蓄滞洪区管理立法总体思路初探

2015-04-12郎劢贤刘定湘王贵作胡艳超

科技创新导报 2015年32期

郎劢贤　刘定湘　王贵作　胡艳超

摘要：蓄滞洪区管理立法，既是完善我国依法治水管水法规体系，强化蓄滞洪区建设与管理的重要手段，也是规范蓄滞洪区经济社会发展，促使全面建成小康社会的有力保障。该文主要从指导思想、基本原则、立法目的、立法形式和立法框架方面对蓄滞洪区管理立法总体思路进行研究和分析。

关键词：蓄滞洪区管理立法思路

中图分类号：TV873 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）11（b）-0186-02

党的十八届四中全会要求加快建设中国特色社会主义法治体系。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出坚持“四个全面”——全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。蓄滞洪区管理立法，既是完善我国依法治水管水法规体系，强化蓄滞洪区建设与管理的重要手段，也是规范蓄滞洪区经济社会发展，促使全面建成小康社会的有力保障。

1 指导思想

全面贯彻落实十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以科学发展观为统领，按照全面推进依法治国，全面建成小康社会要求，遵循自然、经济和社会规律，面向蓄滞洪区管理实际，坚持以人为本，统筹考虑，突出重点，坚持法制统一，依法行政，分级负责，建立健全蓄滞洪区建设与管理制度，规范蓄滞洪区安全建设和经济社会发展，促使蓄滞洪区实现设施齐全、运行规范、补偿公平、发展协调，确保蓄滞洪区内人民群众生命安全，确保流域防洪整体安全，促进蓄滞洪区经济社会协调发展。

2 基本原则

2.1 以人为本，统筹考虑

在科学发展观统领下，立法的基本出发点和落脚点应当定位于“维护、实现和发展好最广大人民群众的根本利益”。这里的“最广大人民群众”不仅包括防洪保护区的人民群众，也应包括蓄滞洪区的人民群众。在我国，蓄滞洪区既是分蓄滞洪水的重要场所，事关流域整体防洪安全；又是区内群众赖以生存和发展的空间所在，事关全面建成小康社会战略大局。因此，立法应当统筹考虑，作出合理的条款设计和制度安排，实现蓄滞洪区“防洪保安”和“经济社会发展”的双重功能。

2.2 风险管理，分类分区

蓄滞洪区是一种特殊的洪水风险区域，蓄滞洪区管理从本质上看属于风险管理范畴。由于蓄滞洪区所在流域和河段的洪水特性不同，其洪水风险不同，即使是同一个蓄滞洪区，由于各分区运用标准不同以及不同区域的蓄洪淹没水深、淹没历时等差异，蓄滞洪区内不同区域的洪水风险状况也不相同。洪水风险不同，对应的建设和管理对策自然也不同。因此，立法应当根据蓄滞洪区的不同类型、不同风险区域，对安全建设和管理、经济社会发展和管理，作出有针对性的条款设计和合理的制度安排。

2.3 依法行政，分级负责

蓄滞洪区管理事项复杂，涉及的管理主体多元。立法的目的是通过规范相关管理主体的权责实现蓄滞洪区防洪保安功能和促进区内经济社会适度发展。立法就是蓄滞洪区管理的法律依据，相关管理主体应当依法履行相应职责和权力。因此，立法应当明确各级管理主体的管理职责和权限。通过明确不同管理主体的职责和分工，促使各级管理主体依法行政，实现管理的规范化，减少管理中的随意性，提高管理的权威性。

2.4 合理补偿，权责（义）统一

立法应当遵循权责（义）统一原则，既要规范蓄滞洪区防洪保安义务，又要明确蓄滞洪区相关补偿权利。蓄滞洪区的损失应当在蓄滞洪区与保护区之间，政府与公民、法人和其他组织之间合理分担。因此，立法应当探索建立防洪基金制度，实现风险和损失的分散化，最大限度地减轻或消除洪涝灾害对蓄滞洪区的影响。立法还应当探索建立保护区与蓄滞洪区之间的横向扶持、补偿机制，缩小蓄滞洪区与保护区之间的经济社会发展差距。

