教育政策创新的要求、障碍与实现：公共政策的视角

石火学

根据教育政策学的基本观点,教育状况是过去和现在的教育政策实施的结果。当前存在的各种不良的教育状况即教育问题,如教育公平问题、素质教育问题等等,从根本上来说,是教育政策的问题。具体而言,在于教育政策未能很好地适应教育政策环境的变化,实现教育政策的创新。如何有效实现教育政策的创新,有必要在理论上进行研究。

尽管教育政策是教育学和公共政策的交叉领域,但从学科逻辑上,教育政策是公共政策的主要构成部分,是关于教育的公共政策。所以,从应然的视角,对教育政策的研究应主要基于公共政策的视角进行研究。但目前关于教育政策创新的研究主要从教育管理的视角进行研究,无疑存在教育政策创新理论认识不够深入的问题。鉴于此,本文基于公共政策的视角,在教育政策创新前期研究的基础上①石火学：《教育政策创新解读：基于公共政策的视角》,《江苏高教》2013年第6期。,对教育政策创新的要求、障碍与实现进行后续研究,以期对教育政策创新的实践有借鉴价值。

一、教育政策创新的要求

教育政策创新作为创新主体主观对客观的产物,不是在任何条件下都能自动实现,需要一定的主客观条件。

教育政策创新是关于教育政策的创新,而不是其他公共政策的创新,所以,教育政策创新除了遵循公共政策创新的一般性要求外,还应体现教育政策的特点,满足教育政策特殊性的要求。教育政策创新体现教育政策的特点,并不是在满足公共政策创新的基础上,再体现教育政策创新的特点,而是把教育政策的特点融合进公共政策创新的要求中。根据公共政策创新的要求,结合教育政策的特点,教育政策创新的要求有：教育理念的创新、民众参与、以人为本、具有合法性与科学性等。

(一)教育政策理念的创新。“理念创新是创新的灵魂。先有理念创新,才有其他方面的创新。”①陈如平：《以理念创新引领学校变革》,《人民教育》2007年第21期。在这个意义上,教育政策创新是建立在教育政策理念创新的基础之上的,教育政策理念创新是教育政策创新的先导和前提。所谓教育政策理念,就是指对教育政策的制定过程及其内容安排起指导作用的一系列教育观念、教育思想及其教育价值追求的总和,是教育政策过程的指导思想。教育政策理念的生命力在于指导实践,但教育政策理念指导实践必须要通过教育政策,教育政策是教育政策理念与实践的中介环节。教育实践是不断发展变化的,要求直接指导教育实践的教育政策也不断创新,以适应政策环境变化的需要。而教育政策创新是建立在教育政策理念创新的基础上。教育政策理念的创新就是有关教育政策的教育观念、教育思想及价值追求要随着教育政策环境的变化而不断完善和改革,使教育政策理念符合教育政策实践的需要,更好地为教育政策服务。因循守旧的教育政策理念必然导致不利于创新的教育政策。所以,教育政策创新的前提首先在于教育政策理念的创新,缺乏教育政策理念的创新,无法实现教育政策的创新。

(二)民众参与。教育政策创新是教育领域公共权力的运作过程,教育政策创新的主体当然是教育政策的直接主体,但这并不否认民众参与的必要性。其一,根据创新的规律,创新往往是观点彼此碰撞的结果。如无民众广泛参与,同一行政环境下的教育政策直接主体,难有观点的碰撞。其二,教育政策直接主体认识的局限性。教育政策创新一定程度上是一定范围内适应教育政策环境需要的教育政策方案的最优选择,最优选择的前提是拥有一定数量的教育政策方案。由于教育政策直接主体认识的局限与趋同性,教育政策方案必然有限,而且理念同源,难以满足教育政策创新的要求。其三,教育政策创新一定意义上是社会推动的结果。缺乏民众参与,由于教育政策主体固有的保守性,以及教育政策创新成本的考量,教育政策创新无疑缺乏创新的压力和动力。教育部等五部门规范和调整部分高考加分项目的政策,一定程度上,是民众参与推动的结果。

