政府对学前教育管理的有效责任担当——美国经验与中国借鉴

李 娜

（淮北师范大学教育学院，安徽淮北 235000）

政府对学前教育管理的有效责任担当
——美国经验与中国借鉴

李 娜

（淮北师范大学教育学院，安徽淮北 235000）

作为社会管理组织，政府肩负着对学前教育管理不可推卸的责任。美国在立法的针对性、分工与合作的协调一致性、财权事权分配的合理性、督导的严格性等方面的有益经验对健全当前我国学前教育管理体制具有重要的启示作用，可以保障政府责任担当行为有法可依、顺畅运行、合法规范。

政府；学前教育管理；美国；责任担当

学前教育是人生发展的奠基阶段，是基础教育的基础、终身教育的开端，国民教育的重要组成部分。学前教育管理体制作为学前教育事业发展的重要组成部分，发挥着领导、组织、协调、保障、监控等作用，其主要包括教育行政部门的宏观管理和学校系统的微观管理两大部分。以学前教育事业的双重属性和政府自身属性为依据来定位政府责任，解决学前教育管理体制问题是教育行政部门的责任与义务，对学前教育事业发展发挥着至关重要的作用。美国学前教育处于世界教育事业发展的前列，与其管理体制中政府责任担当有着必然联系，在归纳、总结其管理体制的基础之上，借鉴其先进经验，结合我国国情，针对现存的学前教育体制问题，从政府责任的角度出发提出相应的对策，以促进我国学前教育事业的发展。

一、学前教育管理体制的意义及政府角色定位

（一）学前教育管理体制的意义

学前教育管理体制是指“学前教育管理部门，包括中央、地方及其他教育机构间的相互关系、职能权限、组织结构等方面的体系和制度。”［1］其作为学前教育事业发展的关键一环，很大程度上决定着学前教育事业是否稳定快速发展，其重要性具体体现在以下几个方面：拟定教育政策方针，领导、引领学前教育事业发展方向；组织整合教育资源，规划、协调责任的分工与合作；财权事权合理分配，保障稳定的投资与管理；完善监督评价体系，及时反馈、实现绩效管理等。

（二）政府角色定位

“学前教育”作为教育大系统之下的一个子系统，是一项社会公共事业，经历了从慈善事业到福利事业再到教育事业的发展道路，具有教育性和社会公益性的双重性质。教育性主要表现在横向和纵向两个方面，具体表现为：其不仅有利于实现幼儿在德、智、体、美诸方面全面发展的横向教育，而且对于幼儿的终身教育也具有良好的奠基作用。所谓公益性是指学前教育能为受教育的适龄儿童（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来经济和非经济的效益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享受的。［2］可见，学前教育事业的双重属性在很大程度上不仅促进了个体的全面发展，而且推动了社会的共同进步，根据“谁受益，谁负责”的原则，政府应该主动承担起学前教育管理的主要职责，保障学前教育事业的发展。

不仅如此，政府自身的固有属性也为政府承担其主要管理责任提供了理论支撑，政府即“国家行政机关”，是一个国家以维护和实现特定的公共秩序为目标、以服务人民为宗旨、以暴力手段为后盾的政治统治和社会管理组织，其本身具有凌驾于其他一切组织之上的最高权威性和强制力，主要包括政治统治和社会管理两大职能。学前教育管理作为社会管理的一个子系统，勿容置疑应受到政府的保证，高效促进学前教育事业的发展。

二、当前我国学前教育管理体制中政府责任担当存在的问题

改革开放以来，我国经历了由计划经济向市场经济的过渡，使得原由政府主控的行政管理教育的手段受到了前所未有的挑战，学前教育日益呈现出社会化和市场化的倾向，进而导致了目前“入园难、入园贵”的现状。随着第一轮学前教育三年行动计划的实施，各地政府普遍加大了对学前教育的重视，各地普惠性学前教育资源快速增加，入园率得到了较大的提升，“入园难”问题在一些地区初步缓解，学前教育改革发展取得了历史性成就。［3］然而，学前教育的可持续、健康发展的深层次矛盾和问题却普遍未能顾得上研究、解决［3］，我国仍面临着诸多管理体制方面的问题，严重阻碍了学前教育事业的高质量发展。

