“变堵为疏”——“社会工作+信访”的治理新模式

王灿灿

(中共永康市委党校教研室，浙江 永康，321300)

“变堵为疏”
——“社会工作+信访”的治理新模式

王灿灿

(中共永康市委党校教研室，浙江 永康，321300)

在快速的社会发展变革中，人们参与表达、参与维权的意识提高，但群众对信访部门的认识不清,信访部门工作人员的工作立场、方式存在局限性、信访事件的新旧交替，使得一些矛盾没有及时得到解决，信访工作面临新的挑战。社会工作者作为政府、群众之外的第三方，具有中立性，该专业在服务对象、价值理念、工作方法上与信访工作有一定切合点，将其专业方法和技巧融入信访工作中——结合危机介入模式和理性情绪治疗模式引导群众理性上访、结合任务中心模式和增能模式引导案主提升能力、结合资源协调模式和个案管理模式协助信访人有效链接资源、结合小组工作模式妥善处理集体信访事件、协助信访部门做好调解和回访下访工作，以更优化、更柔性化的方式处理信访案件，形成“社会工作+信访”的工作模式，从而“变堵为疏”，达到减少闹访、缠访的效果，可有效化解矛盾，促进社会和谐。

社会工作；信访工作；模式

一、我国信访制度面临的挑战

我国目前正面临着经济社会变革，各类社会冲突和社会矛盾多样化、复杂化，使信访工作遇到了前所未有的挑战。信访者的民主意识和法律意识不断提高促使其向政府提出更多的要求，这种群众过度参与国家政治的情况可能会引起“参与危机”和“参与爆炸”[1]。我国目前还没有配套处理群体性事件的危机处理制度，制度的匮乏，民众对政府提出的要求无法表达或不能通过合法渠道表达会引起政治不稳定。[2]一些民众会错误地认为信访“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这种“法不责众”的小农意识和思维定势仍在潜移默化地起作用。

通过对大量案例的总结，笔者认为,信访案件累积产生的原因主要有两点。一是可以在基层政府解决的问题没有解决。地方政府没有及时了解该部分群众的诉求，或由于某些原因没有及时给予解决。二是群众的情绪宣泄。群众在自身利益得不到维护时采取了向政府要说法的行为，当问题得不到解决时，出现了情绪宣泄，导致缠访、闹访问题。

在新形势下，信访部门在实际工作中面临诸多挑战。

(一)群众对信访部门的认识存在误区

信访部门一直以来主要承担“上传下达”的职能，它是一个收集民意的机构，负责将民众的问题向相应的部门反应，而不是解决问题的机构。这在某种程度上导致了信访案件的久拖未决。在实际的信访过程中，有部分民众并不了解信访的功能，一味地以为只要上访就能解决问题，问题没解决就在信访局闹访、缠访。同时，一部分涉法涉诉的问题也进入了信访领域，而信访部门行政化的处理方式显然无法解决此类问题，还可能导致问题的拖延、申诉的不公，循环往复导致信访案件增多。而上访案件的不断增多，闹事者的增加，使得政府行政部门要求信访局做好维稳工作，于是原本无法解决问题的信访局做了很多息事宁人的安抚性工作和行政性工作，但最终都无法解决实际问题。

(二)信访部门工作人员的工作立场、方式存在局限性

信访部门是国家体制内的部门，工作人员在接访的同时，还需要承接政府内部的大量行政事务，有着严格的行政体系和岗位职责，更强调下级对上级的服从，对信访人缺乏服务意识。在信访者看来，信访工作人员代表政府一方，不会站在信访者立场处理问题，缺乏对信访者的关怀和服务，容易引起信访者的抵触心理，引发矛盾。同时，由于专业和身份的限制，有部分信访工作人员既缺乏法律素养又不擅长做群众工作，他们在面对大量的法律性、政策性很强的案件时根本无从入手，只能处于被动应付的状态。而这种处理方式更容易引发信访者的抵触情绪，从而使小矛盾激化成为大矛盾，形成上访、越级上访、集体上访、进京上访或激访等事件，影响社会稳定。

(三)信访事件新旧交替的复杂性

与欧美国家相比，我国用了改革开放几十年的时间取得了欧美发达国家上百年时间取得的进步，其速度之快，前所未有，因而所积累的问题也很复杂。一方面，旧的问题在旧的领导人手中产生时没有解决好，留到下一任手中，难以把握解决；另一方面，随着快速的社会发展，政策不断更迭，一些老政策已经发生改变，旧的问题在新政策下解决，民众不理解，引起信访纠纷。

