关于中国失业保险费率调整机制改革的思考*

关于中国失业保险费率调整机制改革的思考*

殷俊陈天红

(武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉，430072)

中国实行统一的失业保险费率，在失业保险基金累积结余不断增长的背景下，各地区也开始探索失业保险费率调整机制。目前中国部分省市试点的失业保险费率调整机制分为失业保险费率统一调整机制和浮动调整机制两类。分析表明失业保险费率浮动调整机制更为科学，本文结合失业保险经验税率制度发展经验，提出完善中国失业保险费率调整机制的对策建议：将失业保险金支出作为调整失业保险费率的依据；规范费率调整比例计算方法；确立合理的失业保险费率调整上下限。

失业保险；经验税率；失业保险费率；调整机制

一、研究背景及问题提出

随着1999年《失业保险条例》的颁布，中国的失业保险制度正式建立。我国实行统一的失业保险费率，即城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人则不缴纳失业保险费，用人单位缴费比例为2%。

统一失业保险缴费率意味着各企业的失业人员数量与其失业保险缴费率是不关联的。丁煜(2008)、[1]孙洁和高博(2010)[2]指出中国目前实行的统一费率忽视了企业效益差异，使得效益好、失业人员少的用人单位，也必须按照工资总额的统一比例缴纳失业保险费，降低了企业的缴费积极性。关于中国失业保险费率机制改革研究中，彭壁玉(2000)、[3]丁煜(2008)、[1]孙洁和高博(2010)[2]提出建立基于风险失业率的行业差别费率制度，即失业风险程度越高的行业，失业保险费率也相应越高，以增进失业保险制度的效率。吕学静(2010)则提出实行失业保险弹性费率，即中央政府规定一个费率幅度，各统筹地区在这一幅度，可以视失业保险基金的结余情况及时调整费率。[4]该改革建议与行业差别费率的不同之处在于，对各统筹地区的失业保险费率进行弹性调整的同时，仍然保持各企业统一的失业保险费率。

关于中国失业保险费率制度改革，不仅仅局限在以上理论研究，各地也陆续开始失业保险费率调整改革实践。在2008年金融危机时期，调整失业保险费率，减轻企业负担，成为应对经济危机的举措之一。如2008年北京市将用人单位缴纳的失业保险费率由1.5%调整为1%，个人缴纳的失业保险费费率由0.5%调整为0.2%。*北京市人力资源和社会保障局，《关于调整本市部分社会保险缴费问题的通知》，http://www.bjld.gov.cn/LDJAPP/search/fgdetail.jsp?no=11001。此后，在中国失业保险基金累积结余不断增长的背景下，各地积极探索扩大失业保险基金支出范围和调整失业保险费率。广东省2014年7月1日起实行新的《广东省失业保险条例》明确规定实行浮动费率，对稳定就业的用人单位适当下调费率，鼓励用人单位稳定就业岗位，减少裁员。*广东省人力资源和社会保障厅，新《广东省失业保险条例》修订通过明年7月1日起实施，http://zwgk.gd.gov.cn/553612461/201401/t20140127_464178.html。

以上理论研究和改革实践表明，中国现行的统一失业保险费率制度存在一定的问题，亟须改革。但是对于如何建立科学规范的失业保险费率调整机制，还研究较少。美国是唯一采用失业保险经验税率制度的国家。本文结合美国失业保险经验税率制度发展经验，重点对中国失业保险制度筹资方式以及部分省市的失业保险费率调整实践进行分析，进而提出完善中国失业保险费率调整机制的对策建议。

二、中国失业保险基金结余以及失业保险费率调整

自1999年中国失业保险制度建立起，失业保险基金累积结余一直保持增长态势。如表1所示，2000年失业保险基金累积结余196亿元，到2007年增长至979亿元；2008年经济危机之后也一直保持增长趋势，2012年已增长至2929亿元，12年间失业保险基金累积结余增长近15倍。事业单位参加失业保险比例高、城镇登记失业率较为稳定、失业保险覆盖面扩大、失业保险金替代率低等因素导致我国失业保险基金累积结余规模不断增长。[5] [6]

