城乡污染转移防治的法律原则和制度探究——从城乡污染转移的成因入手

王超锋

（1.淮海工学院法学院，江苏连云港222005；2.苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

城乡污染转移防治的法律原则和制度探究
——从城乡污染转移的成因入手

王超锋1，2

（1.淮海工学院法学院，江苏连云港222005；2.苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

受城乡二元结构和重经济、轻环保思想的影响，再加上我国经济社会发展对城乡污染转移还有一定的现实需求，城乡污染转移在我国未能得到有效的法律控制。为了通过法律途径防治城乡污染转移，应以城乡污染转移成因的消除以及城乡污染转移的有效控制为目的对城乡污染转移防治的法律原则和制度予以系统设计。在将城乡环保统一原则、环保优先原则以及分类管理原则确立为我国城乡污染转移防治法律原则的同时，将源头控制制度、污染转移损益评估制度、经济调控制度等纳入我国城乡污染转移防治法律制度的范畴。

城乡污染转移；成因；法律原则；法律制度

一、城乡污染转移及其法律防治概述

城乡污染转移是指将城市产生的污染物人为转移到农村处置或者将位于城市的污染企业迁至农村安置进而给农村环境造成污染的一种环境问题，它是伴随着我国城市环境治理的不断加强而出现的一种新型污染问题，是污染者为了降低污染治理成本或逃避污染治理责任而将污染由环保要求高的城市转向环保要求低的农村的一种污染转移行为。同传统的污染不同，城乡污染转移并不直接涉及污染物的排放，而是涉及污染后果的人为转移和处置。城乡污染转移并没有在实质上减少污染物的产生，只是转移了污染的损害对象，并且由于农村环保基础薄弱，同样的污染转移到农村反而无法得到有效控制并进而给农村环境带来更严重的破坏，最终威胁到城市的环境安全。由此可见，不管是为了保护农村环境，还是为了保护城市自身环境的安全，都必须要对城乡污染转移进行防治。

要实现对城乡污染转移的防治，离不开法律的有效支持，只有将城乡污染转移防治纳入法律规制之中，通过完善的立法、严格的执法、公正的司法以及民众的自觉守法，为城乡污染转移防治构建一个系统完善的法律制度体系，才能保证城乡污染转移防治工作的顺利实施和城乡污染转移防治目标的全面实现。但由于受城乡二元结构以及重经济、轻环保思想等因素的影响，长期以来城乡污染转移都被认为是我国经济结构调整中的合理现象而游离于法律的规制之外。我国有关城乡污染转移防治的立法也严重缺失，既缺乏明确的城乡污染转移防治原则，也没有系统的城乡污染转移防治制度，无法满足我国对城乡污染转移进行防治的法律需求。

由城乡污染转移对法律的需求以及我国当前城乡污染转移防治的法律现状可知，要实现对城乡污染转移的法律防治，就需要完善城乡污染转移防治立法。而当前完善城乡污染转移防治立法所面临的首要任务就是要通过立法确立城乡污染转移防治的基本原则和基本制度，以便为城乡污染转移防治提供明确的法律指导和制度规制，实现对城乡污染转移的有效控制和系统治理。为了增强城乡污染转移防治立法的准确性和针对性，在对城乡污染转移防治的法律原则和制度进行设计之前，需要对城乡污染转移的发生原因进行深入分析，并以城乡污染转移产生原因的消除为核心对城乡污染转移防治的法律原则和法律制度进行针对性系统设计。鉴于此，本文首先对城乡污染转移的成因加以具体分析，并以城乡污染转移成因的消除以及城乡污染转移的有效控制为目的对城乡污染转移防治的法律原则和法律制度予以系统设计，以促进我国城乡污染转移防治立法的完善，推动城乡污染转移法律防治工作的有效开展。