二、信访工作与社会工作的切合点

(一)信访工作与社会工作服务对象的共同性

政府信访部门的主要工作是收集信访者问题，反应给相关部门并督促解决问题；社会工作是帮助弱势群体为主的专业，它以“助人自助”为价值核心，通过专业的手段和方法提高弱势群体自助的能力。因此两者在服务对象上是一样的，在工作目的上都是要“促进社会公平，合理配置社会资源，并试图通过社会保障和社会福利制度的再次分配减小贫富差距”[3]，从这点上可以看出社会工作中对社会弱势群体的关注与信访中权利救济的本质是一致的。这是社会工作专业介入信访领域的可行性条件之一。

(二)信访工作与社会工作工作方法的一致性

由于信访和社工领域的服务群体的多样性和复杂性，要求信访工作和社会工作都具有很强的经验性和实践性，这让二者有了契合点。社会工作者可以将领域内专业性的方法科学地运用到信访工作中，结合成新的信访工作模式。例如在信访过程中对做出过激行为的人采用理性情绪治疗模式，能在一定范围缓解信访对象的过激情绪，有助于对信访案件的处理；又比如对家庭救助类案件，可以由社工进行个案工作，将工作范围扩展到案主生活的环境中，逐步了解案主，建立社会支持网络，联系社会资源帮助解决问题。

(三)信访工作与社会工作理念的统一性

“以人为本”是中国共产党执政以来一直坚持的理念，做好信访工作是了解社会问题、解决社会冲突最恰当的窗口；社会工作一直是以“助人自助”为理念的专业，助人自助的价值判断包括人有获得资源和解决问题并发展潜能的权利，人的价值和尊严是天生的，每个人的独特性和个别性都值得尊重，人在拥有适当资源时均有能力成长和改变。[4]两者的理念是一致的，“以人为本”与“助人自助”都是为了让弱势群体真正摆脱弱势环境，建立起自身的社会支持系统，能够自己来解决问题，而不是一碰到问题就上访。

(四)信访工作与社会工作的互补性

在信访领域中信访者与信访工作人员有时会发生激烈的冲突，而这些激烈冲突原本是可以避免的。信访者来信访局是想要通过合法的途径表达他们的诉求；而信访工作人员作为服务者，是协助信访者向相关部门反映问题的工作人员。两者之间没有任何矛盾冲突。但是，在实际工作中发现，由于信访者的情绪不稳定，工作人员工作中太过官样化，解决问题方式单一，稍有不当便会激发信访者的不满情绪，导致信访者对信访局的强烈不满，甚至认为自己的问题解决不了都是信访局工作人员的工作没做到位。许多信访者在信访问题得不到关注或解决时会将这种不满的情绪发泄到信访工作人员身上，表达对政府的不满，甚至会出现群体性事件。从这个角度出发，社会工作者作为信访局和信访者之外的第三者，秉持价值中立的立场，以了解信访者问题、协助信访者解决问题为目标，能够在很大程度上缓解信访局与信访者的冲突，减少因不良情绪引起的闹访、缠访，帮助信访者以更理性的情绪上访，保障信访局安定有序地工作。

三、社会工作专业方法在信访工作中的有效运用

(一)结合危机介入模式和理性情绪治疗模式，引导群众理性上访

信访工作涉及社会生活的各个领域，信访处于处理社会矛盾的最初阶段，社工在接访工作中更是处于第一线，随时需要面对各种矛盾激化的场面。有效运用危机模式，可以在第一时间快速有效地解决上访群众的失控场面，维护信访秩序，而理性情绪治疗模式与危机介入模式的有力结合，可以进一步协助群众明晰问题背后的原因，并能逐步引导信访人进入理性上访状态。[5]

