户籍制度及“公民待遇差别管理体制”改革辨析

安贞元

（惠州学院 政法系，广东 惠州 516007）

党的十八届三中全会关于加快户籍制度改革的决定，使中国城乡二元户籍制度的改革走上了一个快车道。尽管如此，但在我们看来，在这个问题上仍需要进行一些梳理与辨析，并在此基础上，提出一些不成熟的看法，以就教于大家。

一、关于户籍制度及其“公民待遇差别管理体制”的辨析

（一）户籍制度包括两大基本内容

我们现在所说的户籍制度，即城乡二元户籍制度，不是单一的人口登记与户籍管理制度，也包括以城乡二元户籍为基础而构建起来的一整套城乡居民的不同待遇及其管理体制。因此，户籍制度事实上包括“人口登记与管理制度”和“公民待遇差别管理体制”两个制度。

“人口登记与管理制度”，主要是关于户籍登记与人口管理的诸项政策，而“公民待遇差别管理体制”，则主要是以城乡二元户籍制度为基础，对农村户籍人口和城市户籍人口分别给予不同待遇及管理的系列政策的总称。

“人口登记与管理制度”是一个平台，主要解决人口统计与人口管理问题。这是一个国家最基本的制度之一，这在任何国家、在古今中外都大同小异。国家是“人”的国家，土地是“人”的土地，任何国家与政府的统治或治理，其核心都是针对人的，都是对人的统治或治理，因此都自然而然地建立起一套人口登记与管理的制度。这套制度或会因国家和地区的不同而各有一些不同特点，但其根本点都是相同的。“公民待遇差别管理体制”，则是依托这个平台构建的一整套政治、经济、文化等行政管理制度，是根据人口户籍的不同而给予的不同待遇及其管理制度。在我国建国以后相当长的一段时期内，在这个平台上构建了一个“公民待遇差别管理体制”。而在外国，首先没有城乡二元户籍制度，因此也就没有与中国城乡“公民待遇差别管理体制”相类似的制度。外国城乡公民在权利与待遇上是否不同，不取决于户籍上的区别，而取决于其它经济、政治或社会情况。

（二）深层原因辨析

城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制的形成，有深厚的政治、经济与社会背景。除了与计划经济体制有关之外，还有三个重要因素：

1.经济结构

当时农业总产值的比重占工农总产值的70%，非农经济比重仅占30%左右；农村人口占总人口的89.4%以上，非农人口（城市人口）仅占10.6%［1］。这是城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制改革形成的经济基础。城乡二元户籍制度是以城与乡为地域划界的，自然体现了农村农业与城市非农业的特征，因此，城乡两种户口的正式名称，分别是“农业户口”和“非农业户口”。在这种经济结构下，城乡二元户籍制度实际上成为对这种城乡人口现状的承认，使这种制度的建立，成为一种自然而然的安排。当然，农业比重占优势的经济结构与城乡二元户籍制度之间，从世界范围来看，并不一定存在着必然联系，但在我国却是一个不容忽视的客观因素。

2.制度因素

在农村是集体所有制，在全国则是全民所有制。在农业经济占整个国民经济比重达70%的情况下，国家最主要的财富是土地。在农村集体所有制的框架下，农村土地掌握在集体的农民手中。将拥有土地的农民划为农村户口，事实上也使农村户口成为农村集体所有制及其财产的体现者和载体，土地自然成为农民最重要的财富与生活保障，因此这时“公民待遇差别管理体制”的天平，是向农民这一边倾斜的，农民自然也不会反对这种制度安排。

而这时的城市居民，和农村集体所有制基本没有关系，即和当时最主要的国家财富来源——土地，没有什么关系，当然也得不到土地所提供的直接生活保障（农业税收因素除外）。没有土地保障之外再加上城市财产公有，以及政权刚刚建立，其它保障体系还来不及建立，这些情况的确使当时城市居民生活发生困难。因此，国家不得不对非农业居民（城市居民）另外实行一套照顾性质的福利保障政策，并逐渐形成附加在城市户籍这一边的“公民待遇差别管理体制”。这不仅必要，而且也有可能，因为当时非农业人口数量不大，计划财政体系的财力完全可以支撑。

