依宪治国、依宪执政：全面推进依法治国的基石

蒋传光

(上海师范大学 法政学院，上海 200234)

党的十八届四中全会，是我们党首次召开的以依法治国为主题的中央全会。全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，进一步突出和强调了宪法在全面推进依法治国中的地位，提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。①为此，《决定》对维护宪法权威，监督宪法实施，弘扬宪法精神等提出了一些举措。宪法在整个法律体系中具有至上的权威性和最高的法律地位，是一国法律体系的核心和治国安邦的总章程。法治权威能否竖立起来，首先要看宪法有没有权威。因而依宪治国、依宪执政可以说是全面推进依法治国的基石。之所以这样说，除了基于宪法是国家的根本大法这一地位之外，②也是宪法本身所具有的属性和全面推进依法治国的目标追求与路径决定的。本文结合十八届四中全会精神，对宪法基石地位的理论基础做一阐释。

一、宪法确立了全面推进依法治国的政治基础和方向

—个社会中各种不同的政治经济制度的变动和最终确立，都是由那个时代占主导地位的社会思想和意识形态引领下构建的。“我国宪法以国家基本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特社会主义制度的发展成果。”③

改革开放以来，我国在建设中国特色社会主义的过程中，“不断探索和回答什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展等重大理论和实际问题，不断推进马克思主义中国化，坚持并丰富党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验。”④对这一系列基本问题有了较为深刻和清醒的认识。与此相适应，党和国家的指导思想也在实践中不断发展，形成了一脉相承、与时俱进的指导当代中国社会主义建设的共同思想基础，即马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观。我国改革开放以来取得的一切成绩和进步，当代经济体制改革和政治体制改革所带来的所有变革，都是在这些理论指导下进行的。同时，宪法作为我国的根本大法，它以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果。坚持党的领导，坚持社会主义道路，是中国人民在长期斗争中做出的历史性选择。“改革开放以来，我们党团结带领人民在发展社会主义民主政治方面取得了重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到了确认和体现。”⑤

据此，宪法序言采取了叙述性的语言对我国坚持的政治指导思想和社会发展道路进行了集中全面的阐述：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路。”实践证明，把我国坚持的政治指导思想和社会发展道路用宪法记载和确定下来，是完全必要的，这是全国各族人民团结前进的共同政治基础，也为我们的政治文明建设和发展道路的选择指明了方向，提供了宪法保障。

基于宪法的基本法地位，宪法确定的我国团结统一的政治基础和国家指导思想，也必然是我国全面推进依法治国遵循的指导思想。这在中共十八届四中全会通过的《决定》中得到了充分的体现。《决定》指出，全面推进依法治国，必须“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”。⑥

中共十八大以来，我国的全面改革进入攻坚期和深水区，“面临的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”。⑦在当前社会正处于转型变动的新的历史发展时期，中国共产党在领导全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的过程中，又有一些较为系统的创新理论。十八届四中全会通过的《决定》，在指导思想上不仅全面体现和贯彻了宪法确立的指导思想，而且还根据改革开放进入新阶段和新时期，我国经济、政治、文化和社会发展的实践和理论创新，对全面推进依法治国的指导思想给予了进一步的丰富和完善。

二、宪法凝聚了全社会的共识

宪法之所以是全面推进依法治国的基石，其中一个重要原因就在于宪法是凝聚了全社会共识的产物。“从发生学角度来看，宪法可以理解为各种政治力量在博弈与妥协中达成的共识，是最基本、最根本的国家共识。”⑧这种共识体现在如下三个方面：

1.宪法顺应了民意，集中了全社会的智慧

首先，宪法在内容上顺应了民意，反映了人民的愿望。“一个社会主义国家的建立，必须符合绝大多数工人、农民、知识分子的根本利益。这个国家的宪法也必须代表绝大多数人民的意见，把绝大多数人对国家的根本制度和基本原则的共同认识和共同意见，用根本大法的形式确定地记载下来，作为国家一切活动的根本准则，这是社会主义国家建国的基础。有了这个基础，社会主义制度、国家的统一和稳定、民族的团结才有合法基础。”⑨