资料来源：根据人力资源和社会保障部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》相关数据整理，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/。

在失业保险基金累积结余不断增长的背景下，原劳动和社会保障部以及财政部于2006年颁布了《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》(劳社部发〔2006〕5号)。在该文件中，提出扩大失业保险基金支出范围，同时在切实保障失业人员基本生活和发挥失业保险制度促进再就业功能的前提下，可调整失业保险费率。此后，2012年人力资源和社会保障部《关于东部7省(市)扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》进一步明确提出完善失业保险费率动态调整机制，适当降低失业保险费率，减轻企业负担。由此，各地区开始探索扩大失业保险基金支出范围和调整失业保险缴费率。

自2013年起，部分省市开始出台调整失业保险缴费率的方法。目前实行的失业保险费率调整方法可以分为两类：一类是统一降低统筹范围内用人单位和职工个人缴费比例，即失业保险费率统一调整机制；另一类以深圳市为代表，实行与用人单位失业人员数量以及失业保险基金收支率等挂钩的失业保险费率浮动调整机制。

1.失业保险费率统一调整机制试点

如表2所示，江苏、山东、上海、海南等省市采用失业保险费率统一调整机制对该地区的失业保险费率进行下调。这些地区的失业保险费率调整表明，一方面这些地区都采用统一调整失业保险费率的方式，即同一统筹地区内，各用人单位缴纳的失业保险费率是一样的；另一方面，由于中国失业保险实行县市级统筹，在失业保险费率调整的背景下，各统筹地区之间的失业保险费率呈现差异化。如青岛市和海南省的失业保险费率都由3%调整为1.5%，而江苏省和上海市的失业保险费率调整后则为2%。

在统筹地区内统一下调失业保险缴费率是在经济危机背景下降低企业负担的应急之举，同时能够达到减少失业保险基金累积结余的目的。但是该种调整方法，一方面没有从根本上改变失业保险统一费率制度的本质，因此不能增强失业保险制度稳定就业，减少失业的功能；另一方面，目前各地对失业保险费率下调的比例，仍缺少科学的计算方法，具有较大的随意性。盲目地下调失业保险缴费率的改革也将影响失业保险基金的财务可持续性。

资料来源：上海市政府，《市政府关于调整本市城镇职工社会保险缴费比例的通知》，http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai36879.html。青岛社保服务网，《关于阶段性降低失业保险缴费费率的通知》，http://www.qdshebao.com/article/detail-4110.html。江苏省人力资源和社会保障网，《关于扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》，http://www.jshrss.gov.cn/zcfg/sjwj/nts/201311/t20131114_128984.html。海南省人民政府，《关于调整失业保险缴费费率的通知》，http://xxgk.hainan.gov.cn/hi/HI0101/201212/t20121212_814817.htm。

2.失业保险费率浮动调整机制试点

深圳是全国较早试点实行失业保险浮动费率的城市之一。根据《深圳市失业保险浮动费率管理暂行办法的通知》，深圳市2014年1月开始探索实行用人单位失业保险浮动费率，职工失业保险费率则保持不变。深圳市上一年度失业保险基金结余率高于10%的用人单位，当年失业保险费率实行浮动，但是用人单位失业保险缴费下浮总幅度不超过当年应缴失业保险费的40%，即深圳市用人单位失业保险缴费比例浮动范围为1.2%～2%。

深圳市失业保险费率浮动调整方法为：(1)用人单位上一年度没有非因本人意愿中断就业的职工，当年度费率下浮20%；(2)上一年度有非因本人意愿中断就业的职工，但上一年度失业保险费收支率低于10%的，当年度费率下浮10%；(3)用人单位上一年度按照深圳市就业政策，招用经公共就业服务机构认定的就业困难人员就业的，下浮的失业保险缴费额为：招用就业人数×10×招用月数×2%×当年最低工资标准。*深圳市人民政府网，《深圳市失业保险浮动费率管理暂行办法》，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2013/gb859/201311/t20131127_2256395.htm.其中，失业保险基金结余率是指上一年度失业保险费收入与失业保险金支出差值与失业保险金收入之比；失业保险费收支率是指年度内深圳市社保机构支付用人单位职工失业保险金占该单位实际缴纳失业保险费的比例。