案例：一位妇女与厂方发生劳资纠纷后来到市政府大门口闹访，发生用头使劲磕地、撞墙等自虐行为。社工接到信息后，第一时间进行了危机干预，情理并重，弱化了妇女的过激行为。紧接着进入该妇女生活的社区，通过了解该妇女的生活情况，以家庭关系作为切入点，多方面关怀和帮助该案主生活，认为案主的问题可以由信访社工介入解决，因此,信访社工逐步接近案主，取得其信任，与案主建立良好的关系。在随后的工作中，建立起该案主的个人档案，及时跟进个案，并运用ABC理性情绪治疗模式，对其问题进行初步分析和判断，帮助案主理清案件始末，明确案主的非理性认知。经过一段时间的调查，发现这次过激行为的引发事件是经济危机爆发导致案主所在厂无法承受相应的经济负担。最近工厂面临倒闭，工人们需要结算工资，案主与厂方老板出现严重分歧，她认为自己利益受损是由于老板有强硬的后台，甚至怀疑老板与政府官员勾结，因此,唯有到市政府闹访才能引起关注和解决。在这名妇女的两次重访中，信访社工一直给予关注，通过多次面谈逐渐消除她对此问题的非理性认知。为了帮助案主解决现实的温饱问题，信访社工协助其与工厂所在地的劳动部门取得联系，并在劳动部门的协调下约厂方一起进行三方沟通，通过公正合理的手段解决纠纷，最终该妇女息诉罢访。

在信访领域中，危机介入模式和理性情绪治疗模式是最常用的。危机介入模式是一种在实践中总结出来的工作方法，它没有系统完整的理论基础，只是在不断吸收其他理论和总结自身经验的基础上形成了一些重要的理论假设和基本的概念。危机介入模式是围绕着危机当事人来开展的调适和治疗工作，注重不同服务技巧的综合运用，其最终目的是在有限的时间内快速有效地控制现场，帮助服务对象，避免发生具有严重危害性的事件。理性情绪治疗模式是针对信访人的非理性信念和情绪而采用的方法，这在信访工作中也得到了广泛运用。

(二)结合任务中心模式和增能模式，引导案主提升能力

社工接触到的信访类型，除了缠访、闹访等特殊情况外，还有一部分群体是在生活中确实出现了自己不能解决的突发事件，自身力量单薄、社会支持网络单一，无法应对突变，从而怀着对政府的信任走上了信访之路。针对这类上访人，社工侧重运用任务中心模式，把服务对象介入的焦点集中在协助其在有限的时间内找到解决困难的方法，并在服务过程中赋权，鼓励其重塑信心，面对困难。

案例：一名西部贫困地区的山区青年，在中山打工期间不幸被精神病患者伤害以致左腿残疾、失业。经鉴定，伤害人为精神病患者，且在患病期间，法院判定伤害人无需负刑事责任，只须其监护人赔偿损失。但青年一直未得到对方任何赔偿，青年以为法院判决不公，于是上访要求政府主持公道。青年最初上访时情绪消极，一边流泪一边不停地说自暴自弃的话。信访社工在了解青年的具体情况后，认为可以由信访社工介入解决，于是开始与案主建立专业关系。第一次面谈后，社工发现案主认为政府能够包揽一切，唯有政府才能解决问题。社工通过三次面谈，循序渐进地协助青年分析了目前面临的问题，与其商讨可通过对法院申请强制执行，向暂住地救助站申请返家救助，回到户籍所在地申请困难救助和残疾人就业帮扶等途径改善状况，从而为青年建立了法院、民政、残联等部门的社会支持系统，增强了青年解决问题的信心。最后一次面谈时青年表示，他已经到法院申请强制执行，救助站也为他预定了返乡的车票，青年已决定回老家找工作维持生计。

大多数信访者缺少社会支持系统，他们一般都是弱势群体，走投无路了只能通过政府解决问题，认为政府能够包揽一切，很大一部分人不信任法律。对于这样一部分群体，信访社工要运用任务中心模式，以解决案主的问题为中心，帮助案主建立起自身的社会支持系统，在有限的时间内提高案主自身的信心和能力，帮助案主解决问题。

(三)结合资源协调模式和个案管理模式，协助信访人有效链接资源

信访部门在处理信访案件时，除了常规的“上传下达”和具体跟进工作外，往往还需要带头与相关责任单位联动，共同协商解决问题，而在社工的个案工作中，个案管理与信访部门的联动工作有着异曲同工的作用。个案管理是信访社工针对面临多重问题、需要多方帮助的案主提供的服务，它是指个案管理者建立和案主之间的关系，彼此共同探讨商定并实施计划，以增进需要长期协助的案主的个人能力，提升其支持网络，促进并确保连续的服务范围，使之成为有效的服务。在信访服务的个案管理中，社工主要扮演资源联系人的角色，为信访人提供和链接各种资源，协调资源网络中的各项服务，让他们彼此相互配合，共同协助信访人达成目标。