我国现行宪法以1954年宪法为基础，总结了新中国成立以来宪法理论与实践成功的经验和反面的教训，尤其是“文化大革命”的教训，充分体现了中共十一届三中全会以来制定的一系列方针和政策，反映了实行改革开放政策以后，我国政治生活、经济生活、文化生活和社会发展发生的巨大变化。现行宪法确认了全国工作重心的转移，体现了时代性和改革精神，而且内容更加全面、科学和完善，结构更加合理。与1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法相比，现行宪法既总结了历史经验，又考虑到了现实情况，还照顾到了将来的发展，从内容上看，顺应了民意，充分反映了人民的愿望。

以坚持以经济建设为中心为例，宪法序言明确规定：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家的根本任务，就是以经济建设为中心。邓小平在论及社会主义的本质时曾指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”⑩社会的发展，人民的富裕，直接关系人心的向背。进一步提高人民的物质文化生活水平，实现全面建设小康社会的宏伟目标，使人民群众享受更多的改革成果和实际利益，使社会主义充分地显示出自己的优越性，才能说服那些不相信和怀疑社会主义的人，坚定对社会主义未来前途的信念和信心。中共十一届三中全会总结了建国以来正反两方面的历史经验，确立了把国家的工作重点坚决转移到社会主义现代化经济建设上来的战略方针。彭真在宪法修改草案的报告中明确指出：“国家的巩固强盛，社会的安定繁荣，人民物质文化生活的改善提高，最终都取决于生产的发展，取决于现代化建设的成功。今后必须坚定不移地贯彻执行这个战略方针……把这个方针记载在宪法中，是十分必要的。”这说明全党全社会在中共十一届三中全会后对坚持党的基本路线不动摇，坚持以经济建设为中心不动摇的认识是一贯的、坚定不移的。把以经济建设为中心载入宪法，反映了全国人民的共同意愿。

宪法除了规定了我国的经济制度和经济体制改革方面的内容外，在政治制度建设方面，关于国家机构的设置，社会主义民主法制建设，社会主义精神文明建设，赋予公民广泛而真实的权利自由等方面，也反映了适应改革开放的需要和时代的要求。

现行宪法实施以来，根据经济体制和政治体制改革以及对外开放进一步发展的实践，宪法原来规定的某些内容与现实情况已显得不相适应，1988年、1993年、1999年、2004年全国人大先后四次通过宪法修正案，共31条，对有关条文做出了适时修改，补充完善了制定宪法时因实践经验的局限不可能写入的内容。宪法修改的内容，涉及党的基本路线、多党合作和政治协商制度、法治国家建设，社会主义市场经济、国有企业改革、农村家庭联产承包责任制、个体经济和私营经济的保护，公民私有财产保护、国家尊重和保障人权等政治、经济和社会生活中最重大的问题。从上述宪法修改的内容看，在保持宪法稳定性和连续性的同时，又增强了宪法的现实适应性，不仅体现了宪法与时俱进的精神，也体现了政治、经济、文化和社会发展以及顺应民意的需要。

其次，现行宪法是集思广益的结果，是全社会智慧的结晶。与一般普通法律不同，在制定程序上，宪法反映了全社会的共同意志，因为宪法的制定，要广泛征求社会各方面的意见，甚至经过全民讨论，充分反映社会各方面的利益。因而，宪法的制定可以说是集中了全民的智慧。

