“县管校聘”教师人事制度改革的政策前提与风险

姜 超，邬志辉

（东北师范大学a．中国农村教育发展协同创新中心，b．农村教育研究所，长春130024）

2014年8月，国家教育部、财政部、人力资源和社会保障部出台的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师［2014］4号，以下简称《意见》），对校长教师交流轮岗（以下简称教师交流）工作进行了部署。2015年4月，教育部公布了十九个首批义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革示范区名单，“县管校聘”的教师管理改革正式在各地试点推行。实际早在2006年，沈阳市已经按照“人走关系动”的模式，对教师交流进行了大胆探索。此后，四川省成都市、福建省福州市、浙江省嘉善县、北京市东城区等地都进行了试点实践。因此，《意见》的出台既是对十八届三中全会关于教师交流决策的部署，也是对多年来教师交流实践的政策总结。应该说，当前全国范围内大力推进的教师交流政策是我国义务教育均衡发展、城乡教育一体化推进、破解多年难治的择校难题、大力促进教育公平等工作的重要政策抓手，国家层面政策预期非常之高。这次《意见》明确提出：“加强县（区）域内义务教育教师的统筹管理，推进‘县管校聘’管理改革，打破教师交流轮岗的管理体制障碍。”那么，“县管校聘”的制度改革都暗含了怎样的政策逻辑前提？“县管校聘”制度改革需要提前考虑哪些政策风险？如何进行合理谋划来规避这些风险？对这些问题的讨论，既有助于我们理解政策背后的学理关系，也有助于各地根据《意见》要求更好地落实教师交流工作。

一 “县管校聘”教师人事制度改革暗含的政策逻辑前提

每种制度背后都有其赖以存在的逻辑前提。政策出台与执行过程中，通常都假定这些逻辑前提存在并合理。只有承认这些逻辑前提，制度才具有达到预期效果的更大可能性。同样，这些政策前提受到质疑的程度越高，政策达到预期目标的可能性越小。以扫除教师交流的制度障碍为直接目的而建立起来的“县管校聘”教师人事制度改革也至少暗含了以下几个逻辑前提。

（一）教师应该成为当前义务教育均衡发展的“政策突破口”

按照《意见》要求，实施“县管校聘”制度就是要打破校长教师管理的体制障碍，把校长教师由原来的“学校人”变成“系统人”，实质是为教师交流清理政策障碍。背后当然暗含了教师交流可以促进义务教育均衡发展的期望。当然，教师作为教育中最为重要的资源之一，对教育发展具有至关重要的作用，这是教育理论界和教育实践中相对比较公认的命题。而且，相对于硬件资源对教育发展的基础性、条件性功能而言，教师甚至还可以弥补由于硬件资源不足，从而发挥调节性功能，即教师通过自身主观能动性和工作创造性去弥补办学条件的不足。可是，按照现代学校教育教学运作的基本原理，影响教育质量的关键变量至少还包括学生的素质基础、教育教学管理水平、学校基本办学条件等其他方面。我们在访谈中也有老师提到：“其实教师都是按照课程标准来上课，每个学校都差不多，关键还是生源质量的差异”。早在上世纪60年代，“科尔曼报告”的颠覆性结论也证明了学校和老师对孩子成长作用甚微，影响学习绩效的关键变量是学生的先天基础和家庭背景。可见，教师作为影响教育质量的关键变量，尽管得到了广泛认可，但也并非铁律。再退一步讲，即便把教师作为影响教育质量的关键变量之一，为什么一定要选择这个关键变量作为均衡发展的突破口，而不是其他关键变量呢？教师配置一定是义务教育均衡发展的“瓶颈”吗？如今教育发展失衡的状况，在某种程度上是因为我国的“重点学校”政策、城乡教育资源配置“二元化”政策等制度安排所造成的，教师其实并非造成义务教育失衡发展的根源。因此，选择教师作为政策突破口，存在合理性和公平性方面的政策伦理质疑。