随着时间的推移，国家经济逐渐发展壮大，对城市户籍居民的福利保障的范围和程度也在扩大与提高，以至于最终在形式上，城市居民成了全民所有制及其财产的体现者和载体，以全民所有制名义发展起来的巨大的城市经济的成果，也在事实上大部分为城市居民所独享。因此，两种公有制形式的存在，客观上成为城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制形成的深层次根源。

3.大规模工业建设的需要

我国是在外国列强包围的情况下开始进行大规模工业建设的，又由于种种原因选择了优先发展重工业的发展战略，这就需要大量的建设资金。在没有或者很少外援的情况下，建设资金只有立足于国内解决。在农业经济比重占70%的情况下，农村和土地自然成为筹集工业建设资金的主要来源。但是要从土地上、从农村筹集大规模工业建设的资金，就需要建立一整套控制农民农村的体系，于是计划经济体制、统购统销制度、城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制就一起建立起来了。

（三）积极作用辨析

城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制，从1958年开始建立，到现在已经维持了半个多世纪。能够维持那么长时间的原因之一，就是这套制度对中国的建设、稳定和改革，都曾起到了巨大的积极作用。

1.对大规模工业建设起到了重要的支撑作用

城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制，保证了统购统销制度和“剪刀差”城乡贸易体制有效实行，提供了我国国民经济体系得以构建的不可或缺的资金保证，同时保证了计划经济体制的有效运转，有效地支撑了建国初期的大规模经济建设。在这套制度的帮助下，1952—1997年的45年间，有人统计，农民农村为国家工业化提供资金积累12641亿元，平均每年274.8亿元［2］。

2.对中国社会的稳定起到了重要作用

这套户籍制度的核心内容之一是城乡户籍分列并限制相互转移。1959-1962年三年自然灾害期间，农村地区的农民饱受饥饿，甚至许多人被饿死，如有人估算三年内非正常死亡人数高达2000万到3000万人［3］，却没有出现历史上灾荒到来之时的那种人口大流动，农村仍然保持稳定。限制农民流动的制度，不能说不是其中一个重要因素。因此可以毫不夸张的说，这套制度是中国长达几十年并直到现在仍然是保持社会稳定的基石之一。

3.对改革开放时期的经济和城市建设起到了重要的帮助作用

改革开放初期，这个城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制，对农业人口流动进行的严格限制，尽管没有把农民完全限制住，但却把那些冲破这种限制、适应改革开放需要、离开农村去城市打工的农民工，置于无人保护、不能享受公民权利的无助境地。这就在客观上对改革初期一些企业对农民工进行超强度、超限度的血汗雇用，起到了重要的帮助作用。有人统计，改革开放以来，农民工通过工资差额和没有强制规定上社保的方式为城镇经济发展积累资金达11.6万亿元［4］。这种低工资、低待遇大大降低了生产成本，提高了产品竞争力，促进了企业的快速发展和国家的强盛。

关于这一点，不能完全归结于市场经济条件下人口就业供求关系法则。市场经济法则是平等交换。而现实的情况是，农民工干完了活，却经常领不到工资。近年来，每到年末就有许多个国家级行政部门联合起来替农民工讨工资，但却不一定能完全讨得到，并且这个问题至今仍然没有完全解决。现在看来，城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制，即是原因之一。只要城乡公民待遇差别管理体制存在，这个问题就仍然有其存在的环境与条件。

