农村私人建房征管的难点及对策

阮智广

近几年来，随着农村城镇化步伐的加快，各地农村私人建房发展迅猛，既改善了农村的居住条件，同时富余的房子也带来了不菲的财富，已然成为农村地区的重点税源。但是由于私人建房的敏感性、特殊性、复杂性，其税收管理也面临重重困难。为了切实解决这一问题，笔者对某县A镇、B乡自2009年以来的私人建房情况进行了调查。

一、农村私人建房市场蓬勃兴起的三个原因

（一）国家政策的拉动

党的十八大提出：“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。”“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。”因此城镇化已上升为国家战略，更是各级政府当前的重点工作之一。广大农村地区农民、居民居住条件差，国家又采取对口支援等形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，各乡镇人口区域性集中趋势越来越突出，使农村私人建房的出现和发展有了广阔的空间。

（二）住房需求的推动

一是改善居住条件的需要。当前，广大农村居民特别是集镇居民改善居住状况的愿望非常迫切，但目前由于县城以及城市房价太高，农村乡镇多数老百姓的收入不足以进入县城或者大城市购买房屋，加之故土情结难舍等，大多数农民难以进城买房，只能在农村乡镇另寻出路。二是房产保值增值功能凸显。近年来，国家出台了一系列的房地产调控政策，但国家关注的目光仅停留在一、二线城市，对三线以下城市影响有限，这样部分开发商将眼光转向农村地区。据了解，目前农村房价已由几百元上涨至1000元左右，部分乡镇已突破1500元。虽然国家一直采取各种措施抑制物价的上涨，但是物价并没有随着政府的抑制而下行，因此，在农村地区投资房产成为农户资产保值增值的首要选择。三是农村富余资金的推动。近年来，农民逐步从土地上解放出来，大量劳动力的输出换回了资金的回流，这无论是对于建设或者是购买都起了兴波助澜的作用。

（三）商业利益的驱动

由于住房的旺盛需求，农村私人建房基本上是建毕售尽，建设周期短资金回笼快；土地成本低、没有严格的规划审批和建筑质量监管，各项费用支出小，也没有考虑税收成本；建筑和销售融为一体，没有转包分包环节的利润再分配，利润相当可观，由此驱动少数开发商专注于农村房地产开发。加之，国有土地和集体土地的二元式划分，导致了土地一级市场由国家垄断，农民在征地当中获得的补偿与市场价值相差太大，因而选择自主建房出售。为迎合市场需求，一些村社集体组织、开发商打着新农村建设等名义，在农村集体土地上开发房产，或农民联合开发。

二、农村私人建房税收征管的三大难题

农村私人建房的蓬勃兴起，形成了可观的地方税源。由于参与主体法治意识差、监管体系不健全、运行也极不规范，基于法治、公平、稳定等因素，其税收征管面临三大难题。

（一）违章建设比例很大，是否开展税收清查难以把握

以某县A镇和B乡为例，违章建房户分别占93.52%、83.39%。然而，对这些违章建房征税，不符合税收法治原则；仅对手续齐全户征税，又形成了事实上的不公平，不符合税收公平的原则。由此，税务机关对是否全面进行税收清查难以把握。

1.违法用地、违法建设比重很大。目前，私人建房的规划工作由县规划主管部门委托乡镇政府实施（去年来分别成立了规划分局）。因此，各乡镇政府都专门设立了集镇办，其主要职责就是进行集镇的管理、规划。建房户要建房，必须首先向集镇办提出申请，由集镇办出具《建房审批表》或者《选址意见书》，然后到国土部门办理用地手续，方可工开。

农村建房主要有三种方式，即先建后办，边建边办，先办后建。实际情况是有的仅办理了国有土地出让合同，有的仅办理了建房审批表，只有极少数全部办齐。从调查看，2009年以来A镇共24户建房户，仅有7户办理了规划申请，B乡有36位建房户，24户办理了规划手续。在办理用地手续方面，A镇24户私人建房户，仅有4户办理了国有土地出让合同，B乡36位建房户有21户办理了用地手续。而规划和土地手续都办理了的A镇有2户，B乡有15户，分别占建房总数的6.48%和16.61%，即两地违章建房比例分别为，A镇93.52%，B乡83.39%。