二、城乡污染转移的成因分析

作为一种严重的污染问题，城乡污染转移能够在我国大行其道，既与我国城乡二元结构模式所导致的重城市、轻农村的环保体制以及我国长期以来形成的重经济、轻环保的错误思想密不可分，也与我国目前的经济社会发展对城乡污染转移的现实需求直接相关。正是由于受城乡二元结构和我国重经济、轻环保错误思想的影响，再加上我国经济社会发展对城乡污染转移还存在现实需求，导致我国对城乡污染转移问题还缺乏充分和全面的认识，认为其是经济结构调整和产业转型升级中出现的正常现象，因而并未对其进行相应的法律规制。这不仅造成了我国城乡污染转移防治立法的严重缺失，更造成了当前我国城乡污染转移日益严重局面的出现。因此，要通过法律有效控制城乡污染转移，就必须提升城乡污染转移防治立法的针对性，而这有赖于对城乡污染转移产生原因的深入分析和具体查明。鉴于此，本文在对城乡污染转移防治立法进行系统设计之前，首先对城乡污染转移的成因予以具体分析。

（一）城乡二元结构体制的存在

所谓城乡二元结构体制，是指我国在经济社会发展规划中严格区分城市和农村所造成的一种城乡有别的管理体制。依照城乡二元结构的要求，我国城市和农村在发展规划中是两个相互独立的单元，二者有各自的运行机制，适用不同的国家管理模式，其实质是把我国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。[1]由此可见，我国城乡二元结构体制下城市和农村的地位并不平等，城市的地位优于农村，国家把优势资源都集中在城市，农村不仅无法获得与城市相同的资源和发展机会，而且还要为城市的发展贡献力量。这种重城市、轻农村的发展体制不仅导致我国农村和城市在经济、社会发展上的差距越来越大，而且反映在环境领域，城乡二元结构体制不仅导致国家在环保投入上存在着严重的城乡差异，也导致城市和农村对环境的需求产生了高低之别。城市的环境需求高，致使城市的环境标准高，环境执法严，而农村的需求低，从而导致农村的环境标准低，环境执法宽松。[2]尽管这种环境标准差异有悖环境的一体性，不利于我国整体环境保护目标的实现，但由城乡二元结构所致的这种环保差异在我国却现实存在，而据学者分析，污染总是从环境标准高的地区向环境标准低的地区转移，而我国城乡二元结构模式所导致的城市环境标准高、农村环境标准低的现实正好为城乡污染转移提供提供了契机。[3]

（二）“重经济、轻环保”思想的影响

长期以来，我国粗放型的经济增长方式所带来的高速经济增长是以消耗廉价甚而无价的环境资源为代价的。在经济增长的背后，环境成本并没有考虑在内，产业发展给环境带来的污染不仅没有得到有效治理，反而被认为是经济发展所必须承担的后果而加以容忍，导致我国民众养成了“发展经济就要破坏环境”的错误观念。而一旦累积的环境负面效应产生了严重的环境后果需要治理时，人们不仅要增加环保投入来治理已经产生的环境问题，还要投入大量的资金来预防将来可能产生的环境污染。这种环保成本的增加势必降低原有的经济增长速度，使民众又产生了“保护环境就要损害经济发展”的观念。上述观念把经济发展和环境保护对立起来，认为经济发展和环境保护二者不可兼得。而与此相应的是，我国作为一个发展中国家，长期以来把经济发展作为工作的重心，并且我国地方政府的考核也多以GDP的增长为核心指标。在此种背景下，“重经济、轻环保”思想的形成自然无法避免。[4]受这种“重经济、轻环保”错误思想的影响，我国政府既不愿投入经费来治理城市产生的污染，也不愿关停城市的污染企业。而污染企业作为一个理性的经济人，其自身也不愿投入大量资金来提升环保技术和更新环保设备。在此种背景下，对政府和企业而言，应对城市环境需求的最好办法就是把城市的污染物和位于城市的污染企业转移到农村处理或安置，从而为城乡污染转移的发生打开了大门。