1954年宪法是我国第一部社会主义宪法，该法的制定，就体现了人民立宪的精神。1953年初成立宪法起草委员会，负责宪法起草工作。自1954年3月宪法草案初稿完成后，先后对宪法草案初稿和宪法草案进行了三次大规模的群众性讨论。第一次是全国各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物对宪法草案初稿的讨论。中国人民政治协商会议全国委员会在北京组织了有500多人参加的讨论，在各大行政区、省、自治区和直辖市组织了8000多人，用两个多月的时间，对初稿进行了认真讨论，共提出修改意见5900多条。第二次是对宪法草案的全民性讨论。全国性的大讨论前后持续了两个月，共有1. 5亿多人参加这次讨论，提出了1,180,420条修改、补充意见和建议。第三次是全国人民代表大会第一次会议全体代表对宪法草案最后修改稿的讨论。全体代表讨论后，1954年9月20日，全国人民代表大会第一次全体会议，一致通过了《中华人民共和国宪法》，当日正式公布施行。1954年宪法经过自上而下和自下而上的多次反复讨论、修改，充分体现了最广大人民群众的意志和愿望。毛泽东曾说：“这个宪法草案所以得人心……理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。”这部宪法的整个制定过程体现了强烈的人民性，是全国人民集体智慧的结晶。

现行1982年宪法是在1954年宪法基础上修改颁布的。对这次修改宪法工作，党中央多次开会专门讨论宪法修改草案。在宪法制定的过程中，我们党继十一届三中全会之后，又召开了一系列重要的会议，特别是党的十一届六中全会关于建国以来党的若干历史问题的决议和党的十二大工作报告，为修改宪法提供了重要的依据。宪法修改草案是根据党的十一届三中全会以来党的路线、方针、政策，适应新时期政治、经济、文化、社会发展的需要起草的，在1982年4月底由全国人大常委会公布，进行了4个月全民讨论，并根据全民讨论的意见进行了修改，由宪法修改委员会提请五届全国人大五次会议审议修改通过。

现行宪法的修改，广泛汇集和听取干部、群众、国家机关、人民团体及专家、学者的意见，此后的4次宪法修正案也广泛地征求了党内外各方面的意见和建议。宪法的形成和发展过程，就是充分发扬社会主义民主，集中社会各方面智慧的过程。同时，宪法的修改又是在党的领导下进行的。因此，可以说，宪法是党的正确主张和全国人民的共同意志相结合的创造，是全党和全国人民集体智慧的结晶。

2.宪法是社会多元利益统一的标准

列宁曾说：“宪制的实质在于：国家的一切基本法律和关于选举代表机关的选举权以及代表机关的权限等等的法律，都体现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”从宪法的发展变化来看，它是随着各个时期各种政治力量实际对比关系的变化而发展变化的。从这个意义上说，世界上永恒不变的宪法是不存在的，这种发展变化体现在宪法的部分修改和制定上。

改革开放以来，我国在统一的政治基础上，社会发展也日益呈现多元化的态势。这主要体现在经济发展的多元化带来的社会观念和利益诉求的多元化。

当下的中国，随着以社会主义市场经济为目标的经济体制改革的深化，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济体制。在这种体制下，市场经济的主体是多元的，既有公有制经济，也有非公有制经济。公有制经济的范围不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分；非公有制经济包括个体经济、私营经济、混合所有制经济中的非公有制成分等。与经济主体多元化的状况相适应，再分配制度上也体现了多元化，即以按劳分配为主体、多种分配方式并存。在经济发展中，我国还存在东西部之间、民族之间、边疆地区等区域发展之间差距扩大的问题。另外，伴随着改革开放，我国的社会阶层也日益多元化。在现阶段，我国的社会阶层包括社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者等。同时，社会还有不同的党派和社会团体。

市场经济体制改革目标的确立，社会的转型，经济成分和分配方式的多元，区域经济发展的不平衡，社会阶层的多元，必然带来社会利益的多元，社会价值的多元，意识形态的多元，等等。这种多元化的具体表现就是，社会上经常有各式各样的思想，有各式各样的主张、意见和口号，有各种各样的利益诉求。如果要求我国各类社会主体的思想和行为都绝对一致，这是不可能的。多元化必然会存在各种矛盾和利益冲突。但是，“作为一个统一国家的绝大多数公民又必须有最低限度的共同认识，有共同的努力目标和在最根本问题上的共同意见”。