(三)以人为本。教育从本质上是培养人的活动,以人为本是教育政策的核心,“更是教育发展和教育政策选择的根本依据”。②袁振国：《科学发展观与教育政策的选择》,《教育研究》2004年第4期。教育政策创新是通过教育政策移植、调整与终结来实现,无论采取何种方式,都是教育政策选择的结果,都必须遵循以人为本的原则。以人为本包括两层含义：一是以教育政策的直接主体和间接主体为本,二是以教育政策的对象为本。从认识论的视角,物质决定意识,但物质不能自动产生意识。教育政策环境发展变化,要求教育政策创新,但教育政策不能自动创新,必须要通过教育政策主体和公众的广泛参与来实现。广泛参与要以“以人为本”为前提,尊重各方面不同的意见,满足各方合理的教育利益诉求,这样才能充分发挥各方面的积极性与创造性,为教育政策的创新奠定主体基础。教育政策以人为本还包括以教育政策的对象为本。教育政策对象从“物”的层面,是指教育问题,教育政策存在的根本理由就是为了解决教育问题,通过解决教育问题,实现公共教育利益。教育问题和公共教育利益,既是技术判断,同时又是价值判断,必然要体现“以人为本”的价值诉求。从“人”的层面,主要指教育机构的教职员工和学生(或学员)。教育政策创新要注重维护教职员工和学生正当的利益诉求,争取得到广大教职员工和学生的认同和支持,否则教育政策创新阻力重重,难以实现。

(四)具有合法性。这里的合法性具有两层含义：一是法律意义上的合法性,指教育政策创新的内容、程序与主体等符合法律的要求,不得违背法律的宗旨与基本精神；二是政治意义上的合法性,指教育政策创新要符合社会的期待,体现社会主流价值的要求。任何政策效力的最终来源,不在于政策的本身,也不在于政策的主体,而在于公共政策是否得到社会的广泛认同。所以,教育政策创新的合法性不仅是指法律意义上的合法性,而且更应在于政治意义上的合法性。如某项教育政策创新确实具有科学性,也能体现教育政策目标,如得不到社会的认同,最终难以解决教育问题。以素质教育政策为例,实事求是地说,素质教育政策是在应试教育政策基础上的创新,但遗憾的是,该政策没有得到社会的普遍认同,无法切实执行,结果是素质教育的政策,应试教育的实践。

(五)科学性。教育政策创新隐含着积极的、有价值的、进步的元素,而这些元素的存在以科学性为前提。缺乏科学性,或科学性不足,违背了创新的本质。因为教育政策创新的根本目的是为了更好地解决教育政策问题,缺乏科学性的创新,不但不能更好地解决教育政策问题,反而会导致新的教育问题。满足科学性的要求,教育政策的创新,首先,应以科学的理论作指导,保证教育政策创新正确的方向。其次,尊重专家学者的意见,不唯上。随着社会的发展,教育问题日益和经济、政治、文化等问题交织在一起,对教育政策创新提出了更高的要求。唯有尊重专家学者的意见,发扬民主作风,才是应对新形势下教育政策制定和创新的唯一选择。最后,处理好与民主性的关系。科学体现理性、实事求是的要求,民主意味着多数人的意志。科学和民主都是教育政策创新的要求,但两者在实践中往往会存在矛盾,理性不一定是多数人的意志,一项理性的教育政策创新会因多数人的反对而无法实施。所以,有必要探索科学性与民主性兼顾的决策机制,既避免以科学性为借口而无视多数人意志的“纯粹的科学”,又要防止多数人非理性的蛮干,实现科学性与民主性的动态平衡。①王学杰：《公共政策创新的结构分析》,《理论探讨》2004年第2期。

教育政策创新属于生产关系调节的范畴,根据生产力与生产关系的关系,生产力决定生产关系,生产关系反作用于生产力。符合生产力发展需要的生产关系,推进生产力的发展；反之,阻碍生产力的发展。教育政策创新的目的是更好地解决教育问题,前提是教育政策创新要适应政策环境的需要。教育政策环境不仅包括物质层面的环境,如地理条件、教育政策资源、教育政策人力条件、教育政策执行的技术手段等,而且还包括价值环境,如教育理念、社会教育价值观、社会对教育的价值期待等。在教育政策创新的实践中,存在重视事实环境而忽略价值环境的倾向。如基础教育的“三级课程”政策,1999年6月中共中央国务院颁发的《关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》明确指出：“调整和改革课程体系、结构、内容,建立新的基础教育课程体系,试行国家课程、地方课程和学校课程。”②《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》,《中国教育报》1999年6月17日。该政策的颁发改变了国家统一课程的局面,是课程政策的一个极大的创新。但实施情况不是很理想,当然有政策资源上的问题,除此以外,无疑还有该政策和社会尤其是农村关于教育的期待以及落后的教育观念上的原因,也就是说,新课程政策创新不太适应社会价值环境的需要。