（三）经济、社会发展对城乡污染转移的现实需求

同农村相比，城市一般都是一个地区的政治、经济、文化中心，集中了该地区众多优势资源，且城市人口密集，产业集中，同样的污染给城市带来的危害一般也远大于农村，因此，通过把一些目前难以消除的污染从城市转移到农村有助于从总体上减少污染给我国经济、社会造成的破坏，而且污染转移中一些工业企业从城市迁移到农村，对促进农村地区的经济发展也具有一定的作用。由此可见，在特定情形下，城乡污染转移符合我国城乡环境规划和经济布局调整的要求，有助于我国整体环境质量的改善和整体经济、社会效益的提高，符合经济、社会与环境协调发展原则的要求，具有存在的现实基础。我国经济社会发展对城乡污染转移的这种现实需求给城乡污染转移披上了合理性外衣，使我国政府和民众认为城乡污染转移是我国经济结构调整和产业优化布局的自然结果，是经济社会发展中出现的正常现象，从而对其产生和发展听之任之，根本就没有通过法律对其进行规制的意识。在此背景下，许多以减少污染治理成本、逃避污染治理责任为目的的污染转移也乘势而进，加入了损害农村环境的行列，给农村环境造成巨大破坏。

三、城乡污染转移防治的法律原则探究

由上文的论述可知，当前我国城乡污染转移的发生主要是由我国城乡二元结构模式、传统的“重经济、轻环保”思想以及我国经济社会发展对城乡污染转移的现实需求所致，只有消除城乡二元结构、理顺经济发展与环境保护的关系并正确认识城乡污染转移的类型及价值，才有可能对城乡污染转移予以有效防治。值得庆幸的是，我国政府已逐步认识到城乡二元结构模式、传统的“重经济、轻环保”思想对我国经济社会以及环境保护协调发展所带来的危害，对城乡二元结构以及“重经济、轻环保”思想的消除也有了明确的思路。①如《2010年中央1号文件》就推进城乡一体化问题明确做出了决策，而胡锦涛总书记提出的科学发展观以及中国共产党第十八次全国代表大会、中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出的生态文明建设目标也为协调经济发展与环境保护之间的关系指明了方向。这为我国城乡污染转移问题的解决提供了有力的政策支持和理论依据，有利于城乡污染转移发生原因的消除，但理念上的认识和政策依据只有通过法律转化才能对现实发挥实际的调控作用。因此，为了消除城乡污染转移，就必须以中国共产党的政策为指导，将城乡污染转移发生原因的消除措施内化为城乡污染转移防治的法律规定，以通过法律途径对城乡污染转移加以制约。鉴于目前我国城乡污染转移防治在法律原则和法律制度上的严重缺失，当前我国城乡污染转移法律防治的重点也应在法律原则和法律制度的设计层面，为城乡污染转移防治工作提供明确的法律依据。

目前我国在环境法领域已形成了一系列基本原则，而且其中的环境规划原则、损害预防原则、污染者治理原则以及公众参与原则等众多环境保护原则已对城乡污染转移的防治发挥了重要的指导作用，但由于上述原则对城乡污染转移的成因缺乏充分关注，导致上述原则在城乡污染转移防治上也缺乏应有的针对性，无法满足城乡污染转移法律防治的具体要求。为了满足城乡污染转移法律防治的需要，应在遵守现有环境法基本原则的基础上，针对城乡污染转移发生的三大原因，设计出适合我国城乡污染转移防治的专有法律原则。具体来说，为了消除城乡污染转移的产生原因，有效防治城乡污染转移的发生和危害，我国的城乡污染转移防治还必须坚持城乡环保统一、环境保护优先以及分类管理这三项基本原则。