2.5 政府主导，公众参与

蓄滞洪区管理涉及防洪、经济、社会等各项管理任务，具有典型的公共产品性质，由政府部门组织和管理是有效的手段。但随着市场经济的不断发展与完善，政府所能控制的资源比重不断下降。因此，立法应当适应新时期政府机构改革和加快职能转变的要求，找准政府定位，在一些必须依靠政府解决的问题方面，政府及有关部门应起到关键性的主导作用；而在其他领域，则应科学引导社会组织和群众广泛参与，强化社会协同配合，提高管理的实效性。立法程序上，应当坚持公开立法，保障公众通过论证会、听证会、网络调查等多种途径参与立法。

3 立法目的

3.1 保障流域防洪安全和蓄滞洪区内人民群众生命安全

蓄滞洪区的基本功能是保障流域防洪安全，设置蓄滞洪区的初衷是通过牺牲局部的小利益来保护全局的大利益，但是，从贯彻落实科学发展观，“以人为本”的要求看，蓄滞洪区内人民群众的生命安全必须得到保障，牺牲掉的应当是区内人民群众的经济发展利益和财产利益。因此，“保障流域防洪安全和蓄滞洪区内人民群众生命安全”是立法目的之一。从此目的出发，立法应当对“蓄滞洪区工程设施建设与管理、蓄滞洪区运行调度和应急管理”等内容予以明确，促使区内安全设施齐全、运行规范，保障启用及时，区内人民群众生命安全和流域防洪安全不受到威胁。

3.2 促进蓄滞洪区经济社会协调发展

面对蓄滞洪区管理现实和实际，区内近1 700万人不仅要吃饱饭，更要奔小康，一味地限制蓄滞洪区发展是极不现实的。立法需要协调好经济社会发展与防洪安全的关系。因此，立法的另一目的是“促进蓄滞洪区经济社会协调发展”。从此目的出发，立法应当对“加强和规范蓄滞洪区经济社会活动，健全和完善蓄滞洪区扶持保障措施”等内容予以明确，促使区内经济适度发展，利益损失有效弥补，最大限度维护区内人民群众生产与发展权利，不断优化区内人民群众生存和发展空间。

4 立法形式

立法建设上，地方先于中央。中央层面的直接管理依据尚停留在规范性文件层级。在此背景下，亟需在中央层面研究探讨立法的适宜形式。经过比选，立法适宜采用行政法规形式，主要原因如以下几点。

一是规范和约束防洪管理的法律已经存在，蓄滞洪区管理立法从本质上属于防洪管理的范畴，再出台一部法律并不适宜。

二是从规范内容看，蓄滞洪区管理牵涉中央和地方政府及其职能部门的多项职责权限，更适宜采用行政法规形式。

三是从立法的紧迫性看，蓄滞洪区管理立法更宜采取行政法规形式。法律的立法程序最为复杂，制定出台周期最长。从立法周期上看，行政法规优于法律。

2006年，国务院办公厅转发《关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见》明确“抓紧研究起草《蓄滞洪区管理条例》”；2009年，国务院批复《全国蓄滞洪区建设与管理规划》再次明确“制订《蓄滞洪区管理条例》”。这些都明确了蓄滞洪区管理立法采用行政法规的形式。

5 立法框架

条例从整体上分为总则、分则和附则三部分内容。条例总则部分主要包括立法目的、立法依据、适用范围、基本原则与方针、管理体制；附则部分主要包括术语、名称解释、施行时间、解释权保留；分则采取平行式结构，对蓄滞洪区“建、管、用、赔”四大方面作出规定，主要包括安全建设和管理、经济社会建设和管理、调度运行和管理、保障和扶持、奖励和处罚。条例框架结构初步设计如下。

第一章总则。

该章节主要包括立法宗旨、立法依据、适用范围、基本原则与方针、管理体制等条款。

第二章安全建设和管理。

该章节主要包括规划，防洪工程建设、管理和维护，安全设施（撤退道路、安全区台、通讯系统等）建设、管理和维护等条款。

第三章经济社会建设和管理。

该章节主要包括基本建设要求、土地利用要求、人口控制要求、产业发展要求、禁止建设等条款。

第四章调度运行和管理。

该章节主要包括风险公示、运用预案和避险方案、启用命令、预报警报、转移安置、抗洪抢险、运用期保障、灾后恢复等条款。

第五章救助和保障。

该章节主要包括运用补偿、防洪基金、扶持措施、建设、管理和维护资金安排等条款。

第六章奖励和处罚。

该章节主要包括奖励、处罚和法律救济条款，奖励主要规范在蓄滞洪区建设和管理工作中作出显著成绩的单位和个人；处罚主要规范政府、法人和自然人的违法行为。