与此同时，这套制度对改革开放以来的全国城市建设，也起到了巨大的推动作用。这套制度以剥夺农民平等权利为其核心。这种对农民权利的剥夺，为以种种借口剥夺农民的财产权，提供了便利。比如，国家虽然一方面由宪法规定农村土地（除国家所有的矿藏、河流、森林等土地外）为农民集体所有，但另一方面又通过这种制度的超经济强制剥夺了农村土地所有者享受土地增值收益的权利。这是各地“土地财政”得以盛行的深层基础。有人估算，各地政府因土地财政获得的资金总数额高达数十万亿元。如，2010年一年达2.9万亿元，2011年达3.3万亿元，2012年达2.9亿元，分别占当年地方政府财政收入的71.68%、63.85%和47.29%［5］。而且这个巨额资金，只用来进行城市建设，没有为农村建设着想，自然加快了城市的发展。

由于有了这样的巨大作用，所以在2012年国家发改委组织城镇化专题调研中发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”［6］。所有市长都反对的改革，自然是没有办法改革下去。但是市长们的态度，也具有典型的两面性：从正面看，是对城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制正面作用的继续肯定，从反面看是借这个制度的积极作用而有意规避对其改革的要求。

（四）消极作用辨析

城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制之所以能够对中国建设、稳定与改革起到这样巨大的积极作用，原因在于这套制度是建国以来我们国家所形成并一再坚持的片面发展战略的有机组成部分，同时又以这个片面发展战略作为自己发挥作用的前提与条件。

所谓片面发展战略，主要是指建国以来我国所采取的优先发展战略，以及在其它领域相继采取的重点突出而忽视其它的发展模式，涉及政治、经济及文化各个方面。例如，优先发展重工业、以粮为纲、以钢为纲、以阶级斗争为纲，甚至“以经济建设为中心”等等，本质上都是片面发展战略。这个片面发展战略或片面发展观，确保了我国在落后的情况下，奋起直追、经济发展的成功，在政治上突出地解决了政权巩固和社会稳定问题。它的主要特点，是在经济与社会发展上，用突出重点的思路，集中力量优先解决某一个领域（农村及市场）、某一个行业（如轻工业、商业）、某一个产业（如优先发展的某些产业）、某一个地区（如经济特区、经济开发区、高新技术开发区）、某一个重大挑战（如九八抗洪、汶川地震）等的发展、稳定等急迫问题。这就是所谓“集中力量办大事”，这是一个成功的模式。

但是，也正是这个片面发展模式，在取得巨大成功的同时，也造成了中国当下最严重的社会失衡问题。其中最突出的是城乡发展的失衡。主要表现是目前城乡居民收入与生活水平的差距不断拉大，长期维持在“3：1”以上，如果加上城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制带来的隐性差别，大体达到6：1以上。这使得中国成为世界上城乡差距最大的国家之一。习总书记在十八届三中全会上还说，目前城乡收入差距扩大的趋势没有得到根本的遏制。

城乡收入差距仍在继续扩大的势头没有得到根本遏制，具有十分严重的危害性。让我们从比较的角度来看一看。先把“目前城乡收入差距继续扩大的势头仍然没有得到根本遏制”这个事实作为比较的一方，再把“中国经济继续保持高速发展”作为比较的另一方进行对比，我们马上就看到了一个严峻的事实：中国经济的高速发展与城乡差距继续扩大同时存在。这就是说，经济发展的成就与城乡差距的缩小背道而驰。如果我们现在还不能扭转这种局面，还不能从根本上扭转城乡差距继续扩大的趋势，还不对城乡二元户籍制度及其附加公民待遇差距管理体制进行比较彻底的改革，那经济发展的速度越快、成就越大，城乡差距就有可能越大；经济建设的成就，也因此就有可能从正效应转化成负效应，从正能量转化成负能量。

当然，城乡差距的存在并继续扩大，虽然这套制度是一个十分重要的因素，但还有其它的原因，如城乡经济社会发展的客观差异。在进入工业社会之后，农村经济社会发展总是大大落后于城市，这是一个普遍现象。但是，城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制是全部主观原因的总和，是片面发展观在这个方面的主要表现。