（一）立法问题

党的十八大报告首次提出实现“社会管理法治化”，学前教育管理作为社会管理的一部分，其法制化程度在一定程度上影响着社会的有效管理。然而，纵观建国以来我国出台的58部学前教育政策文件，发现存在着内容和形式两大方面的问题：内容上，政策法规太过宽泛、表面化，针对性、操作性较低，甚至这些文件中有不少是为应付当时幼儿入园难、缓解尖锐矛盾的急就章，随机因素突出，缺乏严谨扎实的前期调研与基础理论研究的支持；［4］形式上，这58部幼儿教育文件，绝大部分均是部门法规，有的甚至仅是“通知”、“意见”、“工作部署”等，其法律地位相对较低，使得学前教育事业发展易受外界干扰，贯彻执行力与义务教育、中等教育相比，执行力较差。

（二）各级政府权责划分问题

目前，我国实行“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制，但由于政府整体职责定位的不清晰，出现了各级政府间的权责配置随意性较大、特定层级政府在发展学前教育中的职、权、责、利不对称等诸多问题，造成了“上级请客、下级买单”［5］的尴尬局面，严重影响了我国学前教育的发展。［6］

（三）政府各部门权责划分问题

学前教育作为我国教育子系统，是一项系统工程，其发展不仅仅是教育部门的任务，还涉及卫生部、财政部、劳动人事部等多个部门，需要各部门间的明确分工与合作，遗憾的是，在学前教育体制改革的大背景下，我国教育主管部门间仍存在相互推诿、职能交叉等诸多问题，导致了“都不管”、“都管”的情形，严重影响了我国学前教育发展的速度与质量。

（四）财权事权分配问题

1994年，我国实施分税制财政管理体制改革，虽然分税制使中央、省级政府财政收入所占份额逐步提高，中央财政收入比重甚至上升到占财政总收入的50%以上，但是在整个学前教育投入的格局中，却是地方财政占大头，中央财政只占很小比例，这在一定程度上缩减了政府财政对学前教育的投入。［6］根据财权、事权相匹配原则，中央政府与省级政府应在学前教育管理中承担更多责任，但在实践中却并非如此，存在着管理层级过低、经费无保障等诸多问题。

（五）督导问题

一直以来，我国对学前教育督导工作的地位和作用缺乏正确的认识，使得教育决策缺乏及时的信息反馈，执行工作缺乏必要的检查监督。为解决上述问题，教育部于2012年颁发《学前教育督导评估暂行办法》明确规定：“我国督导评估工作由国家教育监督团组织实施，督导评估对象为地方人民政府，督导评估内容包括落实政府责任和部门职责，完善管理体制、加大学前教育投入、规范学前教育发展水平等”。［7］然而，即使在教育督导得以加强的今天，依然存在着政府领导重视不足、执行不当、督导效率较低等问题，严重阻碍了督导工作的有效开展。

三、美国政府在学前教育管理体制中的责任担当

长期以来，美国政府将学前教育事业纳入政府重要议事日程，成为美国社会与教育改革的中心议题之一，［8］尤其自20世纪以来，美国学前教育无论是外在规模、数量维度，还是学前教育理论、课程建设等内涵质量维度，均堪称引领世界潮流。［9］这与其学前教育管理体制中政府责任的有效担当有着直接必然的联系。

（一）立法具体明确，针对性、操作性强

美国学前教育的立法体系庞大、内容丰富，涵盖了学前教育的方方面面。纵观其立法过程，可以总结出一条规律——学者们针对社会出现的特定问题提出理论建议，政府在理论建议基础之上采取行动、出台可操作的法律规范，以期解决现实问题。如：为满足弱势群体儿童教育的需求，政府于1981年颁布《提前开始法》，明确规定具体拨款数额（联邦政府计划拨款10.7亿元）及其欠款的使用原则；为保证所有的美国儿童都做好充足的学前准备，于1989年颁布《2000年目标：美国教育法》，确立了学前教育发展目标：到2000年所有美国儿童做好入学准备；为了保证儿童不分贫贱在幼年期都能获得平等的教育，奥巴马政府于2009年出台《0－5岁教育计划》，明确指出联邦政府每年拨款100亿美元资助各州普及学前教育等。

（二）各级政府责任分工明确，均衡发展

美国教育实行分权制，采用三级管理，即联邦教育部—州政府教育部—地方学区办公室，管理责任由联邦政府和州政府共同担任，这就形成了以州政府直接管理为主、联邦政府间接管理为辅的综合管理模式，共同促进学前教育事业快速、稳步、均衡的发展。具体如下：