二、教育政策创新的障碍

(一)教育政策制定精英模式限制了民众的广泛参与。在中国教育政策制定的模式中,占主导地位的是精英模式。所谓的教育政策精英模式,是以教育政策制定为核心的教育政策过程主要由公共管理部门(核心是政府部门)的政治精英及政府邀请的文化、教育与科技领域的少数精英把持,教育问题的认定,教育方案的拟定、评估、确认,教育政策的执行、评估与终结等是精英们的价值反映,社会公众处于被动接受的地位,对教育政策的诉求难以进入教育决策系统,对教育政策没有或几乎没有影响力。由于精英们价值选择上的一致性和相对稳定性,兼之维护自己既得利益的考量,教育政策总的趋势是稳定,难有创新。教育政策创新在主体上的要求是民众的广泛参与,显然,教育政策制定精英模式与教育政策创新所要求的民众参与背道而驰。

(二)政策系统的约束。教育政策创新要适应政策环境的要求,在政策环境中,政策系统是教育政策创新最现实的环境。所谓的政策系统可以简单理解为以教育政策为核心的政策网络或体系。政策系统对教育政策创新的约束主要体现在：其一,决定着教育政策创新的合法性。教育政策创新必须以现实存在的法律和上位政策为依据,不得违背现实存在的法律和上位政策的基本精神,否则就失去了合法性。其二,决定着教育政策创新的幅度、范围。“我们所面对的社会,是一个已经计划好的社会；在这种社会里,政治家已甚少有裁量权,不得不对前人所投入的承诺尽力而为。”①宁骚：《公共政策学》,高等教育出版社,2003年版第464页。“前人所投入的承诺”即现存的政策系统。教育政策创新必须以现存的教育政策为条件,在现存的教育政策所允许的幅度和范围内创新。其三,决定着教育政策创新的价值取向。任何一项教育政策都是教育政策网络系统中的构成部分,体现整个教育政策体系的价值取向,相应地,教育政策创新必须与整个教育政策系统的价值取向保持一致。教育政策创新意味着某种突破,由于现存教育政策系统在幅度、范围、价值取向与合法性上的限制,使教育政策创新面临着困难。

(三)政治合法性不够。教育政策创新尽管是以教育行政部门为核心的公共权力部门意志的产物,但教育政策的创新是否能真正实现,不仅取决于法律意义上的合法性,而且更在于政治意义上的合法性,即社会对教育政策创新的接受和认同。事实证明,不少教育政策创新失败的重要原因在于缺乏应该具有的政治学意义上的合法性,素质教育政策与基础教育课程改革就是例证。以基础教育的课程改革为例,2001年6月,教育部颁发了《基础教育课程改革纲要(试行)》,但实施情况也不理想,原因之一在于《纲要》未获得政策对象的认同,政治合法性不够。家长和学生把升学作为根本的目标诉求,调查资料显示,有近90%的人认为“农村孩子上学就是为了考学”,近90%的人担心“课程改革会降低升学率”。以上两个90%意味着有近90%的人不支持课程改革。②白中军：《农村课程改革之现状》,《中国教育学刊》2008年第11期。

(四)教育政策理念的制约。主要表现在：其一,教育政策理念滞后。“思想解放是社会变革的前提,理念创新是一切创新的先导。”③贾凌民：《21世纪的公共管理：政府管理理念转变与创新》,《中国行政管理》2004年第6期。教育政策的创新是一定理念创新的结果,可以说,没有理念创新就没有教育政策的创新。中国是一个具有五千年历史的文明古国,积淀了非常丰富的教育理念,有些仍然具有适应21世纪环境需要的生命力,但有些教育理念,随着社会的发展,显示出明显的滞后性,如“大学之道,在于明德,在于至善,在于亲民,在止于至善”等,这些显然滞后于教育政策创新所要求的先进性的教育观念,在教育领域还具有很大的影响力,成为教育政策创新的障碍。其二,先进的教育政策理念未能转化为教育政策。教育政策理念的创新是教育政策创新的前提,但教育政策理念的创新并不一定会导致教育政策的创新,要受到教育政策主体、教育政策对象与教育政策环境的影响。如素质教育理念等,由于受到教育政策环境的制约,未能有效转化为教育政策。一些传统的教育理念,如“因材施教”等,尽管几千年来,政策环境不断变化,仍不失其先进性,但在教育政策上没有真正落实,应试教育、唯“分”是举的教育现状离因材施教还有相当大的距离。