深圳市失业保险费率浮动调整机制将各用人单位失业保险费率与用人单位失业人员数量、招用就业困难人数以及失业保险收支率等挂钩，实行用人单位差异化的失业保险费率，有助于提高失业保险缴费与失业保险待遇享受之间的关联，进而提高企业增加就业，减少失业的积极性。深圳市实行的失业保险浮动调整机制与美国实行的失业保险经验税率制度有一定的相似之处。因此，接下来先对美国失业保险经验税率制度进行分析，然后分析中国失业保险费率浮动调整机制存在的问题。

三、美国失业保险经验税率制度构成以及经验税率计算方法

美国于1935年正式建立失业保险制度，晚于英国(1911年)、德国(1917年)、奥地利(1920年)等国家。[7]美国在探讨建立失业保险制度时，借鉴了英国等国家的失业保险制度实践。然而，美国是目前仅有的实施失业保险经验税率制度的国家，其他国家则实行失业保险统一税率。失业保险经验税率(Experience Rating)是一项将失业保险税率与失业情况关联的失业保险筹资方式，而失业保险统一税率则是指失业保险税率与雇主解雇雇员数量以及失业保险金支出等不相关的一种筹资方式。

美国实行的失业保险经验税率制度与20世纪30年代经济大危机密切相关。经济危机带来的严重失业问题促使美国建立失业保险制度，同时解决失业问题的紧迫性对美国失业保险制度模式产生影响。美国罗斯福总统要求，失业保险制度应该起到缓解失业、稳定就业的作用。[8]因此，美国失业保险制度建立初期不仅定位于为失业者提供生活保障，同时旨在激励雇主减少裁员以稳定就业形势。失业保险经验税率制度将雇主失业保险税率与雇主解雇的人数以及失业保险金支出关联。从理论上说，该项制度能够起到减少失业、稳定就业的作用，由此成为美国失业保险制度的筹资方式。

(一) 美国失业保险经验税率制度结构

为了更为清楚地理解美国失业保险经验税率制度的运行，首先需要明确“经验”(Experience)的界定、“经验”的衡量以及由“经验”转换成失业保险税率的方法。

1.对“经验”的界定

失业保险经验税率制度的“经验”可以有不同的概念，比如失业人数、失业保险金领取人数、失业保险金支出等。对“经验”概念的界定，体现了失业风险的分担主体以及各主体分担的失业风险比例。失业人员数量或者领取失业保险金人员数量只能反映雇主解雇雇员的情况，但是并不能反映失业保险金支出情况。而失业保险金支出则综合反映失业保险金领取人数、失业保险金水平以及失业保险金发放时间等。美国绝大部分州采用与失业保险金支出相关的指标来衡量失业情况，进而确定失业保险经验税率。

2.对“经验”的衡量

根据对“经验”的衡量，可以分为完全经验税率制度和部分经验税率制度。完全经验税率制度将所有的失业保险金支出与失业保险税率挂钩，而部分经验税率制度则将失业保险金支出中的部分作为计算雇主失业保险经验税率的依据。完全经验税率和部分经验税率的根本区别在于对雇主承担的失业保险责任的划分，前者认为雇主应该承担所有失业保险金支出的责任。

美国实行部分经验税率制度。美国失业保险制度规定的遗属保障金支出等，不计入计算雇主失业保险税率时的失业保险金支出。[9]比如美国密歇根州对所有的缴纳失业保险经验税率的雇主征收1%的非责任失业保险税(Nonchargeable Benefits Component)，用于支付以上未纳入失业保险经验税率计算范围的与失业保险相关的支出。*美国密歇根州失业保险机构.Nonchargeable Benefits Component.http://michigan.gov/uia/0,4680,7-118-26898_27193-78836--,00.html