1.州政府责任担当

（1）主要投资来源

自21世纪以来，州政府对学前教育的投资已经达到相当大的数目，并且一直快速增长。仅2001—2009年，各州的学前教育项目专项投资就从约24亿美元增加到57亿美元，随着投资的增多，州立学前教育项目所覆盖的幼儿人数已经超过了“提前开端”计划等联邦政府项目，成为学前教育事业的主要投资来源。［10］

（2）执行教育项目

州政府执行学前教育项目不仅体现在直接规定学前教育资金的使用方式、服务对象、服务内容等方面，还建立了严格的问责体系，以报告的形式反馈服务现状。此外，联邦政府下拨的“儿童养护与发展基金”和“贫困家庭临时资助”这两项资金也由州政府进行具体管理和执行。

（3）制定规范标准

对于州立学前教育项目，各州有权决定本地的专业规范和标准，对影响学前教育质量的重要因素做出明确规定，具体包括师生比、班级规模、教师教育水平等。

2.联邦政府责任担当

（1）制定政策，明确性质

二十世纪八、九十年代以来，联邦政府陆续发起并签署了多个针对或涉及学前教育的法案，如《提前开端法》、《全美儿童保护法》、《2000年目标：美国教育法》、《不让一个儿童落后法》等，对学前教育事业的性质予以了确认，确认学前教育事业是国家公共事业，具有公益性和补偿性。［10］

（2）弱势倾斜，整合协调

联邦政府的整合协调主要体现在投资和管理两个方面：投资上，联邦政府运用“提前开端”计划、儿童养护与发展基金、贫困家庭临时资助三种方式，将资金引至弱势地区，对贫困儿童进行扶持；管理上，联邦政府针对各州学前教育管理的重叠和交叉现象进行统一协调，整合州内资源，提高效率。

（3）引领教育，提升质量

联邦政府有意识地在宏观层面上保障和提升教育质量，例如“儿童养护与发展基金”规定：各州必须将所得资金的至少4%用于提高学前教育质量或为家长提供咨询、培训等配套服务。［10］此外，联邦政府就教师待遇与培训问题也给予了专门的资金支持，体现在2009年颁布的《美国复苏与再投资法案》中，而此之前一般由州政府负责。

（三）政府各部门各司其职又通力合作

美国政府主要通过学前教育立法促进全美学前教育事业的整体发展，形成了以教育部、卫生和公共服务部两大内阁政府各司其职又通力合作的学前教育法律运行制度。［11］

教育部主要实施教育法规中的有关学前教育方面的条款，如：《初等和中等教育法》一号条款中的“早期阅读项目”和“公共教育起点项目”；《初等和中等教育法》二号条款“准备学习项目”；《初等和中等教育法》五号条款“学习基础”项目；《特殊教育法》中的“特殊学前教育基金”项目等，其职责在于保证学前教育资金的稳定投入。

卫生和公共服务部则主要实施特定的儿童教育计划，如《启蒙法》、《儿童保育与发展整体拨款法》等，其目标在于更好地促进婴幼儿保育和早期智力发展。两大部门各司其职，通力合作，共同促进美国学前教育法律法规的实施，促进学前教育事业的全面发展。

（四）投资增加、方式多样，财权事权合理分配

由于美国教育统计数据将学前教育投入与中小学教育投入合并在一起，因此，无法查阅到美国政府历年来对学前教育的具体投入［12］，但通过对美国的相关教育政策法规分析可以发现，美国政府近年来对学前教育的投资额度逐年增加。如：1990年《儿童保育与发展固定拨款法》（Child Care and Development Block Grant Act）规定：1996～2002年的每个财政年度，联邦政府应对该法授权的儿童保育服务提供不少于10亿美元的拨款［13］；自1981年联邦政府颁布《提前开始法》计划拨款10.7亿美元以来，1995－1998年上升至年平均拨款35亿美元，1999－2005年每年平均拨款70亿美元，2008－2010更是高达年平均80亿美元；即使在2009年经济危机发生时，仍然有近30个州保持或增加了投入，增加的总额度为1.8亿美元。［14］

学前教育管理的有效运行机制在于财权和事权的大致匹配。美国学前教育财政投资的主要来源是联邦政府和州政府，然而却呈现出不同的投资方式，州政府作为学前教育的主要投资者，采用灵活的方式，针对本州具体情况合理分配财政资源，实际执行学前教育项目，拥有对学前教育的直接管理权；联邦政府作为次要投资者，主要以专项资金或公共拨款的形式投资学前教育，有意识地引资至贫困地区，由于款项隶属于政府预算，容易随总预算波动，并且需要政府与国会博弈［10］，其拥有对学前教育的间接管理权。正是这种直接具体的州政府管理和间接整体的联邦政府管理有效地促进了美国财权和事权的合理分配，促进了美国学前教育的整体均衡发展。