(五)创新成本的制约。教育政策无论是政策移植,还是政策调整或终结,都需要政策成本。教育政策创新的成本不仅包括有形的可量化的经济投入,而且包括无形的难以量化的信誉、权威等方面的投入。根据成本的构成,创新成本对教育政策的制约主要体现在：其一,教育政策创新的财力资源欠缺。任何政策的制定与实施都需要有一定的经济资源,教育政策的创新意味着一项新政策的诞生,或对现存政策的扬弃、继承与优化,如果不具备相应的经济资源条件,即使有创新的理念,也难以实现教育政策的创新。如基础教育的新课程政策,由于经费缺乏,校本课程与地方课程建设处于弱势地位。其二,教育政策网络的制约。教育政策是整个教育政策网络体系中的一个构成部分,每项政策彼此联系,某项政策的创新有时意味着多项政策甚至整个政策系统的调整,无论从成本的角度还是从教育稳定的角度都会使教育政策创新裹足不前。其三,政府信誉、权威的损失。教育政策创新一定意义上意味着对现存教育政策的否定,尤其是对刚实施不久的教育政策,教育政策的创新无疑是政府信誉、权威的损失,教育行政等部门为了维护自身的信誉、权威,往往会阻碍教育政策的创新。

(六)既得利益者的反对。任何政策都承担了利益调整的功能,教育政策创新必然涉及到相关对象的利益调整。调整过程中,有的受到损失,有的获得利益。利益受到损失的群体,为维护自身的既得利益,必然会反对教育政策创新。利益损失的程度越大,对象越多,教育政策创新的阻力也就越大。以新课程教材改革政策为例,新课程教材改革的目的是教材多样化。原有的教材出版由教育行政集团和教材出版集团把握,教材多样化无疑损害了教育行政集团和教材出版集团的利益。为了维护教材使用、出版与销售的利益,地方教育行政部门指定教材的使用,完全违背了新课程教材改革的目标,使新课程教材改革的效果大打折扣。

三、教育政策创新的实现

(一)创新教育政策理念,为教育政策创新提供理论支持。“任何一项改革和试验,都需要思想的解放和观念的更新。”①邓卓明：《论教育在城乡统筹发展中的作用》,《重庆大学学报》(社会科学版)2008年第3期。所以,实现教育政策的创新,关键是要创新教育政策理念。其一,确立公共教育利益与个人教育利益兼顾的教育政策理念。长期以来,由于左倾思想的影响,存在着把公共利益和个人利益对立的倾向,认为追求个人利益必然会损害公共利益。体现在教育政策的人才培养目标上,只见森林,而不见树木,只强调为国家服务,而无视个人的需要。实际上,公共教育利益与个人教育利益是普遍性与特殊性的关系,没有个人教育利益的成长,也就没有公共教育利益的成长。教育政策理念如果只重视公共教育利益,不但不能实现公共教育利益,而且还损害了个人教育利益。所以,教育政策创新,首先要确立公共教育利益与个人教育利益兼顾的教育政策理念。其二,以人为本的教育政策理念。教育政策的以人为本,核心是以学生为本,以学生为中心,把学生的发展作为教育政策的出发点和终极目的。以人为本的教育政策理念,还要求破除把学生作为发展手段、唯上、以“事”为本或以“效率”为本等落后观念。其三,素质教育的理念。素质教育理念主张学生的全面发展和个性发展,②眭依凡：《素质教育：高校人才培养体系的重构》,《中国高等教育》2010年第9期。“是理想的教育目的观和教育价值观”。③蒋芝英：《素质教育与应试教育散论》,《教育发展研究》2010年第11期。教育政策只有确立素质教育的理念,才能逐步摆脱应试教育的藩篱,无限接近素质教育理想的要求,实现教育政策的创新。