（一）城乡环保统一原则

由上文可知，我国的城乡二元结构所致的城乡环保不统一既是城乡污染转移发生的条件，又是导致我国城乡污染转移防治立法停滞不前的重要原因。鉴于此，为了推动我国城乡污染转移防治立法的进程，也为了彻底杜绝城乡污染转移问题的发生，我国迫切需要在环保领域清除城乡二元结构体制的不利影响。为了实现这一目的，我国城乡污染转移防治立法应首先确立城乡环保统一原则。

所谓城乡环保统一原则，是指在环境保护中要尊重城乡环境一体的事实，在环境规划中避免对城市和农村环境的人为割裂，对城市和农村环境的保护要统筹考虑，协同进行。城乡环保统一原则在立法上的反映则是要统一城乡环境保护的标准、措施，避免在立法上出现对城市和农村环境保护的差别化规定，以便从立法上确保我国对城市和农村的环境予以同等保护，保障城乡环境保护工作的协调统一进行。[5]

（二）环保优先原则

我国长期存在的“重经济、轻环保”的观念也是造成我国城乡污染转移的重要原因，为了转变这一观念，协调经济发展与环境保护的关系，我国在环境立法中确立了环境保护与经济社会发展相协调的原则，但实践证明，我国环境法的协调发展原则并没有得到贯彻和落实，经济利益作为强势利益在与环境利益协调的过程中总是压倒性地胜出，环境利益与经济利益在协调的过程中总是被忽略、被牺牲。[6]因此，为了彻底转变我国“重经济、轻环保”的观念，斩断城乡污染转移发生的思想根源，我国在城乡污染转移防治立法中迫切需要确立环保优先原则。同以往片面的重经济发展而轻环境保护的观念不同，环保优先原则的环保优先是在坚持经济发展与环境保护协调基础上的优先，重在实现经济发展与环境保护的良性互动。我们既不能片面强调保护环境而不发展经济，更不能为了追求经济发展速度而放弃环境保护，绝不允许以损害环境为代价来发展经济。毕竟经过数十年的发展，我国经济能基本满足人民群众的物质需要，而与经济发展的良性势头相比，我国的环境形势却日益严峻，我国民众对良好环境质量的要求也十分迫切，这为环保优先原则的确立提供了现实基础。[7]35-52

（三）分类管理原则

考虑到我国经济社会发展对城乡污染转移还有一定的现实需求，我国对城乡污染转移的防治并不排斥我国经济、社会发展中合理的产业调整和规划布局中所出现的城乡污染转移。因此，为了避免城乡污染防治中出现一刀切行为，在对城乡污染转移进行防治时，还应坚持分类管理原则，要把有害的污染转移和合理的污染转移区别开来。对于纯粹以逃避污染治理责任为目的的有害的污染转移要坚决制止，而对于那些符合环境、经济以及社会整体效益并经由产业结构调整或城乡统一布局所涉及的城市产生的污染物或污染企业向农村地区的合理转移，则应依据现实需要予以放行，但应通过完善环境监管体系对转移出去的污染物质或者污染企业严格管理、集中控制，以将其对农村环境的损害降至最低，并通过生态补偿制度的安排以对污染输入地所遭受的环境损失予以合理的补偿。

四、城乡污染转移防治的法律制度设计

法律制度是围绕调整对象所设定的法律规则所形成的有机体系，以法律原则为指导，是对法律原则的细化，也是对法律原则的贯彻。只有通过系统的法律制度设计，法律原则才能有效规范被调控对象的行为，实现法律原则的调控目的。因此，为了实现对城乡污染转移的有效法律防治，在明确我国城乡污染转移防治基本原则的同时，还应在城乡污染转移防治基本原则指导下对城乡污染转移防治的法律制度进行系统设计，以便形成完善的城乡污染转移防治法律制度体系。由于我国现有的环境法律制度体系只是关注静态的点源污染问题，对城乡污染转移这种运动式的污染问题还缺乏有效的法律防治措施，无法满足城乡污染转移的防治要求，为了弥补我国现有环境保护制度的缺陷，必须在城乡污染转移防治基本原则的指导下，针对城乡污染转移的产生原因和产生过程，强化源头控制制度、污染转移损益评估制度、经济调控制度和政府责任追究制度在城乡污染转移防治中的应用，以构建城乡污染转移防治的有效制度体系。

