基层法院审判资源管理现状及优化路径

王国侠

基层法院审判资源管理现状及优化路径

王国侠

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公正正义，”新一轮的司法体制改革就此展开。2014年6月《上海市司法改革试点工作方案》率先被中央批准，随后上海确定包括1家中院、3家基层法院在内的4家法院作为试点法院，开始司法改革试点工作。根据《上海市司法改革试点工作方案》的内容，基层法院试点内容主要是完善审判权力运行机制和完善人员分类管理制度。完善审判权力运行机制，解决的是“权”的问题，完善人员分类管理制度解决的则是“人”的问题，而无论是“权”还是“人”，都是法院最主要的审判资源。本文对基层法院审判资源优化的探讨正是在此背景下展开。

一、基层法院审判资源管理的理论基础

（一）审判资源管理的管理学基础

现代管理学将管理定义为：一定组织中的管理者，通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制、创新等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。①[法]法约尔：《工业管理和一般管理》，迟力耕、张璇译，机械工业出版社2007年版，第5页。法院管理实际上是管理的一种具体形式，也就是“对法院所拥有的司法资源通过组织、计划、协调、控制等方式开展司法活动的过程”。②王少南：《法院实用管理学》，人民法院出版社2005年版，第14页。简而言之，管理是在社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。③沈志先：《法院管理》，法律出版社2013年版，第1页。

（二）审判资源管理的涵义

审判资源外延很大，包括人力资源、物质资源、制度资源等等，表现为对组织运行过程中人力、物力、财力、时间、信息等各项资源的统筹配置。就法院内部而言，审判资源管理主要包括：其一，审判人力资源管理。组织中的任何事最终是由人来传达和处理的，法院管理的重点是对人的管理。法院组织中无论是对案件还是司法行政事务管理的切入点和着力点，都是落在对法官及行政人员和各类辅助人员的管理之上。④同注③，第4页。审判资源管理首先是对人的管理，优化审判资源管理主要是如何调动、发挥人的积极性和作用，目的是提升审判质效。其二，审判权力资源配置。审判工作是法院的中心工作，审判权力配置是审判运行机制的核心，通过优化权力结构，可最大限度挖掘内部潜力，促进司法的公正高效；其三，审判制度资源配套。主要指通过“繁简分流”、“简易程序”、“小额速裁”、“诉调对接”等一系列配套制度，降低司法成本，提高司法效率。

（三）审判资源管理的原则

审判资源管理虽然是管理的一个具体范畴，但因其源于审判权而存在，作为司法制度的一个组成部分，除了要遵循管理的一般原则，审判资源管理还有其特有的原则，其中最重要的一点就是要遵循司法规律。“遵从司法规律原则，是指法院管理过程中必须要充分考虑审判活动的特性和规律，管理活动要从适应审判规律出发，严格界定管理与审判的范围，明确管理在审判活动中的辅助性质。”⑤同注③，第9页。审判资源管理要在现有的法律框架下展开，不能违背《宪法》、《法官法》、《人民法院组织法》等法律的规定，同时要符合审判活动的特点，保障法官依法独立公正行使审判权。此外，对于审判资源管理，还要遵循一些具体的原则，如节约使用司法资源原则，对稀缺的资源尽可能多地寻找替代措施；优先确保核心工作原则，一线资源配置要有底线设计；适当的竞争原则，等等。

（四）审判管理权与审判权之间的关系

优化审判资源管理，关键是要处理好审判管理权与审判权之间的关系。审判权是专属于审判机关的权力，在具体运作过程中，表现为法官正确适用法律来审判案件和进行裁判的活动，具有中立性、公开性、程序性、专业性的特征。审判管理权则是为了确保审判权依法、独立、公正、高效行使而产生的附属性、衍生性权力，具体的审判管理活动包括审判辅助事务管理、审判监督指导等，是对审判活动的组织、协调和监督，旨在保障审判的公正、效率、廉洁和适法统一性等，是保证审判的有序进行，保障司法公正与效率的必要活动和制度安排。它关系到审判权力的运行机制，最终也会影响到司法的公正与效率。审判活动毕竟是法官在诉讼程序中亲历整个过程，直接审查证据形成心证、听取当事人双方意见、认定事实并适用法律处理具体案件的活动。审判管理只能外部作用于审判活动，即只可作用于审判权运行机制，但不应涉个案的具体处理。审判管理权与审判权的本质属性、行使主体、作用领域、运行机制均不同，规范“两权”的关系，就是既要保证审判权的依法公正行使，又要通过审判管理权对审判权的行使形成适当的约束监督机制，在司法“去行政化”和避免审判管理“边缘化”之间寻求恰当的平衡。