(二)创新教育政策的精英决策模式,提高科学性与政治合法性。教育政策的精英决策模式最大的问题是限制了民众的广泛参与,而成为教育政策创新的障碍。但是,由于中国的文化传统,民众参与政策制定能力有限,以及决策效率等方面的要求,精英模式应是代议制民主制度下的主流模式,这已被事实所证明。所以,对精英模式的态度是扬长避短,是创新,而不是简单否定。针对精英模式的缺陷,首先,扩大精英的范围,让更多的社会精英,尤其是专家学者参与政策的制定。更多的来自不同部门的精英参与政策的制定,意味着意见的充分交流,不仅提高了创新的可能性,而且体现了教育政策科学性的要求。其次,一定范围内,借鉴公共选择模式。构建社会参与机制,让政策的对象和其他有参与能力的社会公众,有表达自己合理意见诉求的渠道,并使诉求得到切实的重视。比如,城市农民工子弟上学问题,在农民工集中的城市,其基础教育政策的制定就应听取农民工代表的意见。教育部对高考加分政策进行了较大的调整,一定程度上,是教育政策公共选择模式应用的体现,受到社会的好评,为该政策的实施奠定了良好的政治合法性基础。

(三)创新教育利益平衡机制,消解既得利益者的反对。首先,确保公共教育利益在教育政策创新中的核心地位,这是创新教育利益平衡机制最基本也是最本质的要求。当然,如前所述,确保公共教育利益并不意味着无视甚至牺牲个人合理的教育利益。其次,科学区分既得利益的合理性。既得利益者的反对是教育政策创新最现实的阻力,但并非所有的既得利益都是教育政策创新克服的对象。既得利益是某项教育政策保障下的利益,当然是合法的利益,但并不见得具有合理性。所以,克服既得利益者的反对,关键是要区分既得利益是合理的利益,还是非合理的利益。如果是非合理的利益,一定是违背公共教育利益的利益,必须通过教育政策创新,予以取消,比如高考中合法但不合理的加分政策。如果是合理的教育利益,在教育政策创新时受到损害,应充分补偿。无论是取消非合理个人教育利益,还是保障合理的个人教育利益,都是教育政策政治合法性的要求。

(四)重视教育政策系统的协同创新,化解政策系统不合理的制约。根据教育政策的层次,教育政策划分为中央层次的政策、地方层次教育政策和基层(乡镇)教育政策,而地方层次的教育政策又分为省、市、县三级。越是低层次的教育政策创新,受到的制约越多。为化解政策不合理的制约,必须重视政策系统的协同创新。首先,提高教育政策创新的层次。高层次的教育政策创新,受到的约束少,而且受益面大。对于部分教育政策创新,如涉及上级政策或较多的同层次的政策,有必要提高教育政策创新的层次,为教育政策创新扫除障碍。其次,加强政策间的协调与配合。如只涉及较少同层次的教育政策,应加强彼此的协调。最后,把握好政策的基本精神。尽管把握政策的基本精神不属于教育政策系统创新范畴,但是,在教育政策创新实践中存在由于没准确把握政策的基本精神而成为障碍的情况。

(五)完善教育政策直接主体考核机制,推进教育政策创新。教育政策创新是教育政策直接主体对教育政策环境的反应,必须通过教育政策的直接主体才能最终实现,而直接主体在不同的考核机制下,实现创新的可能性是不同的。所以,推进教育政策的创新,还需要完善教育政策直接主体考核机制,将政策创新纳入政绩考核指标,一方面,激发教育政策直接主体创新的热情与积极性,另一方面,给那些无所事事、不思进取的官员施加压力。政绩考核强调创新要避免走入误区：其一,强调创新并不否定经验,也不否定大家一致认可的科学性的程序和方法。其二,为创新而所谓的创新,这样的创新不但不能解决问题,而且还可能导致新问题,违背了创新的本质要求。其三,经济或短期取向。教育政策与其他公共政策相比,具有典型的社会效益以及效益长期性的特点,也就是说,教育政策的效益主要是社会效益,创新成果要经过一个较长的过程才能认证,所以教育政策创新要防止经济或短期取向。