（五）关于政治考量辨析

对户籍制度的改革，涉及到以人为本治国理念的落实，涉及到公民平等权利的享有，因此，必须从政治的高度进行考量。这个考量至少应该有以下两点。

1.关于道义

中国共产党领导的、缔造了中华人民共和国的革命战争，实质是中国共产党领导下的农民战争，正是中国农民为此付出了千百万人的生命与鲜血，无私奉献了自己仅有的财产。中国共产党人的“江山”，实际上是中国农民打下来的。在刚刚建国、立足未稳之际，也是中国农民无偿提供了构建国民经济基本框架所需的资金，奠定了人民共和国的经济基础。正是在这个基础上，我们才能够进行改革开放，才会有今天的成就。在改革开放的过程中，农民工大军，又为改革开放的成就取得付出了巨大的贡献与汗水，为改革开放的发展和城市建设，无偿贡献了数十万亿计的土地增值收益。凡此种种，假如在当时还可以从长远利益、根本利益之说上寻求一些借口，建立起对农民的超经济强制，那么到了现在，国家经济实力已经如此强大，如果还继续对农民进行这种超经济强制，还在为这套制度的改革迟疑不决，还在为给予农民平等权利而患得患失的话，那就不仅在政治上毫无正当性可言，也完全丧失了道义的基础。

2.关于人民性

农民所被剥夺的，表面上看是福利待遇与经济利益，但在福利待遇与经济利益背后的是农民被宪法赋予的平等权利。我们作为共产党人，代表最广大人民群众的利益的同时，却对人数最多、贡献与牺牲最大的农民群众，如果连起码的平等权利都不能赋予他们，那我们如何代表他们呢？现在我们看到，从各个角度提出来的改革措施，大都还只是在经济利益上转圈子。这当然是非常必要的，但远远不够。如果对待城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制的改革，仅仅采取这样一种态度，那无疑就是现代版的“工联主义”①。如果真如此，损害最大的，倒不仅仅是农民自己，而是不给农民法定权利的人。农民现在已经可以吃饱饭，他们现在所需要的不再是被施舍的一碗饭，而是吃饭的权利。如果一个政党，总是实行类似“工联主义”的政策，那对自己的政治坚持也必定是一种削弱。

综上所述，中国的城乡二元户籍制度事实上包括两个制度，一是“人口登记与管理制度”，二是“公民待遇差别管理体制”，因此，户籍管理制度改革应该正名为“户籍制度及其‘公民待遇差别管理体制’改革”。户籍制度及其公民待遇差别管理体制的形成，与建国初期农业经济占优势的经济结构、计划经济体制、两种形式的公有制度以及大规模工业建设的需要等因素密切相关，并在很大程度上、很长时期内适应了这种经济结构、计划体制与两种公有制度的形式，对中国建设、改革及城市建设，以及社会稳定，起到了巨大的积极作用。但是，这个积极作用的取得，是以同时存在的全局性的国家片面发展战略为前提与条件的，与这个片面发展战略一样，在发挥它积极的正面作用的同时，消极的负面作用逐渐显现，造成了城乡之间的巨大差距。这个巨大差距不仅早已超越了国际公认的社会稳定的警戒线，而且直到目前，其扩大的趋势也没有得到根本扭转，这就造成了中国目前经济发展的高速度与城乡巨大差距的扩大趋势同时存在的严峻局面。因此，户籍制度及其公民待遇差别管理体制的改革，已经变得刻不容缓。

二、关于改革目标与内容的辨析

根据以上的辨析，我们看到，党的十八届三中全会提出加快户籍制度改革的要求，实际上就是要加快“城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制”的改革。但是如何加快、如何改革，都需要进一步厘清思路、明确方向目标。

（一）关于改革的目标

任何改革都必须满足改革对象的内在要求，必须遵循改革对象的客观规律。这是我们确定改革的方向与目标时必须遵循的两条根本原则。

根据这两条根本原则，城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制改革的方向目标，一是改革户口登记与管理制度，构建城乡统一的人口登记与管理制度，建立共享使用的人口信息管理系统。二是改革“公民待遇差别管理体制”，构建“公民待遇平等管理体制”。