二、基层法院审判资源配置的现状透视

（一）审判资源不足：案件数量激增导致审判资源供求失衡

正如最高人民法院司改办主任贺小荣在解析人民法院四五改革纲要时所说：“近年来，随着经济社会的全面发展，各类矛盾纠纷急剧增多，社会成员希望通过司法解决纠纷的愿望愈加强烈，有诉必理、有案必立、有理必赢成为民众近乎一致的诉求，而确保人民法院独立公正行使审判权的体制机制尚不完善，法院工作面临巨大压力。”①贺小荣：《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》，《人民法院报》2014年7月16日。在当前经济转型、社会转型的大背景下，案件逐年增长已成为一种客观存在，而且也非法院自身能够控制。特别是在《民事诉讼法》关于级别管辖的规定进行调整后，大部分案件愈加集中于基层人民法院，案多人少的矛盾在基层法院显得尤为突出。以上海市宝山区法院为例，宝山区地处城乡结合部，辖区面积大，人口导入快，经济转型任务重，在利益多元化和社会结构变迁的现实背景下，社会矛盾大量地通过诉讼形式反映到法院。1988年，宝山法院成立时，共有法官80人，审结各类案件2828件，法官人均结案为35.4件；2003年，共有法官100人，审结各类案件12012件，法官人均结案为120.1件；2013年，共有法官150人，审结各类案件23151件，法官人均结案为154.34件；2014年预计全年收案将超过2.5万件，法官人均结案将达到1 7 1件，法官审判工作压力不断增大（见下图）。由此导致审判资源供应明显不足。

图 法官人均结案趋势图

（二）审判资源不均：人员分配失衡导致审判资源忙闲不均

目前，人民法院的内部机构按其职能性质分为一线审判业务部门和其他部门。就一线审判业务部门而言，相较于刑事审判庭、民事审判庭等，立案庭、执行庭等部门在工作性质上又有所不同。仍以宝山法院为例，由于案件性质不同，不同部门法官人均结案情况相差较大，以2013年为例，该院速裁庭、刑庭、执行局法官年人均结案分别达595件、185. 1件和266.4件。2013年以来，钢贸案件集中爆发，商事案件快速上升，民二庭14名法官共审结案件2465件，同比上升23.31%，法官年人均结案达176件，商事法官共排期开庭4000多次，日均开庭1.15庭次左右，许多法官利用中午休息和业余时间制作裁判文书，承受了很大的工作压力。在审判资源绝对数量不足的情况下，不同业务条线法官在结案数量、工作难度上的差异，所引起的审判资源相对不均，则容易使得部分法官对办案产生抵触情况，也导致审判资源浪费与审判资源过度利用并存，审判资源的浪费无疑会造成审判资源的损失，审判资源的过度利用也会导致审判资源的贫瘠与枯竭。

（三）审判资源不力：激励机制失效导致审判资源动力不足

审判权力资源和审判人力资源是法院内部审判资源的两个重要方面，两者密切相关。无论是审判权力运行机制，还是审判人员管理，都存在激励不足的情形，这也导致审判资源动力不足。

首先，审判权力运行机制上的“行政化”。实践中备受诟病的就是法院内部科层式行政管理带来的案件层层审批，造成“判者不审、审者不判”现象，违背了司法活动的亲历性、独立性、裁判性特征，既不利于司法公正，也影响司法效率，是对审判资源配置的损害。管理本身具有自上而下的行政性质，但从司法运行规律来说，审判管理应在审判权外部展开，即“以外促内”，而不能造成对个案审判权的干涉。毋庸讳言，在法院内部，院、庭长作为审判管理的主体，其手中掌握着或明显或潜在的不容法官个体所轻视的权力资源，这种权力资源对最重要的审判资源“法官”来说，至少造成以下几种负面影响：其一，可能影响法官独立负责的精神，导致一些一线法官不愿负责，为规避审判风险，遇到难题就请示，将矛盾上交；其二，数字指标考核可能导致人为扭曲诉讼行为，法官可能为了考核需要弄虚作假；其三，案件负担加重的同时管理趋严，容易产生“约束疲劳”，使一线法官缺乏积极向上的进取心态；其四，可能导致“行政化”的“恶性循环”：审判管理强化→审判权受限（一线不强）→行政化“路径依赖”（强化审判管理）。①龙宗智：《审判管理：功效、局限及界限把握》，《法学研究》2011年第4期。