在社会思想和利益多元格局下，如何达成最低限度的共同认识和在最根本问题上的共同意见，如何把各种不同的利益诉求主体、各种不同的社会价值观统合起来，统合的标准是什么？在这种多元格局下，统一人们行为和思想的共同标准，就是宪法。宪法为各方利益诉求、为人们的思想和行为提供了统一的准则。因为前已述及，宪法的内容是全社会共识的产物，反映了社会不同群体的基本要求，同时也是不同时期社会发展过程中各种利益和政治力量博弈的结果。我国现行宪法从制定到修改的发展历程也充分证明了这一点。

3.宪法为社会治理提供了最高行为准则

中共十八届四中全会指出，依法治国的意义之一就是“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。创新社会治理，构建社会主义和谐社会，确保人民安居乐业，安定有序，是当前我国社会发展的一个重要目标。和谐社会首先应是一个安定有序的社会。秩序是人类一切活动的必要前提,是社会发展所应追求的基本价值。在文明社会中，法律是消除无序状态或预防和制止社会无序状态的首要的、经常起作用的手段。法律对社会秩序的维护表现在，建立和维护国家的政治统治秩序与社会公共秩序。社会安定有序的基础就是社会规则的建立和遵守，规则之治是法治的核心，因而法治是构建和谐社会的基础。在各种手段和方法中，法律是社会关系最基本和主要的调整手段和方法。

相较道德、宗教等其他社会规范，法律规范的优势在于，法律是由国家制定和认可的，并通过国家强制力保证其有效实施的一种社会规范。它一经产生，便超越个人而具有相对稳定性。由于法律出自国家，具有肯定性、普遍性、可预测性、结构完整性和国家强制性等优点，所以，它不仅能够调整个人行为，而且首先具有调整阶级关系、重大利益关系，使统治秩序合法化、固定化的功能；不仅能够调整社会成员的普遍社会关系，而且能够负担巨大的政治、经济、文化的组织任务，因而是实现国家职能，推动经济和社会发展的最重要的、经常的、不可缺少的手段。

在法律规范体系中，宪法是一切国家机关、社会团体和公民必须遵守的最高行为准则。宪法的这种至上性不仅体现在其内容和制定程序上，而且体现在其效力层级上。宪法在效力层级上高于普通法律，为普通法律的合宪性审查和法律之间的冲突提供了统一的标准，同时其最高法律效力还体现在其法律效力的直接性上，宪法为国内一切组织和个人进行各项活动的依据和基础。宪法序言宣告：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

宪法的上述内容在中共十八届四中全会通过的《决定》中得到了忠实体现，并确立了宪法在国家治理体系和治理能力法治化中的核心地位，回答了全面推进依法治国为什么首先要依宪治国、依宪执政的问题。

三、宪法是公民权利的保障书

列宁说过：“什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。”作为国家根本大法的宪法，其基本内容一是规定和保障公民的人权和基本权利，二是科学合理地进行权力划分，约束和规范公共权力。保障人权和公民的基本权利，以公民的权利为出发点和归宿，是当代宪法的基本价值取向和主要精髓。宪法发展演进的历史证明，宪法的进步和完善是和争取和维护人权和人的自由密切联系在一起的。从世界范围来看，人类进入20世纪，特别是第二次世界大战之后，人权和公民权利的观念和理论取得了很大发展，人权和公民权利的内容也更加广泛，既包括生命权、自由权，也包括民主权利和社会、经济、文化等方面权利等。