3.将“经验”转换成具体的税率

对各个企业失业“经验”(Experience)进行概念界定以及衡量之后，需要转换成具体的税率。这一环节包括三个部分：首先，确定经验税率的上下限；其次，确定上下限之间的税率等级；再次，明确不同的税率等级适用的条件。失业保险税率上限和下限的浮动范围越大，上下限之前的分级越多，不同税率等级适用的条件划分越细，则该税率制度更为灵敏地反映出各个企业的失业人员数量以及失业保险金领取状况。设定税率上限的目的在于，完全由雇主负担各企业失业保险基金支出会降低企业雇佣新员工，尤其是在劳动力市场处于相对弱势地位、失业风险较大的职工。而设定税率下限的目的在于，失业保险制度作为社会保险制度的一部分，有别于纯粹的商业保险，有互助共济的作用，因此失业保险经验税率下限高于0，使一定时间范围没有解雇雇员的雇主也缴纳最低的失业保险税。

(二) 美国失业保险经验税率计算方法

根据对“经验”的界定不同，美国各州计算失业保险经验税率的方法可以分为以下几类：

1.失业保险基金结余比例法(Reserve Ratio)

该计算方法将一定时间范围内失业保险税收入与失业保险金支出差值形成的基金结余与这一时间范围内的雇主支付给雇员的工资之比作为衡量失业保险金支出状况的指标。*美国大部分州规定为3年时间内失业保险税收入与失业保险金支出之间的累积结余比例。基金结余比例法是美国各州最早采用，也是目前绝大部分州采用的经验税率计算方法。2014年，美国共有32个州(地区)采用该方法。*美国劳动部，Comparison of State Unemployment Insurance Laws.http://www.oui.doleta.gov/unemploy/comparison2014.asp该方法制定失业保险基金结余比例和失业保险经验税率二维表，将失业保险基金结余比例划分不同的等级，并确定相应的税率，由此根据各雇主的失业保险基金结余比例确定其失业保险税率。纽约州采用该方法，2014年纽约州失业保险经验税率范围为2.2%～9.8%。*美国纽约州劳动局，Current Employer UI Contribution Rates.http://www.labor.ny.gov/ui/bpta/contribution-rates.shtm.

2.失业保险金支出比例法(Benefit Ratio)

失业保险基金支出比例为一定时期内失业保险基金支出总额与雇主支付给雇员工资总额之比。该方法和基金结余比例法类似，都考虑雇主解雇的雇员的失业保险金支出状况，但是该方法不考虑雇主的失业保险缴税情况。这一方法认为，如果各个雇主缴纳的失业保险税与其失业保险金支出比例相等，则失业保险制度是收支平衡的。2014年，美国共有18个州(地区)采用基金支出比例法计算失业保险经验税率。*美国劳动部，Comparison of State Unemployment Insurance Laws，http://www.oui.doleta.gov/unemploy/comparison2014.asp.宾夕法尼亚州的失业保险经验税率由两部分构成，分别由失业保险金结余比例法和失业保险金支出比例法确定。美国德克萨斯州采用该方法，2014年的税率范围为0.51%～7.41%。*美国德克萨斯州劳动局，Unemployment Insurance Tax Rates，http://www.twc.state.tx.us/ui/tax/your-tax-rates.html.

3.失业保险领取者工资比例法(Benefit Wage Ratio)

该方法首先计算一个州过去3年的失业保险金总额与该时间雇主支付给失业保险金领取者工资总额之比，该比值叫做州失业保险经验因子，用于衡量该州失业保险金支出占失业保险金领取者工资的比例。然后计算各个雇主的失业保险经验因子，即曾受雇于该雇主的失业保险金领取者过去3年内的工资总额与该雇主支付给所有雇员的工资总额之比，用于衡量该雇主解雇雇员的规模。各雇主的失业保险税率等于州失业保险经验因子和该雇主失业保险经验因子的乘积。目前只有俄克拉荷马州和特拉华州采用该方法。2014年特拉华州的失业保险经验税率范围为0.30%～8.2%。*Delaware State Tax Information，http://www.payroll-taxes.com/state-tax/delaware.