其次，审判人员管理上的“公务员化”。从职业化角度看，长期以来对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理方式，未能充分体现司法职业特点，实践中存在两种现象：其一，具有审判职称的人员可能并非在办案岗位，相反从事纯粹的司法行政工作，比如党政工作、后勤保障等，但同样享受审判人员身份和待遇，“办案与不办案一个样”，既是审判资源的浪费，也致使一线法官心生不公；其二，具有审判职称的人员在办案的同时，还要从事本可以由司法辅助人员完成的事务性工作，从而占用了部分时间精力，更给繁重的办案工作增加了负荷。上述现象的存在，既不利于司法队伍的专业化、职业化建设，更不利于把优秀人才留在司法第一线。从专业化水平角度，也正因为审判人员几乎全部的时间精力都投入到办案之中，所以在法律理论钻研、业务水平的提升方面难免心有余而力不足，影响了法官的专业化发展。

三、基层法院审判资源管理的路径优化

面对诉讼案件和司法资源之间的紧张关系，最简单也最直接的方式就是增加司法资源的投入。这种方式可以缓解目前法院普遍存在的“案多人少”的困难，但也可能出现“规模不经济”的负面影响，即随着人员扩编、组织规模扩大，而边际效益却渐渐下降，甚至成为负值。①沈志先：《法院管理》，法律出版社2013年版，第153页。对基层法院而言，针对案多人少的矛盾，在短期内社会纠纷不可能呈逆向性下降的情况下，必须从过去单纯依靠量的简单扩张转变到既注重审判资源的获取又重视现有审判资源的整合，通过审判管理路径优化，实现审判资源效益最大化，取得1+1>2的效果，提高司法效率，促进司法公正。

（一）优化审判权力运行机制

围绕审判权与审判管理权的关系，实现审判资源管理的行政模式向以审判权运行为中心的符合司法规律的管理模式转变。

1.完善权责统一的审判权力运行机制

由审理者裁判，由裁判者负责。首先，应尊重法官的独立主体地位，“放权”于法官，即由审理者裁判；其次，强化法官责任制。区分不同审判组织形式，明确应承担责任的主体。独任制模式，主审法官应对案件审理负责，合议制模式，应强化合议庭的整体责任。再次，对法官的追责要体现合理性，要也法官的主观过错程度相适应。强化错案追究是必要的，但应将审判责任追究限于较为严重的失职渎职，如果法官已尽必要的关注和谨慎义务，就不应当以客观上的错案后果追究法官责任。过度的责任追究，将会使法官谨小慎微，不敢负责，甚至又出现将责任上推、转移矛盾和规避风险的情况。

2.规范审判管理权行使机制

重于强化审判流程和程序上的管理，淡化实体性的管理，对于个案，审判管理权一般不宜介入。第一，审判管理必须采用规范化的方式进行，比如主审法官联席会议、专业法官会议、审判委员会等方式；第二，对于审判长联席会议、专业法官会议的讨论意见，应明确规定仅具有参考意义。鉴于司法活动的亲历性特征，应限缩审判委员会案件讨论范围，而着重强化其在类案指导、适法统一方面的职能；第三，鉴于院、庭长一般都是具有较高专业水平的法官，其本身也是审判资源的一部分，为了不浪费这部分审判资源，又遵循审判权运行规律，可将院庭长编入合议庭，参与疑难、复杂个案的审理。在审判权运行机制改革试点过程中，宝山法院就将副院长、审判委员会委员、庭长编入合议庭担任审判长，从而实现从审批案件向审判案件转变，取得了较好的法律效果和社会效果。

3.完善监督制约机制

健全审判权力运行机制的目标，是要形成权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权运行机制，而其中的监督制约机制也是重要一环，要通过制度构建，实现“有权必有责、用权受监督、违法受追究”。具体而言，对审判权力运行的监督，宜通过内外结合的方式。在法院内部，采用案件质量评查和审判绩效考核相结合的监督制约方式。案件质量评查所针对的是案件，而审判绩效考核所针对的是具体的审判人员，二者有一定关联性，是审判管理的两种重要形式。案件质量评查作为一种管理手段，参与评查的法官并未亲历审理案件，故应只限于案件审理和裁判中明显的法律、事实和程序错误以及文书错漏，否则有悖审判规律。就审判绩效考核来说，在科层化管理的司法行政体制下，绩效考核难免由行政主导，并在一定程度上与人事安排相结合。为此，在通过绩效考核督促法官提升办案质量效率的同时，要特别注意防止量化指标带来负面效应。在法院外部，可采用第三方评价机制，促进廉洁、公正、文明司法。