（二）依靠行政机制能够有效促进教师交流

《意见》在工作目标部分指出：“力争用3至5年时间实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化，率先实现县（区）域内校长教师资源均衡配置，支持鼓励有条件的地区在更大范围内推进，为义务教育均衡发展提供坚强的师资保障。”在交流范围部分指出：“在同一所学校连续任教达到地方教育行政部门规定年限的专任教师均应交流轮岗”，“城镇学校、优质学校每学年教师交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师交流轮岗应不低于交流总数的20%。”从文件要求中可以看出，这次交流轮岗工作已经给出了具体时间表，而且还明确了交流人员的范围和比例。应该说，这次教师交流工作具有一种明显的政策强制特征。政策背后暗含着这样的逻辑前提，即必须也应该依靠行政机制来促使教师交流。正如一位研究者所指出：“从我国义务教育教师交流政策历史演变看，交流政策由‘鼓励、引导、积极推动’变成‘强制’，政府干预教师交流的做法不断强化。”［1］实际上，教师交流除了存在行政机制以外，还存在市场机制、公民自愿机制等多种类型［2］8。市场机制是以不同地区或学校的教育服务价格为引导的一种交流机制。公民自愿机制是以公民志愿精神为动力的一种交流机制。“县管校聘”制度仅仅把教师作为一种可以“被安排”的公务人员，认为教师是“属于”教育局的人，因此可以被安排。可是，我国的法律规定教师属于专业技术人员，并不属于公务人员。1993年，我国颁布的《教师法》第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师与政府不构成基于干部身份而产生的内部行政法律关系。1995年，我国颁布的《教育法》第二十八条规定“学校具有按照章程自主管理和聘任教师的权利”，这表明教师与学校的法律关系是合同关系，而不是行政隶属关系。

（三）教师交流能对薄弱学校“填谷”

教师交流工作强调城市学校、优质学校对农村学校、城镇薄弱学校的支持。按照政策预期，进行教师交流能够对农村学校、城镇薄弱学校的师资力量产生很大优化，从而促进农村学校、薄弱学校更好的发展，最终起到对薄弱学校“填谷”的作用。但是，如果真要达到这样的预期目标，还需要具备以下逻辑前提：第一，优质学校选择的交流教师是学校骨干教师；第二，优质学校选择的骨干教师正是薄弱学校所需要的教师；第三，交流教师心甘情愿在薄弱学校奉献自己的智慧；第四，薄弱学校具备交流教师发挥作用的条件等等。然而，教师交流的实践运作恰恰在以上方面都存在问题。有学者研究发现：“交流教师对交流政策的总体满意度较低。政策实施中存在着交流教师选拔标准偏低、交流教师和交流学校缺乏自主选择权、交流教师的派任与专业不对应、交流时间过长、交流形式单一、考评主体不合理、考评标准不统一、相关配套措施不完善等问题。”［3］19－21还有学者通过实证研究指出，福建省“县管校用”教师管理制度试点存在以下问题：“县管范畴不够明确，体制性问题仍未突破；学校本位思想较重，教师积极性不高；缺乏强有力的政府行为推动政策实施。”［4］59还有学者指出当前的中小学教师交流存在以下问题：“一定时期内削弱了优秀学校的教师资源；派出教师发挥作用较为尴尬；派出教师使用不科学；选择支教的教师日渐私利化。”［5］73从学者们的研究中可以看出，教师交流是否能够对薄弱学校“填谷”存在很大疑问。退一步分析，即便交流轮岗能够对薄弱学校起到一定的“填谷”作用，那么如果对那些交流出来的学校产生了“削峰”的影响，这种教师交流还是公平合理的吗？回答是否定的。这显然也不是政策预期。

（四）教师交流有助于个人职业发展

教师交流同教师个人职业发展之间的关系，也作为一个相对独立的维度得到较多关注。政策预期目标中也包括了教师交流有助于缓解教师职业倦怠、变换工作环境有助于教师工作创新等含义。但是，如果交流轮岗真正能够有助于教师的个人职业发展，那么也至少需要满足以下几方面的前提条件：第一，教师的职业倦怠主要是由于工作环境决定的；第二，变换的工作环境比稳定的工作环境更有助于教师职业发展；第三，目标学校的工作环境特征与交流教师职业发展的当前需求是匹配的。只有我们承认了这些前提条件，我们才可以说教师交流是有可能有助于教师个人的职业发展的。而现实的经验告诉我们，职业倦怠不仅仅受到环境这种外在因素的影响，同时也与教师个体对教师职业的内在追求密不可分。变换了环境也未必就一定促进职业的良性发展，稳定的环境和工作团队也是骨干教师成长的关键要素。目标学校的内部组织文化也未必同交流教师现在的职业发展需求刚好适应。

