率水平同样为0.000，因此这四个模型最终选择的是面板固定效应模型。

从列（1）结果看，对于只有增值税和营业税的方程结果，可以看到增值税变量系数为-0.525，在1%显著性概率水平下统计显著，说明增值税的增加会抑制产业向第三产业转移。营业税变量系数为0.336，在1%显著性概率水平下统计显著，说明营业税的增加会促进产业向第三产业转移。再观察两个控制变量，对外开放度变量系数显著为正，说明对外开放可以促进第三产业发展，而人均消费水平变量系数在10%显著性水平下不显著，说明人均消费水平在调整产业结构上作用不明显。

观察列（2）的结果，可以看到将增值税和营业税变量改为二者的比值变量后，该变量系数在1%概率水平下显著为负，这个结果跟列（1）是一致的，说明增值税的增加或者营业税的降低，将会降低国民经济中第三产业的比重，相反，当增值税的减少或者营业税的增加，则会升高国民经济中第三产业的比重。对外开放度变量仍然显著为正，而人均消费变为显著负向，说明对外开放度仍能促进产业转型升级，但人均消费则倾向于逆影响。

从列（1）和列（2）结果看，可见前面提出的假设一是成立的，即增值税总额增长会使产业向第二产业转移，不利于产业结构升级，而营业税总额增长会使产业向第三产业转移，即促进产业结构升级。

列（3）-列（5）是引入土地财政政策变量后的方程结果。可以看到，在加入土地协议出让面积与土地“招拍挂”面积的比值变量和税收变量（或不同税收比值）的交叉项后，税收变量（或不同税收比值）系数均在1%概率水平下统计显著为负，而交叉项也同样均显著小于0，这个结果说明土地财政中，当优惠政策偏向于工业用地时，会导致加大税收对产业结构升级的负影响，即土地财政中协议出让面积相对于“招拍挂”出让面积更多，会使得增值税收入相对于营业税收入比重更大，使国民经济中第二产业会得到更大发展空间，即阻碍了产业结构升级。

从列（3）-列（5）的结果看，对于本文前面提出的假设二是成立的，即如果土地政策优惠偏向于工业企业，则工业用地相对于商业用地增多会促使产业结构向第二产业转移，不利于产业结构升级。

税收仍然是我国财政收入的主体，但近年来房地产市场的持续升温和工业经济的下滑促使地方政府运用土地收入来弥补财政赤字的行为更加明显。政府在调结构促转型的产业转型升级战略中扮演着引导者角色，而其运用的工具即是制度行业或产业调整政策，如为支持部分新兴产业发展，政府可以实施减税（如高新技术产业）、加大产品出口补贴等优惠措施，相反，为避免部分产业高耗能、产能过剩等问题，政府会提高税负、限制产量等，因此政府部门通过财政税收可以指引产业发展方向，以此促进产业结构调整。此外，经济发展过程中土地也成为政府调节相关利益的一个工具，但是目前在地方政府以经济绩效作为考核指标下，政府官员仍然会侧重于优先发展制造业，尤其是在东部县级区域和中西部地区，第二产业仍是促进区域经济发展的支柱产业，这就阻碍了产业结构的转型升级。

表2摇土地出让收入的影响因素分析

四、结论及政策建议

本文研究分析表明无论哪一种税收，税收的提高都会阻碍产业发展，但在目前第三产业主要实行营业税、第二产业主要实行增值税的情况下，发展更多的营业税有利于国民经济向第三产业转移。此外，土地优惠会影响企业投资成本，土地优惠对厂商投资成本的影响比征收营业税更加显著。增值税总额增长会使产业向第二产业转移，不利于产业结构升级，而营业税总额增长会使产业向第三产业转移，即促进产业结构升级；如果土地政策优惠偏向于工业企业，则工业用地相对于商业用地增多会促使产业结构向第二产业转移，不利于产业结构升级。

发展现代服务业，实现我国产业结构的合理布局，是我国的一项重大战略任务，政府在通过产业政策调整我国产业结构时，应充分考虑我国现行财政制度安排对产业结构的制约作用，实现产业政策与财税政策的联动。

要进一步消除我国现行财税制度对产业结构优化的制约作用，一方面，需要进一步完善我国的商品课税制度。在我国增值税未完成转型之前，行业之间的税负差异并不太明显，因为在生产型增值税下，企业购进的固定资本所发生的增值税不能抵扣，因而对厂商的投资决策影响不大，增值税由生产型转变为消费型后，征收增值税和营业税的产业税负差异进一步拉大，对厂商的投资决策也产生了较大的影响。因此，有必要扩大增值税的征税范围，用增值税取代营业税，实现全范围的增值税，消除行业税差对产业结构的影响。另一方面，需要改变现有政府绩效考核制度，理顺中央和地方的财政关系，进一步硬化地方预算约束。改变现有的政绩考核制度，从根本上遏制地方政府的投资冲动。同时还要改革现有的财政制度，合理划分中央和地方的事权和财权，增加地方政府的预算内收入，改变当前地方政府过度依赖土地转让收入的现状。并改革现有的土地制度，限制地方政府通过土地优惠这一政策工具来招商引资，从而避免进一步扭曲现有的产业结构。

［1］Young A.The Razor’s Edge：Distortions and Incremental Reform in the People’s Republic of China.Quarterly Journal Economics，Nov，2000.

［2］Bird M.Rand Smart M.The Impact on Investment of Replacing a Retail Sales Tax with a Value-Added Tax:Evidence from Canadian Experience.National Tax Journal，Dec，2009.

［3］Jorgenson D.W.，Kun-Young Yun.Lifting The Burden:Tax Reform,The Cost of Capital,and U.S.Economic Growth.Cambridge MA:MITPress，2001.

［4］Simula Land Trannoy A.Taxeprofessionnelle,imposition des entreprises et co u＾t d'usage du capital.Revue d'économie Politique，Sep/Oct，2009.

［5］李文.从供给角度分析税收政策与产业结构优化［J］.税务研究,2006,（1）.

［6］曹海娟.流转税和所得税对产业结构影响的经验分析［J］.现代财经,2012,（3）.

［7］储德银,建克成.基于总量与结构效应双重视角的实证分析［J］.经济学家,2014,（2）.

［8］张斌.财政政策对产业结构动态冲击效应的实证分析［J］.新疆财经大学学报,2011,（1）.

［9］曹广忠,袁飞,陶然.土地财政、产业结构演变与税收超常规增长［J］.中国工业经济,2007,（12）.

［10］陈志勇,陈莉莉.财政体制变迁、“土地财政”与产业结构调整［J］.财政研究,2011,（11）.

［11］孙克竞.地方土地财政专项、产业结构优化与土地出让制度变革［J］.经济管理,2014,（2）.