（二）优化人力资源配置

在法院无力控制案件数量的情况下，增加人员确实是解决案多人少矛盾的一个办法。但从法院长远发展和客观情况来说，持续地大幅增加人员编制毕竟不现实。在人员结构相对固定的基础上，优化现有的人力资源配置是一个重要途径。

1.优化人员分类

《人民法院第四个五年改革纲要》提出，要坚持以法官为中心、以服务审判为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。①参见：《着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题——最高人民法院司改办主任贺小荣解读〈四五改革纲要〉》，《人民法院报》2004年7月10日。正在进行的上海法院司法体制改革试点，人员分类管理改革是其中一项重要内容，目标就是要建立适应司法工作发展要求、符合司法职业特点、有别于普通公务员的人员管理制度，优化司法队伍结构，实现法院队伍的正规化、专业化、职业化发展。从审判资源优化配置角度来看，完善法官、审判辅助人员、司法行政人员分类管理和专业职务序列制度，实行法官员额制及配套的职业保障制度改革，能够使各类人才各归其列、各尽其才、各得其所，既有利于将法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线，同时将法官从非审判事务中有效地剥离出来，有利于法官全身心的投入到执法办案中，减少法官事务性工作负担，使法官能够专心专研法律，熟悉办案业务，提高办案效率，将大大的有利于法官专注于依法行使审判权。案件的质效最根本的还是取决于法官队伍的专业素养。因此，配置审判资源，就要兼顾审判资源的开发与利用，要防止涸泽而渔，保证法官有一定的时间与精力，进行知识更新。

2.优化部门配置

在既定审判资源数量的前提下，审判资源在部门之间的优化配置也十分重要，合理分配内部资源是实现审判资源最大化的有效方式。虽然《人民法院组织法》规定，人民法院“可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭”，但事实上，法院的内设部门远远不只三个庭室。相对于审判业务部门，综合管理部门并不参与直接办案。而同样是审判业务部门，不同部门工作性质不同，案件性质、数量、与难易程度均不同，对审判人力资源的需要也不尽一致。为实现工作量与审判人力资源的匹配，就要通过科学的工作量测算，配备与实际工作需要相应的审判人员。通过调整部门间人员配置的目的，保证有限的审判资源，特别是具有审判职称的人员，能够最大限度地向一线办案部门倾斜，使案件分配与人员配置相匹配，集中优势审判资源到最需要的岗位，提高审判资源利用效率。

（三）优化案件分流机制

优化人力资源配置的同时，优化案件分流，也为当前条件下，降低司法成本，提高司法效率提供了制度性解决路径。案件分流的实质内涵就是审判资源的合理配置和整合，通过将不同类型、繁简不一的案件进行分类，与不同的诉讼程序和司法主体相对接，以此来寻求司法效益的最大化。案件分流的目的不是单纯地缩短办案周期，而是从全局着眼，使每一个案件得以适用与之匹配的程序审理，最大限度地及时维护合法权益，这也是对当事人真正的公正，同时意味着司法资源整体上得以节约并用于更加优质高效地解决更多案件。从诉讼阶段角度区分，广义的案件分流包括：第一，在立案之前的诉前分流。主要是在案件受理前以分流导诉为前置，引导当事人优先选择通过诉调对接中心开展诉前调解。对法院来说，诉调对接中心分流了纠纷，节约了资源，对当事人来说也减少了诉讼成本；第二，在立案阶段的繁简分流。主要是发挥小额诉讼程序便捷、高效的特点来分流案件。充分发挥其“省时、省力、省心、省钱”的程序价值，有效减少当事人诉累，亦节约司法资源；第三，在案件审理阶段的繁简分流。比如宝山法院刑庭认真落实上海高院关于轻微刑事案件快速审理工作的要求，制定实施《关于轻微刑事案件快速审理工作的实施办法（试行）》，2014年上半年共有567件轻微刑事案件适用快速审理机制审结，占刑事案件总数的51.40%，案件平均审理天数仅为6.5天，有效提高了审判效率。优化案件繁简分流，就意味着对审判资源的集约利用。

前述基层法院的审判资源管理优化仅是基于内部而言，从整体上来说，基层法院审判资源的优化还需要整体司法资源供给的增加，以及系统化的体制上、机制上制度性资源的供给，期待“四五改革纲要”指导下的此次司法体制改革对于法院审判资源管理提供有效的制度支撑。

上海市宝山区人民法院

：2015-4-15