二 “县管校聘”教师人事制度改革的政策风险

由于教师人事制度改革的政策前提遭到质疑，因此在现实中推进这项改革就要面对一定风险。对这些风险的性质和特征进行预先描述和分析，将有助于风险的化解。从《意见》的要求和教师交流的试点经验来看，这项制度改革主要存在以下几方面的风险。

（一）对教师的作用估计过高

教育教学活动的复杂性和整体性，给教师绩效评估带来了很大困难，使得我们很难估计教师在学生发展和学校绩效中具体起到了多大作用。这种困难主要表现为两个方面。一是教师作用的剥离困难。教师作用通常是融入教育教学过程的，而教育教学过程的影响因素又非常复杂，这些因素之间彼此融合、相互影响。因此，如果想把教师的作用单独剥离出来非常困难。二是教师素质往往同学校声誉、学生基础具有正向相关。一般来说，学校声誉越好，现有教师队伍的整体素质也越高，也更容易吸纳优秀的新教师来校从教，对家庭社会经济地位相对较高的孩子越有吸引力。这就产生了教师水平、学生基础和学校声誉之间的正向相关。因此，就很难判断办学绩效、教师素质和学生基础之间的因果关系，即办学绩效、教师素质和学生基础到底是哪个变量决定了哪个变量。实际他们之间具有双向共生关系，而并非完全的单向因果关系。因此，当我们把教师交流作为政策突破口时，就可能对教师作用的估计过高，从而忽略了均衡吸纳各种学习基础的生源的作用，忽略了均衡配置各所学校之间的办学条件的作用，以及各所学校之间的管理水平差异等其他方面的作用。其实，一个教师之所以能够很好地发挥作用，同其所工作的微观组织生态密切相关。这种微观组织生态中的学生基础、同事水平、组织文化氛围、教学领导力、教育教学研究深度等因素是相互作用的统一整体，很难单独确定某一个因素或某类因素发挥了多大的具体作用。

（二）对行政协调困难估计不足

“县管校聘”的制度设计需要协调多个部门之间的关系，这是由于当前教师管理职能分散在多个部门。中小学教师管理实践中，教师编制、教师工资、教师人事、教师专业发展等方面的业务通常都分布在编办、财政、人社、教育等多个行政部门。如果要实现教师的“县管校聘”，首先需要明确“县管校聘”的“县”是指县里的哪个部门、哪些部门。这一方面涉及到不同行政管理部门之间关于“教师管理业务”的分工问题，另一方面还涉及到在不同部门内部的“教师管理业务”同该部门内部的“其他业务”之间的关系协调问题。众所周知，由于管理分工直接关系到各个部门之间以及部门内部不同科室之间的权力分配和资源配置，这就涉及到行政系统内最为敏感的领域，必然会带来很大协调困难，增加很多协调成本，甚至可能产生相互扯皮现象。实际上，“县管校聘”这一制度表述本身也比较模糊，没有具体说明“县”具体管什么、“校”具体聘什么。有学者研究认为，“我国目前实施的已经是‘以县为主’的管理体制，各校的人事档案和人员调动就是由县教育局负责，教师日常管理和考核在学校，已经是‘县管校用’，新政策和旧做法没有太大区别，似乎没有出台政策的必要”［4］59。由于现有教师管理职能的分解化和政策本身的模糊性，就使得部门之间的协调更加困难，这是推进“县管校聘”教师人事制度改革将要面临的一个现实风险。如果不能充分估计这层风险，并进行科学的制度设计，“县管校聘”制度的推进将会遇到很大阻力。