（二）关于改革的内容

根据改革定位和方向目标，改革的内容也可以确定为两个方面：

1.关于人口登记与管理制度的改革

主要内容，是建立三个制度和一个系统。三个制度是：城乡统一的人口登记制度、符合社会发展需要的新型人口管理制度、资源共享的人口信息使用制度。一个系统是：充分利用当代科技手段建立一个统一的、准确的、联动的、共享的人口信息管理系统。

建立了这三个制度和一个系统之后，至于人口流动及管理，比如说城市与城市间的人口流动、农村与城市间的人口流动及其相关管理与流动人口待遇问题，是低一个层面的问题，具体说来是一城一地所应该面对与解决的问题。这一城一地所要面对与解决的问题，完全应该根据一城一地的情况和条件区别对待，因地制宜，而不应把它们弄成面上的问题，特别是弄成全国性的问题。特别是目前虽然许多城市为农民进城给予了许可及同等待遇，但却不愿意进城的情况下，更仍有许多农民应如此。

2.关于公民待遇差别管理体制的改革内容

主要内容，是将“公民待遇差别管理”变成“公民待遇平等管理”，利用这一改革契机，落实宪法及有关法律规定，构建一个“公民待遇平等管理体制”，使依法治国、和谐社会建设迈上一个新的台阶。

城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制造成了严重的社会问题，使得改革成为必然，但是改革不能就事论事，改革必须与我国社会发展的根本价值取向、发展目标和根本制度设计相一致，与我国的法律制度要求相一致，并成为其有机组成部分。

待遇是公民权利的外在体现，权利是公民待遇的法定表达。公民待遇差别管理体制之所以要改革，仅仅从法律角度来说，是这个体制的主要内容，与我国宪法规定的公民权利平等的原则相违背。中国公民应该享受什么公民权利、不应该享受哪些公民权利，不依任何组织或个人的意志为转移，更不是任何组织或个人说了算或者说了不算的，而必须遵循法律的规定。

根据《国家人权行动计划（2012-2015年）》［7］中的分类，公民权利包括经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权利三大类，共20大项。根据构建“公民待遇平等管理体制”的要求，我们将有关城乡居民应该平等享受的法定权利初步梳理如下：

（1）工作权利。促进农民工与城镇人员平等就业，同工同酬。

（2）基本生活水准权利。保持城乡居民收入增长与经济增长同步，赋予农民平等财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，确保进城农民平等获得城市住房保障等。

（3）社会保障权利。构建城乡统一的医疗保障体制，实现农村新农合与城镇居民医疗保障体制有效衔接（目前已开始衔接）；逐步推进城乡养老保险制度有效衔接；在失业保险、工伤保险等方面，实现农民工与城镇就业人员平等待遇；在全国范围构建平等的城乡低保待遇和救助水平；实行城乡统一的生育保险制度等。

（4）健康权利。构建城乡统一、覆盖城乡全体居民的基本医疗卫生制度，健全城乡统一的医疗保障制度，逐步实现城乡公共卫生服务体系和医疗服务体系均等化；统一保障城乡居民饮用水安全与食品安全，建立覆盖城乡的国家饮用水与食品安全滥测网；形成覆盖城乡的全民健身服务体系等。

（5）受教育权利。均衡配置城乡教育资源，目前特别要保障进城农民工子女平等的受教育权。

（6）文化权利。构建均等化的城乡公共文化设施与服务网络，推动城乡文化覆盖与科技普及，促进城乡文化事业发展，丰富城乡人民文化生活，保障城乡公民文化平等权利。

（7）环境权利。保障城乡公民平等环境权利，同等保护与改善城乡生活环境和生态环境等。

（8）人身权利。坚持人身权利的城乡平等，不因户籍的不同而不同，坚决废除“同命不同价”的违宪违法规定。

（9）知情权，参与权，表达权和监督权。设定条件、建立机制，使农村流动人口和城市流动人口都能有机会平等享受。

（三）目前应该加快推进的改革措施

结合党的十八届三中全会提出的有关加快推进户籍制度改革、城镇化、城乡一体化等重大措施，城乡二元户籍制度及其公民待遇差别管理体制及其相关内容的改革，必须统筹兼顾，配套推进，在2020年之前完成的改革任务主要应有以下几个方面：