（五）董事会决策与监督制度，注重绩效管理

尽管联邦政府设有教育部，但美国宪法将管理教育的权利只赋予州政府，并没有规定联邦政府对教育的义务，因而学前教育的具体管理由州政府负责。

州教育管理采用董事会决策和监督制度，州政府教育部受州董事会的聘任，对州教育董事负责，并坚决执行董事会的集体决议，接受董事会监督，董事会一般成员并不要求有教育背景，由当地公民直接选举产生，代表当地公民的权利和意志，对公民负责、受公民监督。如果董事会成员在任期间不能严格履行职责，董事会可以直接依法解除对其聘任合约，这就要求州政府教育部依法治教、规范自己的工作，提高管理效率，实现学前教育管理的科学民主化。

美国学前教育的监督管理从根本上以人为本、由民负责、受民监督、为民服务。州政府教育部作为学前教育管理的中间环节，扮演着接收信息、整合信息、传达信息的重要角色，在与公民双向互动的过程中，及时反馈、即时评价，注重绩效管理，与民共同促进学前教育事业的稳步发展。

四、美国经验对完善我国学前教育管理体制的启示

美国学前教育政府管理处于世界前列，堪称国际教育的典范，但基于国情的不同，我们无法简单照搬，但美国在追求高质量的学前教育管理体制中所表现的政府责任无疑值得我们加以分析和反思，从中获得有益于改进我国学前教育管理体制的策略，促进我国学前教育事业的发展。

（一）立法

内容上，我国应成立专门性学前教育调研小组，由学前教育专业方向的资深学者组成，针对社会上出现的特定学前教育问题提出宝贵建议，政府在此基础上丰富完善政策法规内容，使其针对性更强；形式上，我国应加快立法，颁布《学前教育法》，用法律的形式明确政府及政府各部门必须承担的职责，制定学前教育发展的国家质量标准体系（包括幼儿园布局与建设、学前教育经费投入、学前师资队伍建设、学前教育课程、幼儿园一日生活、幼儿园保教活动等方面），各地在相应文件精神的基础上制定具体的学前教育发展政策和采取有效的学前教育发展措施，以提高上级文件的具体操作性，［15］进而实现我国在学前教育管理体制方面有法可依，保障政府责任有效担当。

（二）各级政府权责划分

美国学前教育政府管理采用分权制，雄厚的经济基础保证了其直接责任主体在于地方政府，我国处于社会主义初级阶段，基本国情与美国大相径庭，决定了我们不能直接照拿美国的学前教育管理经验。而美国联邦政府整体协调贫富差距、州政府统筹本州事宜、学区具体执行的做法，无疑值得我们借鉴和学习，实行“中央均衡、省级统筹、以县为主”的综合管理做法，即：中央政府在统一管理学前教育的基础之上，加大对中西部地区学前教育的管理，对贫困地区、贫困儿童稍加倾斜，均衡发展；加大省级政府对省内各市学前教育的统筹领导责任，优化资源；加大县级政府对于本县各镇、乡、村学前教育管理的指导责任，缩小城乡差距，从而实现各级政府责任有效担当，保障学前教育事业顺畅运行。

（三）政府各部门权责划分

以美国学前教育管理经验为参照，我国应以法律的形式明确政府各部门在学前教育管理中的职责，如：卫生部门负责拟定有关幼儿园卫生保健方面的法规和章程，并对幼儿园卫生保健工作进行指导；财政部门负责会同有关部门研究制定有关幼儿教育事业经费开支的制度与规定；劳动人事部门负责会同有关部门研究制定幼儿园工作人员的有关编制、工资、福利待遇等方面的制度和规定等，从而保障政府各部门有效担当其职责。此外，还应在此基础上继续推行成立跨部门的托幼工作指导小组，督促其进行定期交流与合作，最终形成各司其职又通力合作的局面。

（四）财权事权分配

财权事权的合理分配是学前教育管理的关键一环，充分体现了政府责任担当保障机制的完善与否。鉴于美国联邦政府与州政府的实践经验，结合我国国情，以财权事权大致匹配为依托，我国学前教育管理主体重心与财政保障重心应该双上移，即：学前教育行政管理主体应从乡镇上升至县级政府、统筹管理重心提升至省政府、统一均衡管理重心上升至中央政府；财政保障重心应以中央支持下的地方政府为主，及时有效地投入学前教育经费；对于越是贫困的地区，重心主体应越高，［16］从而实现政府对于学前教育管理财权与事权行为的有效责任担当。