4.工资变动法(Payroll Variation)

该方法不考虑失业保险金支出情况，而是评估雇主支付给雇员的工资变动情况，即下一季度的工资总额与上一季度的工资总额之差与上一季度的工资总额之比，并由此对雇主的失业保险经验税率进行季度调整。工资变动法可以反映经济活动变化，以及季节性和非常规性的失业情况。目前只有阿拉斯加州采用该方法，失业保险经验税率范围为1%～5.4%。*美国阿拉斯加州劳动与劳动力发展局，Alaska Unemployment Insurance Tax System，the unemployment tax calculation cookbook，http://labor.alaska.gov/research/uiprog/Tax_Cookbook.pdf.

在这四种失业保险经验税率计算方法中，失业保险基金结余比例法和失业保险金支出比例法的优点在于能够直接反映失业保险金支出情况。美国目前绝大部分州采用失业保险基金结余比例法和失业保险金支出比例法，这两种方法都将“经验”与失业保险金支出关联，能够更好地反映一定时间范围内某个企业的失业保险金领取人数、领取水平以及领取期限等的整体情况，进而反映失业保险金支出总额。[9]且采用该概念的失业保险经验税率制度的核心观点在于，雇主应该缴纳相应的失业保险税，用于负担解雇雇员的失业保险金支出。但是由于需要保存每个雇员的受雇信息、失业保险金领取信息，并将失业保险金支出对应到相应的雇主，提高了制度运行管理成本。而失业保险金领取者工资比例法以及工资变动法只能反映雇主解雇的员工情况，并没有直接与失业保险金支出关联。这两种失业保险经验税率计算方法则不考虑失业保险金支出与雇主对应，管理更为便捷。

四、中国失业保险浮动费率调整机制存在的问题及对策建议

美国失业保险经验税率制度由对“经验”的界定、衡量以及失业保险经验税率计算等构成一个完整的体系。在此，结合美国失业保险经验税率制度逻辑，对深圳市试点的失业保险浮动费率制度构成要件及存在的问题进行分析，并提出完善中国失业保险费率动态调整机制的对策建议。

(一) 深圳市失业保险浮动费率调整机制存在的问题

首先，深圳市的失业保险费率浮动调整主要和失业人数以及招用困难再就业人员挂钩，但是由于各用人单位失业保险金领取人数所占比例以及失业保险金水平等存在差异，失业人员数量以及招用困难再就业人数并不能直接反映各用人单位的失业保险金支出总额。

其次，从对“经验”的衡量角度来看，深圳市主要从失业人员和招收困难就业人员数量的角度分析用人单位的失业情况以及增加就业情况。由于“非因本人意愿中断就业”以及“就业困难人员”两个概念受主观判断的影响，难以对其进行明确的界定，这也必将影响到对各用人单位失业保险费率的规范化调整。如何对用人单位的失业人员数量以及招用困难就业人员数量进行核查，是影响到失业保险费率浮动调整机制的关键问题。

第三，从费率确定的角度来看，深圳市实行的是在2%的基准费率的基础上，对各用人单位的失业保险费率进行浮动调整。在深圳市浮动费率调整方案中，只规定了下调用人单位失业保险费率的情形。由此推断，深圳市现行改革认为2%是最高的失业保险费率，且该基准费率过高，需要下调。相比而言，美国失业保险制度建立初期的雇主失业保险经验税率最高为3%，现在为5.4%，远高于2%的标准。此外，目前深圳市浮动费率调整规定中，对于浮动比例规定过于粗略。比如，深圳市对于各用人单位的失业人员规定，只分为笼统的有无失业人员两种情形，而没有对失业人员数量进行量化分析。

(二) 完善中国失业保险费率调整机制的对策建议

深圳市失业保险浮动费率调整机制存在的以上问题，必将影响到该项改革的实施效果。美国失业保险经验税率制度历经近70年的发展，为完善中国失业保险费率调整机制提供了以下启示。