1.推进人口登记与管理制度改革

包括构建新型人口登记制度；构建新型人口管理制度；构建人口信息共享使用制度；构建人口信息联动管理共享使用系统。

2.努力实现城乡居民经济社会待遇均等化［8］。

落实十八大三中全会的有关决定，大力推进城镇化，基本解决进城落户农民的权益问题，采取3项具体措施：“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”，着重解决已经进城落户的农民公共服务问题；“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”；“建立财政转移支付同农业人口转移市民化挂钩机制”，从根本上解决进城落户农民的基本公共服务保障、住房及社会保障的资金问题。

落实十八大三中全会的有关决定，通过推进城乡一体化，部分解决城乡居民收入差距问题，实行2项具体措施：“赋予农民更多财产权利”，消除城乡居民收入差距扩大的一个根本性障碍；“维护农民生产要素权益”，保障农民同工同酬，保障农民公平分享土地等增值收益。

落实十八大三中全会的有关决定，通过“建立事权与支出责任相适应的制度”，强化社会保障体系的建设，解决社会保障城乡差距较大的问题。

3.构建落实城乡居民平等享受“经济、社会和文化权利”的体制机制

在全国范围内，推进城乡居民平等享受经济、社会和文化权利，改变那种因户籍不同而使城乡居民的权利与待遇有差别的政策，同时承认各地区之间居民待遇上的差别。

在全国层面必须使公民平等享受的权利和待遇：构建全国城乡统一平等的社会保障体制。包括医疗保障体制、养老保障体制。修改或制定有关法律，禁止对城乡居民的用工歧视（无论是招考公务员还是其它国家工作人员，都不得以户籍为限制条件），促进城乡居民同等就业、同工同酬同权；制定法律推进城乡公共服务均等化，包括城乡公共卫生服务体系和医疗服务体系、城乡公共文化设施与服务网络、城乡全民健康服务体系、城乡饮用水和食品安全网络等；以法律形式禁止任何地方政府以各种理由阻碍进城农民工子女平等接受教育的权利，违法必纠；承认地区之间居民待遇的差别，各地区可以根据本地的情况，对能够享受地区待遇的人口设定条件，符合条件的人口方可享受本地的待遇。

4.落实城乡居民的平等公民权利和政治权利

以法律形式坚决废除“同命不同价”的规定；以法律形式废除以户籍作为享受公民权利和政治权利依据的规定，保障流动人口特别是农民工和进城农民的公民权利和政治权利。

三、推进改革的途经和方法

（一）作为落实以人为本国策的重要举措

以人为本是我国的根本国策，此项改革是以落实城乡公民平等权利为核心，也是落实以人为本治国国策的契机。能否通过此次改革建立一个“公民待遇平等管理体制”，是检验“以人为本”能否落实的具体标志。也是我们国家经过改革开放取得经济上的巨大成就之后，能否将经济上的巨大成就变成政治上的巨大进步的一个考验，是全面深化改革的一个重要举措。因此，我们必须从政治的高度与根本性上来认识此项改革的全局性、根本性、紧迫性和复杂性，不能采取就事论事的态度，更不能再迟疑不决，时不我待，必须全力推进。

（二）使用统筹兼顾的根本方法

根据“人口登记与管理”和“公民待遇差别管理”涉及的城乡居民不能平等享受的那些权利的种类和数量，此项改革涉及政治、经济、社会、文化的各个方面。因此，单是由某一个部门或几个部门，采取一项或几项改革措施，都不能解决问题，更不能构建起“人口登记与管理”和“公民待遇平等管理”的体制机制。应由深化改革的权威统筹机构用统筹兼顾的根本方法，协调所有方面，共同推进。对于全局性的重大改革，其改革方案建议以法律代替文件形式，通过履行法律的强制过程，改革旧的体制机制，构建新的“公民待遇平等管理体制”。具体做法是：