公民的基本权利和义务是我国宪法的核心内容，宪法作为公民权利的保障书，既是对公民基本权利的确认，也是对每个公民享有权利、履行义务的根本保证。与过去几部宪法相比，我国现行宪法总结中华人民共和国成立以来的经验教训，尤其是“文化大革命”的严重教训，规定了公民享有政治、经济、文化、宗教等方面更为广泛的权利和自由，扩大了公民权利和自由的范围，不仅规定了人民依照宪法规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利，还增写了对公民人身权利和人格尊严等进行保护的新内容。为了突出公民基本权利在宪法体制中的地位，较前几部宪法，现行宪法在结构顺序上有一个重大变化，就是把公民的基本权利和义务一章放在了国家机构一章之前，因为这样可以比较合理地处理公民权利和国家权力的关系，更好地体现一切权力属于人民，人民是国家的主人这一思路。

在公民的各项基本权利中，财产权是最基础的权利。现行宪法对公民私有财产所有权的保护日益完善。在计划经济体制下，我国宪法只对公民的生活资料提供保护，不承认公民个人拥有生产资料。随着我国建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，非公有制经济成为社会主义市场经济的重要组成部分，加强对公民私有财产权的保护问题日益凸显出来。1999年宪法修正案从我国建立社会主义市场经济体制的实际出发，在宪法层面上确立了对公民私有财产的保护，规定“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。但公民合法的私有财产不受侵犯，并没有在宪法条文中得到明示。2004年宪法修正案进一步规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权。”(第13条)明确给予公民的私有财产和在现行宪法下不受侵犯的公有财产同等的地位，这在新中国的宪法史上是第一次。

2004 年宪法修正案又把国家尊重和保护人权写入宪法。我国宪法对公民基本权利的规定一直很重视，不仅规定了公民享有广泛的政治社会经济文化权利，而且为权利的实现提供了物质和法律上的保障条件。但是，人权的概念长期没有成为我国的法律概念。在抗日战争时期，中国共产党制定的《陕甘宁边区施政纲领》中曾提出过保护人权的主张。中华人民共和国成立后，在政治法律文件以及学术著作中很少提人权概念。1991年中国政府发表的《中国的人权状况白皮书》，第一次阐述了中国政府的人权观念。2004年的宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”(宪法第33条第三款)。此次修宪把“人权”写入宪法，将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，这表明人权已成为国家的价值观和我国社会主义的基本价值和目标。“人权”入宪，使公民权利的保障更加完善，为充分保障人权和公民基本权利的实现提供了宪法依据，也有助于推进我国人权事业的发展。

根据宪法精神，十八届四中全会通过的《决定》提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，加强重点领域立法，其中一个重要方面的内容，就是“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式”。通过完善的立法，把宪法规定的公民基本权利的保障措施进一步具体化，是实施宪法，是公民基本权利实现的重要途径。

四、宪法设计了国家权力运行的机制和轨道

国家机关的设置及其相互之间的权力配置关系，是特定国家民主制度的最基本表现。科学合理地进行权力划分，对权力进行有效的监督和制约，是建设法治国家要解决的重要问题，也是宪法的重要内容。监督和制约权力最有效的途径，是通过法律和制度来实现。宪法作为国家的根本大法，以其最高的法律效力在确认并保障公民的基本权利的同时，应对公共权力做出必要的限制。在我国现行宪法修改的过程中，邓小平曾指出：“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”宪法对我国国家机关的设置及与其相应的权力划分进行了规定。

我国宪法确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。作为最高国家权力机关，宪法赋予人民代表大会及其常委会以立法权、人事选举和任免权、国家重大问题决定权、监督权、宪法监督实施权等等，并明确了人大和政府、司法机关的权力关系。

在我国的权力结构体系中，行政权的行使虽然是执行国家权力机关的决定，但行政权的范围非常广泛，而且随着社会的发展和新情况新问题的出现，也容易不断扩张，行政权力活动的空间越来越大，职能越来越多。为了防止和制止滥用权力损害权利的现象出现，宪法的一个重要原则就是以宪法和法律规范和约束政府权力。规范和约束权力，必须花大气力建立一种能有效地制约权力的制度安排，建立一道阻止权力滥用、权力腐败、权力侵犯公民权利的坚固屏障。这种制度安排和屏障就是以宪法和法律来约束权力。以宪法和法律规范和约束政府权力，一是要合理划分政府权限，确立政府权力边界，变“无限政府”为“有限政府”，对政府权力的使用做出明确规范，对掌握权力的人进行制度化、法制化的监督与制约。二是着力发展开放社会与责任制政府。对行政权力进行规范和约束是当代宪法发展的趋势。