案例：有位单亲母亲上访反映因家庭经济困难，无法为刚刚考上大学的儿子缴纳学费，希望能够得到政府的帮助。接案后，社工对她的家庭情况进行详细地调查并制定服务计划，协助其联系民政、妇联、教办和学校等多个部门。经过多次沟通与协调，上访人得到了一次性的救助金，解决了燃眉之急，也为其儿子之后几年的学费问题找到了新的解决方案，上访人十分感激。

个案管理是在信访领域中社工常常采用的模式，它能清楚地显示出案主的问题、需要提供的帮助，同时可以联系相关部门，共同促进问题解决。良好的个案管理模式运用可以有效地帮助案主解决问题，除了运用行政手段和救助外，还可以运用民间公益慈善缓解案主的燃眉之急，使案主得到救助，减少重访率。

(四)结合小组工作模式，妥善处理集体信访事件

集体信访事件一直以来都是政府比较敏感的问题，信访社工在处理此类事件时要非常谨慎。在处理集体上访问题时，社工在遵循信访法律法规政策的基础上，可以灵活运用小组工作方法。

当集体上访人数较少时，社工扮演领导者角色，通过运用引导、回应、梳理等小组沟通技巧，让信访者在尽可能短的时间内清晰、明了地反映诉求，同时不让情绪激化，妥善记录反映的问题并及时向有关部门反映。

当集体上访人数较多时，社工则侧重于分工合作，维护信访秩序。在集体信访发生时，社工立即组建临时接访小组，通常由3人组成，主要分工为：一名社工担任领导者角色，负责维护信访秩序，通过通俗简明的语言为群众讲解集体信访步骤，尽快做好来访登记工作；第二名社工做调节者，主要负责情绪疏导，针对个别情绪激动的群众，及时做好情绪安抚工作，并运用真诚、关注、接纳等专业手法，细心耐心地聆听群众诉求，协助群众选举信访代表；第三名社工作为观察者，在大致了解集体上访情况后，第一时间向领导汇报集体上访人数、诉求、目前动态等信息，以便能迅速联系相关部门协调处理。

(五)协助信访部门做好调解、回访和下访工作，加强积案要案的化解力度

社工除日常的接访及个案跟进等工作外，还要积极协助政府合理解决信访问题，充分发挥社工的专业能动性及社会“润滑剂”作用。在调解工作中，社工作为政府与群众之间的“隔离带”，适时协助政府做好相关工作，及时对群众进行心理辅导，与政府刚柔并济地妥善处理好矛盾。在回访工作中，社工按照首访责任制原则，以真诚、关注的态度致电信访者，询问和了解其来访后的情况。在下访工作中，社工往往是去解决一些积案、要案，开始时社工更多的是作为一名聆听者和分析者，而后通过多方面了解和筛查后，社工作为第三方亲自协调跟进、评估是否可以通过非政府途径协助群众解决问题、弱化矛盾。

[1]张林鸿.论我国信访制度改革的出路[G/OL]//“加强和创新社会管理”专题研讨论文集.[2015-07-15].http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-MGZY20120800204 7.htm.

[2]李凤英.积极推动《信访条例》完善，促进信访制度健全[G/OL]// “加强和创新社会管理”研讨会论文集. [2015-07-15]. http://cpfd.cnki.com.cn/Article/ CPFDTOTAL-MGZY 201208002006.htm.

[3]木薇,高崇慧.信访工作方法的社会工作思考[J].科技创新,2010(8):49—51

[4]木薇.社会工作介入信访实践的拓展性探讨[J].社会工作,2010(8):18—21.

[5]黄吕晶.中山博睿：信访社会工作服务项目探索[J].中国社会工作,2012(4):23—25.

(文字编辑:徐朝科 责任校对：王香丽)

2015-08-18

王灿灿 (1989—)，女，汉族，助理讲师，硕士；主要研究方向：政治学，社会学。

王灿灿．“变堵为疏”——“社会工作+信访”的治理新模式[J].社会工作与管理，2015，15(6):61—65.

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1671-623X(2015)06-0061-05