（五）督导

学前教育督导作为学前教育管理的重要组成部分，发挥着监督、指导、评估和反馈四方面的功能，督导系统的完善与否严重影响着学前教育的管理质量。鉴于美国学前教育管理的董事会决策与监督制度，我们应着重加强管理的民主化与专业化建设。结合我国国情，应在国家教育督导团基础之上设置单独的地方学前教育督导机构，此机构由政府直接授权与教育行政部门相平行并隶属于同级政府，督导人员由当地居民直接选取。国家教育督导团可直接对督导机构进行考察、指导，及时了解、评估地方学前教育管理现状，以实现绩效管理，从而保障我国政府责任担当行为合法规范。

对学前教育管理的责任担当表征着政府的权威性和强制力，作为社会管理组织，其行为的价值旨趣在于通过健全保障机制来激发学前教育发展的生机与活力，为此，政府应进一步探寻与借鉴他国有益经验来保障其责任担当行为有法可依、顺畅运行、合法规范。

［1］ 范金豹.苏霍姆林斯基的三个“书籍世界”［N］.中国教育报，2004－09－30（8）.

［2］ 刘鸿昌，徐建平.从政府责任的视角看当前我国学前教育的公益性［J］.学前教育研究，2011（2）.

［3］ 庞丽娟.学前教育体制机制创新是关键［N］.中国教育报，2014－04－06（1）.

［4］ 程晓明.对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议［J］.学前教育研究，2014（1）.

［5］ 宋立，刘树杰.各级政府公共服务事权财权配置［M］.北京：中国计划出版社，2005：24－25.

［6］ 范明丽，庞丽娟.当前我国学前教育管理体制的主要问题、挑战与改革方向［J］.学前教育研究，2013（6）.

［7］ 中华人民共和国教育部.关于印发《学前教育督导评估暂行办法》的通知［EB／OL］.http：／／www.gov.cn／gzdt／2012－03／07／content＿2085962.htm，2012－03－07.

［8］ 孙美红，张芬.美国奥巴马政府高质量普及学前教育的政策特点［J］.学前教育研究，2010（9）.

［9］ 张宇，王小英.20世纪以来联邦干预下美国学前教育的发展与启示［J］.外国教育研究，2010（3）.

［10］刘昊.美国学前教育发展中联邦和州政府的责任分化［J］.外国教育研究，2013（7）.

［11］刘翠航.美国联邦学前教育立法演变与当前法律结构分析［J］.学前教育研究，2012（10）.

［12］夏雪，徐溟溟.中美两国学前教育政府投入比较研究［J］.外国教育研究，2012（3）.

［13］Department of Health and Human Services.Child Care and Development Block Grant Act.2005［EB／OL］.h t t p：／／w w w.a cf.h h s.gov／programs／o lab／budget／2006／sec2c＿c c d b g＿2006.p d f，2006－12－30.

［14］P r e－k Now.Votes Count：Legislative Action on P r e－K，Fiscal Year（2010）［EB／OL］.http：／／w w w.pew trusts.org／our＿work＿report＿detail.as p x？id＝55552，2010－09－13／2011－03－12.

［15］易凌云，高丙成.教育研究：缩小省际发展差距促进学前教育公平［N］.中国教育报，2014－4－5（3）.

［16］庞丽娟.优化学前教育财政投入结构［N］.中国教育报，2013－03－17（1）.

［责任编辑 张雁影］

Reasonable Responsibility of the Government to Preschool Education Management——American Experience and Lessons to China

LI Na
（School of Education，Huaibei Normal University，Huaibei 235000，China）

As a social organization，governments have the unavoidable responsibility to the management of preschool education.The United States have so much useful experience for us to learn in targeted legislation，division and cooperation between governments（departments），the rationality between financial governance.The strict supervision includes：to guarantee the behaviors of the governments’reasonable responsibility having laws to follow，running smoothly and legally.And standard is a key point to make a perfect preschool education management system.

government；preschool education management；America；responsibility

G617

A

2095－770X（2015）03－0044－05

2014－12－12；

2014－12－30

李娜，女，山东单县人，淮北师范大学教育学院硕士研究生。主要研究方向：学前教育。