（三）对其他交流机制的忽视

影响教师交流的因素很多，按照不同标准可以划分出多种类型。与教师生活环境、工作场域最为密切相关的因素，主要来源于家庭和学校。学校要求、家校距离、照顾家人、教育子女、工作环境、劳动收入、职业发展机会等都是影响教师交流的重要变量。那么，在这些诸多因素的背后都存在哪些机制促使或阻碍教师交流呢？正如前文所述，行政机制、市场机制、公民责任机制都是促使或阻碍教师交流的机制类型。这几种机制在现实中都不同程度地存在，几种机制在人性假设、交流动力、主体选择空间、机制规范程度等方面都具有不同的特征。这就需要在现实当中根据不同地区、不同学校、不同教师的具体情况以及每种机制的特征来综合考虑制度设计。然而，《意见》的出台具有明显的行政机制色彩，而忽略了市场机制、公民责任机制、文化机制等其他机制的作用。如果仅仅采用这种刚性的行政机制，一方面会阻塞其他机制发挥作用的通道，另一方面会挫伤那些非自愿交流教师的工作积极性，还可能会给地方教育行政部门强制干预学校教师管理提供政策借口。有的学者在分析这种刚性交流时就指出其存在的困境，“教师逆向流动动力不足、优秀教师流动难、交流教师作用发挥有限、教师交流阻滞带来政府公信力下降、教师交流形式化功利化、教师校本培养惰性”［1］45－46。所以，在教师交流实践中，我们需要充分利用多种机制的特殊优势，来综合处理交流轮岗实践中的问题，而不是仅仅依赖于单一的行政机制。

（四）破坏教师原有工作生态

教师工作环境对其教育教学活动具有直接影响。教师处在一种和谐稳定的工作环境中，意味着处在一种良好的组织氛围和融洽的人际关系之中，这无疑对教师的教育教学心理和行为具有重要影响。因为，处在和谐稳定环境中的教师，他们已经同自己的教育教学团队深度融合并具有很好的教学创造性。他们既是组织环境的创造者，也是组织环境的重要组成部分。他们已经形成了一套娴熟的应对组织冲突的反映机制，这将有助于他们能够及时处理各种组织问题，保持良好的教育教学状态。因此，和谐环境中的教师已经“嵌入”到组织当中，同组织微环境中各要素紧密结合在一起，从而与各要素一起发挥着“整体大于部分之和”的作用。如果教师工作场域发生变化，就需要重新适应和调整。教师从一个和谐环境中调走，势必会影响到他们所在的微环境系统。况且《意见》中强调骨干教师作为重点交流对象，这就更会对教师的原有工作生态造成破坏。因为，骨干教师往往是一个优秀团队网络中的重要节点，对整个团队具有重要的引领功能。将重要节点调离，必然会对原有的团队网络产生较大影响，从而影响整个团队的工作绩效和组织归属感。如果我们的交流轮岗仅仅是实现优秀教师的这种地理空间的转移，并且还冒着破坏教师原有工作生态的风险，那我们的交流轮岗是没有意义的。正如北京市东城区在探索教师交流中所形成的认识一样：“干部教师交流轮岗的核心在于扩大优秀管理资源和教育资源的覆盖面，其重心不仅仅是‘脚印’，不能简单地采取削峰填谷、人走户走、机械式的走马灯方式，这样仅是实现了优质资源在空间上的转移，而不是总量的扩大。”［6］21这就有可能带来双重风险：一方面优秀教师到了薄弱学校作用发挥有限，从而造成人力资源的直接浪费；另一方面优秀教师离开了原有的工作团队，使得团队中原有成员的绩效由于缺乏引领而下滑，从而导致人力资源的间接浪费。