首先，确定必须解决的重要问题（如户籍制度内的两大问题），制定系统的改革方案。这个方案应该满足以下条件：满足解决问题的客观要求、遵循改革的客观规律、统筹问题的全过程、兼顾问题的相关因素、讲求解决问题的经济效益和社会效益及其可持续性。总之，以问题为导向，以解决问题为目标。

其次，改革方案须以法律的形式代替文件形式。户籍制度中两大内容的改革，许多已经超出了行政的范围，不仅涉及政策规定，更涉及利益关系调整，如果仅以文件形式，不能完全解决问题，力度也不够。因此，这样的改革，必须从政治的高度着眼，从调整法律关系着手，才能顺利推进。

第三，跳出行政的小圈子来制定方案。制定如此复杂的改革方案，涉及面广，调整的利益关系复杂（行政管理、经济利益和政治权利等），超出了单一甚至数个行政部门的职能范围；另外，如果要以法律的形式制定方案，也必须遵循制定法律的程序与规范。具体来说，要有更广泛的代表参与到方案的制定过程中。比如：要有行政管理者代表、理论界代表、利益相关方代表、人大和政协代表等等。同时，这也等于给改革提供一个博弈平台，任何关于改革的博弈，都必须在这个平台上进行，都必须按照法定的规范和程序进行。

以法律形式代替文件形式推进此项改革，有利于避免部门利益干扰整体改革，有利于避免以局部改革代替全局性改革，有利于体制机制的构建。颁布这样的法律之后，各级各有关机构和部门必须以此法律为准绳，调整自己的职能职责职权，违者必纠。这种改革的法律是根据改革的内在要求与内在规律来制定的，自然超越了任何机构、部门或个人的特权与利益等等；同时，无论涉及到哪个层次的机构、部门或个人，不仅都无权改变法律的规定，而且还必须根据法律的规定调整个人或机构、部门的职能职责职权。这种履行法律的强制过程，自然就是改革旧的体制机制的过程，就是新体制机制的构建过程。新的体制机制，就在这种调整过程中构建起来了。因此我们应该明白，“公民待遇平等管理体制”一定要通过这样的过程来构建，而不是那种所谓的“大破大立”或“另起炉灶”，也不是那种单纯的把机构或部门“从小变大”或“从大变小”。

注释：

①工联主义又称“工会主义”。19世纪中叶工人运动中的一种资产阶级改良主义思潮。因首先在英国工人联合会中形成而得名。其主张是崇拜工人运动的自发性，将工人运动限制在经济斗争范围内。我们在此仅是借用这个词，来指那种只关注所欠农民的一些经济利益，而忽视利益背后的公民权利和政治权利的解决方式。

［1］赵德馨.中国近现代经济史（1842-1991）：上册［M］.厦门：厦门大学出版社，2013：308.

［2］温铁军.新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析［EB/OL］.［2014-07-15］.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-2-05/15558.htm l

［3］安贞元.人民公社化运动研究［M］.北京：中央文献出版社，2003：231-233.

［4］孔祥智，何安华.新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析［EB/OL］.［2014-07-15］.http：//www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2012-08-25/14936.html

［5］华生.城市化转型与土地陷阱［M］.上海：人民东方出版传媒，东方出版社，2013：73.

［6］马福云.户籍制度研究：权益化及其变革［M］.北京：中国社会出版社，2013：序言2.

［7］中华人民共和国新闻办公室.国家人权行动计划（2012-2015）［EB/OL］.［2014-07-10］.http：//news.xinhuanet.com/2012-06/11/c_112186461.htm2012-06-11/2014-01-06

［8］中共中央文献研究室.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（二0一三年十一月十二日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过）∥十八大以来重要文献选编：上［C］.北京：中央文献出版社，2014：511-546.