2.集体土地上建房对外销售不受法律保护。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第8条规定：城市规划区内的集体土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建宅，有关部门不得为违法建造和购买的房子发放土地证和房地产证。

据调查，目前在集体土地上建房的比例很大，而在集体土地上建房是不能进入交易市场的，只能在本村集体内部进行，向本村集体以外的购房者销售的即属于违法交易，不受法律保护，因此就不能对这部分房地产进行征税；而仅是集体内部村民之间的交易条件也很苛刻，符合条件的连契税都是免征的，更别说其他建筑、销售的税收了；如果征税了那么购房户事实上不能去相关部门办理土地、房产证件。

3.仅对手续齐全的建房户征税，有违税收公平原则。如果不对违法用地、违法建设的房屋征税，那么，对那些已办理了规划、用地手续的建房户而又必须交税后方可办理产权证书的买卖双方来说，形成了事实上的不公平。

（二）计税依据无法查实，征多少税难以把握

根据现行税法规定，房地产涉及税收主要的计税依据为建筑工程价款、实际销售金额、施工方应税所得、建房者应税所得。然而实际情况是，无论是建筑环节的施工方、销售环节的建房者，基本是个人，无账可查，而每个乡镇、每个楼栋在建造过程中的情况又千差万别，使计税依据难以查实。

1．从纳税主体看，个人建房难以控管。农村建房主体以个人为主，鲜有公司，有的也只不过记个流水账，更谈不上账务健全、核算真实准确；各种合同中的单价和金额的真实性难以辨别，为逃避税收签订“阴阳合同”的比比皆是；调查中凡纳税人提供的工程核算证明材料、工程造价、成本费用、销售利润等都不足采信。

2．从乡镇差异看，难以统一税额核定标准。由于每个乡镇的地理位置不同，补偿差异、基础、市场行情、人工费用、原材料价格等因素，建筑成本各不相同。在办理建房手续方面，有的收取了配套费，有的没有收配套费，且收费标准不一，有的只办理用地手续便建房，还有纯粹农户建房只交工本费的，有什么手续不办就建房的。在建设过程中有采取单包工的形式，有的是采取大包的形式，还有的纯粹是靠家庭作坊式建成一至半个单元的房子。在地理位置方面，有的乡镇由于受土地因素制约，寸土寸金，有的还要开山，有的地基松软要加固等，不同的地域房子售价也不同，导致建房的收入、成本、费用都无法进行准确的核算。

（三）纳税义务混淆不清，容易引发不和谐因素

一是建房动因多样性。改善居住条件、持房保值增值、追求丰厚利润是建房的三大动因。同时，还有一定比例建房是因国家南水北调、扶贫开发、库区移民搬迁、沿江滑坡体治理、生态旅游开发、国家扶贫开发等政策因素。由此，自住、自住兼外售、外售、合作建房等多样性建房动因，每一种情况都极为复杂。二是建房方式多样性。从施工看，有自建、外包（分包工包料和包工不包料等）、合作等多种形式。建房方式以及房屋处置的多样性，由谁负担建筑安装、房屋销售环节的税收，也成为了现实难题。三是建房主体复杂多样。农村房屋建设分为两大类，一类是集镇规划区内的，另一类是规划区外的。对于规划区内原则上是要从严管理，必须持规划、国有土地手续方可进行建设；而对于规划区外的，主要是服务性质的，基本是鼓励建设，只要依规定申请，有关部门即予审批。而在集镇规划区内建设的主体非常复杂，具体又有两种情形：一种是占用集体土地或耕地违法建设，将集体土地使用权流转，用于商品房开发的违法建筑；二种是在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，或者超规划建设，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患。四是纳税义务与负担税收不一致。根据现行税法规定，建房销售的纳税义务人是卖房人，而实际中买卖双方在协议中明确由买房人负担相关税费，更为严重的是卖房人没有考虑房价中的税收成本，买卖双方都根本没有考虑税收因素。由此，如果对房屋建造、销售环节进行征税，将会出现应由卖房人承担的税负转嫁给买房人的现实可能，而买房人（除了极少数房产的投资者外，多是为了改善居住条件的当地居民或农民）要负担这两个环节税收，还不论自身应缴纳的契税，实际负担更重。