三 制度风险的规避建议

（一）统筹教师管理业务，建立部门联动机制

由于义务教育阶段教师管理职能的多头划分，使得部门之间的协调比较困难。这种职能拆分导致教师管理业务碎片化，使得教师需求、教师发展、条件保障、奖励激励等教师人事管理活动脱节。真正掌握教师需要和现实问题的是教育部门，而所需要的资源和权限却不在教育部门，造成权力和责任不对等。因此，建议在县域内将教师管理业务进行统筹，将有关教师管理的各项职责、业务范围、所需资源等统一集中管理。（1）成立教师管理服务中心。在县域范围内成立教师管理的专职机构，配备专职人员，性质为全额拨款事业单位，行政上隶属于县级教育行政部门，业务上可以接受县级人事、财政、社会保障、劳动就业等部门的指导。专职负责县域内教师管理工作，将原有分散的教师管理职能进行统筹集中。现实中有的地区已经对这种模式进行了探索。如2008年成都市温江区设立了教职工管理服务中心，作为区教育局下属事业单位，核定事业编制15名［7］15，作为全区范围内的教师管理专职机构。（2）建立教师管理联席会议制度。教师管理工作牵涉面广，复杂程度高，涉及教师切身利益问题较多，属于教育管理工作中的敏感地带、重点领域。教师管理政策和管理实践又经常会受到社会政策的影响。因此，必须加强沟通和协调，才能准确把握问题需求和资源供给之间的关系。可以建立教师管理联席会议制度，由分管教育的县级领导作为会议召集人。会议采取定期和不定期两种模式召开。定期模式探讨教师管理中的常规问题。不定期模式探讨教师管理中的焦点问题、新问题、棘手问题。通过这两种模式的教师管理联席会议，可以常规性和临时性地就教师管理问题进行集体讨论和磋商。这样既能够准确及时把握教师管理中的问题，也能够减少推诿扯皮现象，为教师管理工作建立一种既稳定又具弹性的常规协调机制。

（二）摸清县域教师状况，统一安排总量结构

根据县域内教师配置的结构性矛盾来统一安排教师流动，使得优质学校的教育教学质量不能受到伤害，薄弱学校真正需要的教师能够得到补充。（1）建立县域内教师需求电子平台。根据县域内的学生总量以及地区分布、学段分布、学科分布、年级分布和师生流动率状况，综合核定县域内教师需求的总量和结构。地区分布要考虑到城乡差异，目前城镇化背景下城乡学生规模变化较大，出现了两极化倾向，即“乡村学校稀疏化和县镇学校拥挤化”，这就使得城乡教师需求核定比较困难。以往我们所使用的生师比、班师比等标准都存在一些教师配置方面的困难。因此，需要单独根据县城学校和乡村学校的状况来核定编制。小规模学校必须保证完成国家规定的基本教学工作量，即必须把国家规定的基本课程开足开齐。城市大规模学校由于班级规模和同一个年级的班级数量比较多，要考虑教师的工作量上限。在综合考虑城乡学校学科、学段、年级、班级规模、国家课程标准和教师教学工作量的情况下，确定各所学校的教师总量和结构。建立教师编制需求的综合电子档案，既要记录教师的个人信息，还要记录教师同教育教学需要的匹配情况。（2）建立教师需求报送制度。由于当前国家实施了中小学电子学籍管理制度，学校和政府层面都可以动态掌握学生数量和流动状况。各所学校可以根据自己学校的学生规模和生源的变化情况，来综合考虑教师需求变化，并按照月度或学期，将本校教师需求上报。县级教师管理服务中心将各校教师需求及时录入县教师需求电子平台。然后，县级教育管理部门根据全县范围内的教师需求详细计划，统一招聘、分配教师到各所学校。