（一）源头控制制度

源头控制制度是指通过控制污染物的源头来实现污染防治目的的重要制度。依据源头控制制度的要求，要防止城乡污染转移，就要对来自城市的污染物或污染企业进行严格管理，对其向农村的转移进行严格控制，从而有效杜绝城乡污染转移的发生。为了保证源头控制制度的落实，我国首先要实施污染源登记制度，无论是城市产生的污染物，还是位于城市的污染企业，都要进行详细的登记，并对该污染物和污染企业的流向进行全程监控。具体来说，对于城市产生的污染物，从其产生、运输到处置的全过程都要进行监管，严防城市产生的污染物随意排放到农村或转移到农村处置，而对于城市的污染企业，则要根据污染企业的类型进行具体分析，对于不符合环保要求而需要淘汰的项目、设备、技术、生产工艺或产品，通过建立环保黑名单制度，严禁其转移到农村继续生产或流通；[8]130-135对于可以通过技改或更新设备来减少污染的企业，应鼓励其通过增加环保投入来减排，也不允许其以逃避污染治理责任为目的而进行转移；最后，对于那些依据当前的科技水平和经济实力还无法消除污染但又对我国经济社会发展具有重要意义的企业，为了降低上述企业的污染给我国经济和社会发展造成的危害，可以允许其从人口密度大的城市转移到人口密度相对较小的农村地区，但应对其进行严格管理。

（二）污染转移损益评估制度

为了有效防止以逃避污染治理责任为目的的城乡污染转移的发生，我国的城乡污染转移防治立法还应建立污染转移损益评估制度。依据该制度的要求，在污染转移前应首先对该污染能否减量化和无害化进行技术和经济上的可行性评估，如果可以通过可行的技术和成本实现减少污染或使污染无害，则优先考虑减污治污措施而不能进行污染转移；其次，要对污染转移前后该污染给我国环境、经济、社会带来的影响进行量化分析和比较，如果污染转移可以给经济、社会和环境带来正效益，则允许转移，反之，则不允许转移；最后，还要结合环境影响评价的相关内容，对污染转移后污染给转入地的环境所带来的影响进行系统分析和评价，并通过合理选择污染接受地并采取相应的环保措施以确保把污染转移给农村环境带来的危害降至最低。

（三）经济调控制度

依据我国现实，目前还不能完全禁止城乡污染转移，但只要是污染转移，无论是污染物的异地处置，还是污染企业的搬迁，都会给污染转入地的环境造成一定的破坏并损害当地居民的环境权益。基于环境正义和公平的考虑，在对被允许的污染转移行为进行严格控制的同时，我国还应通过完善现有的经济调控制度以保护污染转入地农民的合法权益，做到对农村居民受到的环境损害进行赔偿，并对为改善农村环境作出贡献的集体或个人予以相应的经济补偿。[9]为此，我国城乡污染转移防治立法要注重经济调控制度对城乡污染转移防治的应用，要把我国现有的排污收费制度、环境损害赔偿制度以及生态补偿制度有机结合，使排污者不仅要承担治理污染的费用，还应承担环境损害赔偿以及生态补偿的费用，以进一步通过经济手段实现抑制污染和鼓励保护的目的。