由于私人建房与房地产开发存在着巨大的差别，而且目前国家仅对自建自住的有比较明确的政策，纳税人对其从事的应税行为应该履行的纳税义务不清楚。如果对农村建房按现行房地产税收政策执行到位，纳税人将面临“既得利益回吐”甚至是“由盈转亏”的局面，由此可能将税负转嫁买房人，税务机关征收难度也相应增加，而且很容易引起不和谐因素。

三、破解农村私人建房税收征管难的建议

开展农村私人建房税收清理，是深挖隐性税源、公平税收负担、组织财政收入的具体措施之一。在推进过程中要把握分类处理、法治、以人为本和公开、公平、公正的原则。

（一）建立机制，综合治理

充分利用“三违”治理东风，由县长或者分管县长主持召开由税务、建设、国土、公安等部门参加的专门会议，明确要求各部门充分履行职责，坚决打击各类违建行为，为开展私人建房税收清理扫除法律上的障碍。建立县政府、乡镇政府两个层面的协调配合机制，形成县政府统一领导、县直相关部门配合、地税主抓、乡镇政府牵头、乡镇相关职能部门参与、司法保障的整体联动机制。因为农村私人建房牵涉面广，国土、住建、地税等相关部门都有职责，因此这些单位要各负其责，切实履行职责，加大法律宣传、法律执行力度，定期互相通报情况，互相传递相关资料，达到齐抓共管、事半功倍的效果。

（二）把握原则，分步实施

一是分类处理。分门别类处理好集镇规划区内外的建房管理，从严约束集镇规划区内的私人建房，对于已建和在建的能够通过补办手续的坚决要求限期整改到位；确实因为经济能力不能承受的，由相关职能部门根据有关规定灵活处置；没有承受能力又必须建设的走联建其他路子；对于又有能力又拒不办理的而又影响较大的可考虑强制执行，对于待建的严格按照先办后建的原则进行，由此推动农村私人建房健康、有序、合法发展，为加强私人建房税收征管扫除法律上的障碍。二是分步实施。按照先宣传、先疏导、后纠违、再清税的步骤进行，实施中按照先手续齐全户、后违章建筑户的顺序逐步推进，对违章建筑户，先国有土地、后集体土地，做到违法用地（建设）处理一户、税收清算一户。三是公开、公平、公正。对各类涉税事项的认定和处理，依照相关标准一把尺子量到底，对应当公示的依程序进行公示，并接受社会监督。四是以人为本。坚持清理税收与维护群众合法权益相结合，在法律法规的范围内，帮助解决弱势群体的合理诉求。

（三）明确政策，疏导矛盾

现行的房地产行业税收主要包括建筑环节、销售环节，综合税率达20%左右。如果每个平方按800元计算一套房子就会在16000元左右，还不包括买方应缴的契税。实际上，建房者大多数通过协议将各个环节税收协议给买方负担，因此买方很难承受这部分税收负担。而合法拥有私人建房是关乎民生和谐稳定的大事，如果不及时作政策调整进行化解，将造成矛盾进一步积压。建议通过明确税收政策，降低税负，由各乡镇政府牵头，与地税部门共同确定本乡镇的最低单位建筑价格、最低单位销售价格，在实施中可根据地段等因素，在每个乡镇划分若干区域（标准），从而利用税收的调节杠杆推动私人建房产权合法化，从而使该行业走上健康有序的发展轨道。

（四）强化征管，堵塞漏洞

一是切实加强税法宣传。召开由各建房户参加的税收政策宣传辅导培训会和行业专项税收整治动员大会，印制税收政策宣传单，结合实际案例以案说法，在征管过程中耐心细致地做好政策解释工作，提高纳税人税法遵从度。二是开展税源摸底。对私人建房进行全面摸底，做到心中有数。三是统一征管尺度。通过实地调查和纳税人提供的相关资料，结合房地产一体化管理办法，分年度确定交易指导价格，公平税负，减少核定不均衡造成的阻力。对已销售的要全面清缴建筑安装、销售不动产各项税收；对在建的根据工程进度及时入库建筑安装各项税收；对涉嫌偷税等违法行为的按规定移送查处，加大打击力度，推动私人建房税收管理从非常规化向常态化转变。