我国现行宪法对中央和地方各级人民政府的职权进行了详细的列举，为各级行政机关权力的行使提供了依据和运行轨道。我国审判机关和检察机关在行使审判权和检察权时应遵循的原则和职权，我国宪法也做了明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”(第126条)“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”(第131条)

在不同国家机关的权力关系上，我国宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”(第3条)在人大与政府的关系上，人大对政府的行为有违宪审查权和对政府工作的监督权等。在人大和司法机关的关系上，要实现人大对司法权的监督，同时又要保持司法的独立。这是权力监督和制约精神在宪法中的体现。

宪法的上述规定为各个国家机关依法履行职责提供了正当性基础，也为我国各类国家机关在新形势下进行体制与运行机制改革和制度设计，以及在法治轨道上开展工作，提供了宪法依据。十八届四中全会通过的《决定》中关于完善立法体制，建设法治政府，提高司法公信力等内容，都是宪法相关内容的具体化，为相关权力的运行提供了操作性的举措。

如关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的制度设计，就是各级行政机关认真履行宪法规定职权的操作细则。《决定》的第三部分内容体现了法治政府建设的未来走向，新观点和新举措较多。《决定》提出了法治政府建设目标要求，即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。如何达到建设法治政府这一目标，《决定》提出了一系列新的措施。首先，建立政府责任清单，即要坚持“法定职责必须为”。行政机关要勇于负责、勇于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。其次，推行权力清单，即职权法定，“法无授权不可为”。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。第三，健全依法决策机制。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。第四，全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件予以公布。

再如《决定》关于司法体制改革部分的部署，为保证公正司法，提高司法公信力，《决定》规定，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。推进以审判为中心的诉讼制度改革，等等，都是实施落实宪法规定的“独立行使审判权”、“独立行使检察权”具体制度设计。

五、宪法为全面深化改革提供了根本法依据

中共十八届三中全会对新的历史时期全面深化改革进行了专题讨论。习近平在阐述十八届三中全会召开的背景时谈到：“党的十八大统一提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，强调必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”要完成党的十八大提出的各项战略目标和工作部署，必须抓紧推进全面改革。根据这一精神，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队建设等方面，具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措。

十八届四中全会通过的《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”在实践中做到“凡属重大改革都要于法有据”，就是要把改革纳入法治的轨道，在改革创新中运用法治思维和法治方式思考问题、破解难题，提高改革决策的科学性，增强改革的可控性，降低改革可能带来的社会风险，使改革规范有序进行，做到社会不会因改革而引起动荡。这实际上也是正确处理改革、发展、稳定关系的落脚点和坚实基础。

全面深化改革与中共十八届四中全会提出全面推进依法治国并不矛盾，不仅于法有据，而且有宪法的依据。宪法为全面深化改革提供了空间，因为现在所进行的经济、政治、文化、生态文明和社会治理等方面的改革，都是来自于宪法的授权，全面深化改革目标的提出是对宪法规定的贯彻和落实，是对宪法相关内容的进一步具体化。我国现行宪法规定，“坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这里的“社会主义各项制度”包括经济制度、政治制度、文化制度和社会管理制度等各个方面。这在宪法总则有明确具体的规定。

在经济体制改革方面，宪法针对过去那种过分集中、片面依靠行政指令的、僵化的经济体制带来的束缚生产力发展的种种弊端，做了一系列原则规定。主要内容是：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”(第10条)“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”(第11条)“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制。”(第14条)“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”(第16条)“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”(第17条)“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作……它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”(第18条)