（四）政府环境绩效考评及责任追究制度

纵观我国城乡污染转移的发展历程，可以发现，城乡污染转移行为的发生大都与政府对城乡污染转移的监管缺位有关。造成这种现象，既与我国传统重经济、轻环保思想有关，更与我国地方政府以GDP为核心的政绩考评体制以及政府环境责任制度的缺失密切相连。要扭转政府对城乡污染转移的态度，首先要从立法上完善地方政府的政绩考评体系，不再把经济发展作为考核地方政府政绩的唯一依据，而要综合考虑经济、社会、环境三方面的效益来对政府及其官员的政绩进行评价，并且在考评体系中突出对环保业绩的要求，实行环保一票否决制，以此提高地方政府对环境的重视程度。此外，为了切实发挥政府在城乡污染转移防治中的作用，还应通过立法明确政府在城乡污染转移防治中的法律职责，对于因政府监管缺失而致使城乡污染转移发生的，要追究相关人员的法律责任，以强化政府防范城乡污染转移的责任意识，发挥政府在城乡污染转移防治中的主导作用。[10]

总之，城乡污染转移无视城乡环境一体化的事实，如果任其发展，不仅会毁了农村，最后也会殃及城市，为了控制这种饮鸩止渴式的污染处理方式，必须对城乡污染转移进行有效防治，而在政治、科技、经济以及法律等众多的污染防治手段中，法律无疑是城乡污染转移防治的最重要的综合性手段之一。为了发挥法律对城乡污染转移的防治作用，必须要完善城乡污染转移的防治立法，通过明确城乡污染转移产生的原因并以城乡污染转移产生原因的消除为目的对我国城乡污染转移防治所应遵循的基本法律原则和应适用的基本法律制度予以系统设计，从而为我国城乡污染转移防治提供强有力的法律支持，推动我国城乡污染转移法律防治工作的顺利开展。

[1]陆学艺，杨桂宏.破除城乡二元结构体制是解决“三农“问题的根本途径[J].中国农业大学学报（社会科学版），2013，（3）：5-6.

[2]李宾.基于城乡二元结构的农村环境问题成因研究[J].生态经济，2012，（4）：174.

[3]黄涛.污染密集型产业向中国转移的影响因素研究[J].山西财经大学学报，2013，（8）：55-56.

[4]曾晓东.在雾霾中觉醒，不在雾霾中沉怨[J].中国环境法治，2012，（2）：4-5.

[5]王超锋.我国农村环境的认知误区及其纠正[J].理论导刊，2012，（12）：83.

[6]吴卫星.从协调发展到环境优先——中国环境法制的历史转型[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）：30.

[7]李想．论环境优先原则作为环境法基本原则的正当性[D]．长春：吉林大学，2013.

[8]唐钊．污染转移法律规制研究[D]．重庆：西南政法大学，2010.

[9]唐钊.国外污染转移的法律规制及其启示[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011，（5）：48-49.

[10]杨春桃.我国《环境保护法》中政府环境责任追究制度的重构——以美国、日本环境立法经验为参照[J].中国政法大学学报，2013，（3）：116-118.

（责任编辑 苏肖）

Legal Principles and Systems for Prevention and Governance of Urban-rural Pollution Transfer：A Causational Analysis

WANG Chao-feng1，2
（1.School of Law，Huaihai Institute of Technology，Lianyungang，Jiangsu 222005，China；2.Wang Jian School of Law，Soochow University，Suzhou，Jiangsu，215006，China）

Affected by the urban-rural dual structure and the thoughts preferring economy to environment，with the factual need of urban-rural pollution transfer by our economic and social development，the urban-rural pollution transfer has been existing in China for a long time without being controlled by law effectively.In order to control the urban-rural pollution transfer by law，it is necessary to ascertain the principle of urban-rural environment unification，priority of environment over economy and classified management as the basic legal principle，and it is also necessary to design the legal system of the pollution source control，cost-benefit assessment，economic regulation，evaluation and liability investigation for government’s environmental performance.

urban-rural pollution transfer；cause；legal principle；legal system

D920.4

A

1673-1972（2015）01-0063-05

2014-09-28

连云港市社会科学基金项目研究成果（11LKT13）

王超锋（1978-），男，江苏丰县人，淮海工学院法学院讲师，苏州大学王健法学院博士研究生，主要从事环境资源保护法研究。