首先，将各用人单位失业人员领取的失业保险金总额作为调整失业保险费率的依据。美国各州失业保险经验税率制度发展已经表明，失业保险金支出不仅能够反映各用人单位的失业人员数量，而且能够反映失业保险金水平、失业保险金领取时间长短等信息。此外，失业保险费率的调整，其目的不仅仅在于激励用人单位增加就业，减少失业，同时需要从失业保险制度财务可持续的角度考虑制度的发展。以各用人单位失业保险金支出作为调整用人单位失业保险缴费率的依据，符合失业保险基金财务收支平衡的原则。当然，以各用人单位失业保险金支出作为动态调整各用人单位失业保险费率的依据，必须完善我国各用人单位及其职工(或失业人员)失业保险缴费、失业保险金申请、失业保险金发放等各环节的信息库建设和管理。

其次，规范失业保险费率浮动比例计算方法。在将失业保险金支出作为失业保险费率调整的依据之后，借鉴美国失业保险经验税率计算方法中的失业保险累积结余比例法，根据各用人单位的失业保险缴费和失业保险金支出信息，计算各用人单位的失业保险金结余比例；同时将失业保险金结余比例划分不同的等级，并明确不同等级对应的失业保险缴费率，由此实现失业保险缴费率和失业保险金支出之间的动态关联。由于失业保险金支出受经济周期的影响较大，美国现在大部分州采用3年的失业保险金收入和支出数据，计算该时间范围内的失业保险金结余比例，该方法也值得中国借鉴。

第三，确定合理的失业保险费率调整上下限。深圳市目前规定的用人单位失业保险费率浮动范围为1.2%～2%。在评估该项设计是否科学时，根本的问题在于如何确定失业保险费率浮动调整的上限和下限。以2%的基准费率为基础进行浮动调整，体现了从失业保险统一费率制度到浮动费率制度的过渡。但是为了更充分地发挥失业保险浮动费率对用人单位的激励作用，可以突破现行的统一失业保险费率制度的束缚，扩大失业保险浮动费率的上限和下限。

[1] 丁煜：《完善我国失业保险制度的政策研究——以促进就业为导向》，载《经济理论与经济管理》，2008 (2)。

[2] 孙洁、高博：《我国失业保险制度存在的问题和改革的思路》，载《西北师大学报(社会科学版)》，2011 (1)。

[3] 彭璧玉：《论我国失业保险的费率制度创新》，载《华南师范大学学报(社会科学版) 》，2000 (5)。

[4] 吕学静：《中国失业保险的稳定就业促进就业政策——从临时措施到长效机制的思考》，载《社会保障研究》，2010 (6)。

[5] 郑秉文：《中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革》，载《经济社会体制比较》，2010 (6)。

[6] 柳清瑞、于婷婷：《中国失业保险支出水平的测度模型与实证分析》，载《社会保障研究》，2009 (1)。

[7] W.Lee Hansen，James F.Byers.UnemploymentInsurance:TheSecondHalfCentury.The University of Wisconsin Press，1990，P108.

[8] William Haber，Merrill Murray.UnemploymentInsuranceintheAmericanEconomy.Richard D.Irwin，Inc，1966，P331.

[9] Joseph M.Becker.ExperienceRatinginUnemploymentInsurance:AnExperimentinCompetitiveSocialism.The Johns Hopkins University Press，1972，P18.

(责任编辑：H)

Research on Adjustment Mechanism of Unemployment

Insurance Contribution Rate in China

YIN JunCHEN Tianhong

China＇s unemployment insurance uses the fix contribution rate system. Under the circumstance of larger unemployment insurance fund accumulation, several cities start to adjust the unemployment insurance contribution rate. Two types of adjustment mechanisms are used: one is to adjust the contribution rate the same rate for all employers; another one is to adjust the contribution rate differently according to different conditions of employers. The second one is advisable and is similar to experience rating system. Thus relevant countermeasures to improve the contribution system are provided, such as adjusting the contribution according to fund reserve, standardizing measures of adjustment ratio and adjustment range.

unemployment insurance，experience rating，contribution rate，adjustment mechanism

*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会保障精算研究”(11JJD840017)和“中央高校基本科研业务费专项资金”(2013115010201)资助成果。