伴随着改革开放的发展，在我国的四次宪法修正案中，经济制度是涉及的主要内容。明确了我国将长期处于社会主义初级阶段，肯定了改革开放的基本方针，从而使党在社会主义初级阶段基本路线在宪法中的表述更加完整。强调了坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。将非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，确定了非公有制经济的法律地位，进一步明确国家对发展非公有制经济的方针。确定了农村经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。确定了由计划经济体制转变为市场经济体制。增加建立健全社会保障制度的规定。

在政治体制改革方面，宪法也做了一系列重要规定。宪法确定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，对“一国两制”、完善民族区域自治制度等进行了规定。在国家机构设置和国家体制的改革方面，对全国人大常委会的职权，完善各级人大的组织建设，立法权和地方性法规的制定权，选举制度，健全国家领导体制，实行行政首长负责制，规定各级国家机关领导人员连续任职不得超过两届，城市居民委员会、农村村民委员会是基层群众性自治组织等，进行了一系列规定。

宪法的上述规定，使政治体制改革迈出了重要的步伐，完善了我国的基本政治制度，并将推动政治体制改革进一步发展；为我国社会主义经济建设，坚持和完善基本经济制度，促进经济体制的转换，鼓励和保护外国投资等各项改革确定了原则，既保障了经济体制改革的成果，也为经济体制改革提供了宪法保障。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共16个部分，提出了60个方面的改革内容，对全面深化改革进行了部署。重大改革举措主要有：关于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关于坚持和完善基本经济制度，关于深化财税体制改革，关于健全城乡发展一体化体制机制，关于推进协商民主广泛多层制度化发展，关于改革司法体制和运行机制，关于健全反腐败领导体制和工作机制，关于推进文化体制机制创新，关于加快完善互联网管理领导体制，关于国家安全，关于健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制，等等，这些改革内容和举措都是对中国特色社会主义制度的完善，都是对宪法相关原则和内容的落实。因而，宪法为全面深化改革，进一步扩大开放提供了根本法保障，也为保障改革开放的各项具体法律制度的建立和完善提供了宪法依据。

六、实施宪法是政治体制改革路径的切入点

经济体制改革的深化，必须要有政治体制改革相适应。始于中共十一届三中全会的经济体制改革，已经使中国现实利益格局乃至权力架构发生了深刻变化，改革的要求日益越出纯经济领域，扩展到政治、文化和社会治理等层面。在新的形势下，经济改革如果不辅以相应的政治改革和制度安排，不仅难以深化，而且有可能增加社会动荡和不稳定因素。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会主体及其各种社会利益和政治诉求呈现多元化的态势，对国家治理体系和治理能力提出了新的要求。对此，完善权力机关运行体制机制，加快政府职能转变，创新行政管理方式，有效监督政府权力；切实保障公民基本权利的实现；加快推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，完善党的领导和执政方式，应是进一步深化政治体制改革的基本内容。

邓小平关于政治体制改革的必要性有一系列论述。他曾说：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”他反复指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”邓小平的一系列论述，深刻地揭示了经济体制改革与政治体制改革的辩证关系，告诉我们，两者是互相联系，密不可分的，只有使两者协调发展，同时进行其他领域的改革，才能保障我国现代化建设的顺利进行。

1982年中共十二大报告鉴于“文化大革命”对民主制度的破坏，首次在党的文献中提出政治体制改革问题。报告指出：“我们一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。”自此以后，从中共十三大开始，党的历次代表大会的报告都把政治体制改革单独作为一个部分，对政治体制改革的必要性、改革的指导思想、改革的目标、改革的内容等进行了系统阐释。

根据十八大提出坚持中国特色社会主义政治发展道路，推进政治体制改革的精神，十八届三中全会把加强社会主义民主政治制度建设作为全面深化改革的内容进行了部署，提出“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在具体举措上，提出“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。