（三）重视市场机制的特殊作用，创新多种激励机制

为了避免“教师交流打零工”、“优质校与薄弱校之间削峰填谷”等政策目标异化的现象发生，在教师交流工作中必须使出“组合拳”。建议以市场机制为主，创新多种激励机制，使交流教师真正出于自愿，并且建立对长期交流教师的补偿和激励机制。（1）以市场机制为主。市场机制是依靠政策引导、教育服务价格引导之下的教师自主选择行为。自主选择相比较于强制交流而言，能形成更好的自我约束机制，有助于克服困难，缩短由于岗位环境变化而产生的适应期，从而有助于更快更好地进入工作状态。而且，依靠政策引导更能体现政府在教师交流中的主导责任。（2）建立优秀人才增量培育机制。教师交流并非仅仅表现为优质人才的空间转移，而是要通过流动来盘活整个人才资源的工作状态。因此，不仅需要重视优秀教师的岗位变换，而且更需要重视基于这种岗位变换而建立起来的优秀教师培育机制。必须注重建立诸如“名师工作坊”、“教育教学研讨会”、“集体备课评课”、“开展校本研究”等人才增量培育机制。只有这样持续性地开展一些具有实质意义的教育教学互动，才能发挥优秀人才的优势，才能带动薄弱学校的教师共同成长，从而获得优秀人才总量的提升。（3）建立学术假期制度。给考核优秀的交流教师以学术假期，方便其总结经验、发表成果、著书立说。这种制度一方面可以对交流教师的辛苦付出给予一定的时间补偿，另一方面可以为优秀教师提供一段相对独立的时间，方便其总结自己的经验，并形成有关成果，从而有助于推广成果。（4）建立交流期限累加激励制度。对连续长时间交流到薄弱学校的教师给予一定的补偿，既可以让其他交流和打算交流的老师看到对薄弱学校扶持的政策决心，也可以对连续长时间交流的教师进行一定的补偿。比如：对连续交流到薄弱学校时间达到6年的教师，即便其离开了薄弱学校，也可以保留一定年限的农村学校岗位补贴；对于超过6年且仍然有意在薄弱学校任教的教师，每超过1年可以增加一定比例的绩效工资，也可以采取“低职高聘”的办法对其进行一定的激励补偿。

（四）实行梯度教师交流，逐步扩大交流范围

教师交流工作非常复杂，从交流轮岗的各个工作环节来看，选拔交流对象、选择目标学校、交流补偿确定、交流教师工作安排、交流评价管理等这些工作的开展难度都很大。因为这些工作都直接涉及到交流学校和交流教师的切身利益。所以，交流轮岗工作的推进需要周密筹划、试点先行，否则，很难取得预期效果。建议实行“梯度教师交流模式”，逐步扩大交流范围。（1）先在最小单元内交流。教师交流的一个主要障碍就是来自于生活适应。教师这种“社会关系移位”，会给教师自身适应和成长带来较大困难。因此，可以首先在较小的单元内进行交流轮岗，以减少这种由地理空间、文化差异和生活适应等方面的变化所产生的影响。比如北京市东城区进行了多种交流模式的探索，包括校际联盟交流模式、九年一贯制交流模式、优质教育资源带交流模式等等［6］22。这些交流模式都是首先在一个相对较小的单元内进行。（2）从“小生态”向“大生态”过渡。教师职业的相对稳定，并不意味着职业生涯仅限于一个学校。教师工作生活的微环境对教师的工作行为具有比较直接的影响，我们将处于教师微环境中的各种要素组合称之为“小生态”。相对于“小生态”而言，将县域内教师工作的整体环境称之为“大生态”。教师交流虽然在某种程度上可能会破坏他们的工作“小生态”，但是可以促进县域内“大生态”的良性循环，从而有助于激发更多教师的活力和潜力。从这个角度来看，这是对教师“大生态”的重新盘活。因此，教师交流实际是一种平衡县域内和学校内部这两个生态环境之间的关系问题。当教师交流工作在更科学合理并且具有人情味的制度设计中推行开来的时候，县域内的教育“大生态”将被盘活，相应地，位于县域内教育“大生态”之中的学校“小生态”也将处于更加优质的发展环境之中。

［1］田汉族．刚性教师交流制的实践困境与法律思考［J］．教师教育研究，2011，（1）：44－48．

［2］邬志辉．中国农村教育评论——教师政策与教育公正［M］．北京：北京师范大学出版社，2013．

［3］鲍传友，西胜男．城乡教师交流的政策问题及其改进——以北京市 M 县为例［J］．教育研究，2010，（1）：18－22，58．

［4］郑茵中．福建省义务教育教师“县管校用”政策实施情况的调研报告［J］．福建教育学院学报，2010，（4）：57－62．

［5］袁春林．中小学教师轮岗制度的审视及其改进措施［J］．贵阳师范学院学报，2012，（1）：72－75．

［6］冯洪荣．“头脑”比“脚印”更重要，探索干部教师流动的“生态路”［J］．中小学管理，2014，（9）：21－22．

［7］谭梅．统筹城乡教师发展 均衡配置教师资源——成都市温江区教师“县管校用”机制之政策制度解析［J］．教育与教学研究，2011，（7）：14－16．