推进政治体制改革必须要形成一些共识，这个共识包括不同的方面，从实现的路径来说，就是全面推进和落实依法治国方略，加快建设社会义法治国家，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；从思维方式来说，就是确立法治思维；从方式方法来说，就是要学会运用法律方法。

实现推进政治体制改革的法治路径，其切入点在哪里？其切入点就是全面实施宪法。前已述及，宪法作为国家的根本大法，实施宪法，既为政治体制改革提供了框架，同时也是政治体制改革的目标。因为目前我国政治发展道路和政治体制改革的内容和目标，在宪法中都有明确的依据，诸如坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持和完善人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，基层民主建设，司法改革、人权保障等，都是宪法的重要内容。由于宪法是党和人民共同意志的体现，因而“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。

因此，政治体制改革的顶层设计和蓝图，不需要另起炉灶，就是认真实施宪法。在社会主义民主政治建设过程中，只要认真实施宪法，把宪法精神落到实处，使宪法的每一项规定都能得到实现，政治体制改革的目标就达到了。

七、全面推进依法治国的总目标及其举措是宪法法治原则的实施方案

总结中共十一届三中全会以来社会主义民主法治建设的经验，适应社会主义市场经济体制对法治的需要，中共十五大报告在党的历史上第一次提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，在理论和实践上确立了中国共产党从主要依靠政策执政和领导改革开放转变到主要依靠法律执政和领导改革开放及现代化建设的指导思想。

九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》正式把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入我国宪法的第5条第1款，使其上升为国家意志，并成为我国宪法的基本原则之一。这表明人民当家作主、管理国家和社会，已被进一步纳入法治轨道，为中国坚定不移地走法治之路，建设中国特色社会主义法治国家提供了强有力的宪法保障。

“党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。”

为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，十八届四中全会提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发”。

十八届四中全会通过的《决定》，立足我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，阐述了全面推进依法治国的重大意义，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法以及全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，有针对性地回应了人民呼声和社会关切，这个决定将有力推进依法治国进程，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文件。《决定》共7部分，部署重大法治举措和改革举措180多项，对如何全面推进依法治国，加快社会主义法治国家建设进行了顶层设计和全面部署，为社会主义法治国家建设进程制定了“路线图”。

建设社会主义法治国家的过程，就是实施宪法的过程，宪法为依法治国提供了指导思想和框架体系。从某种意义上说，十八届四中全会通过的确立全面推进依法治国的总目标及其保障举措的《决定》，就是全面贯彻宪法精神，落实宪法原则的实施方案。

结语

宪法不能只停留在“政治宣言”和文本层面，其生命在于实施，其权威也在于实施。为确立宪法权威，确保宪法在国家和社会治理中的基石地位，发挥其在法治国家建设中的统领作用。《决定》提出了一系列新的举措，如一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正；完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件；将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；借鉴世界上大多数有成文宪法国家的做法，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。上述举措，对提升人们的宪法观念，全面贯彻实施宪法，将会起到重要的促进作用。

注释：

①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《求是》2014年第21期，第5页。2004年9月15日，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中，胡锦涛提出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。”(载《人民日报》2004年9月16日)这是首次提出“依宪治国”、“依宪执政”的概念。

②我国现行宪法在序言里，对宪法的最高权威和至上地位首次予以肯定。宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。” 根据宪法规定，我国宪法的最高权威和至上地位体现在两个层面：一是全体公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法，维护宪法尊严和权威。二是一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，否则无效。

③习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。

④《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第9页。

⑤习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日。

⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《求是》2014年第21期，第4页。

⑦同上，第3页。

⑧秦前红：《依宪治国：法治的灵魂》，《暨南学报》2014年第11期。

⑨项淳一：《论宪法在社会主义国家中的作用》，载全国人大常委会办公厅、法工委、中宣部、司法部、中国法学会编：《宪法颁布十周年纪念文集》，法律出版社1993年版，第149页。

⑩《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。