新《行政诉讼法》实施后的原告资格认定

阮露鲁

新《行政诉讼法》实施后的原告资格认定

阮露鲁

在新法实施以后，起诉人（原告）的原告资格认定仍然可能成为实务中争议焦点问题之一。原告资格认定与受案范围、起诉期限等因素，是行政诉讼中特有的受到重视的问题之一。原告资格设置主要目的是防止行政诉讼起诉人（原告）滥用诉权，在实务中，法院以起诉人（原告）不符合法定原告资格为由，裁定不予立案或者驳回起诉人（原告）起诉可能不占少数。新法明确法主要目的之一是解决行政争议，①《行政诉讼法》第1条规定。同时缓解行政诉讼起诉人（原告）立案难、胜诉难突出矛盾也是立法目的之一。

一、新法实施以后原告资格的认定

（一）行政诉讼立案背景

1.近年行政诉讼受理数量相对过少

近年的行政诉讼受理案件数量相对较少，全国行政诉讼案件数量是每年10万～20万件，上海市一般稳定在每年2000件左右，相对于民事诉讼案件数量（上海市每年25万多件），行政诉讼受理案件数量明显偏少，作为民一方可能寻求非法律途径解决大量的行政争议。

2.因原告资格等问题导致行政诉讼立案难

根据旧法第51条第2款规定，如果起诉人起诉不符合起诉条件的，包括原告资格不符合起诉条件，法院作出不予受理的裁定。法院作出不予受理裁定的案件不计入法院行政诉讼受理案件数量。

3.行政诉讼起诉人（原告）普遍存在不知告、不愿告和不会告

前面所述，行政争议中，起诉人在没有律师参与情形下，可能存在不知道行政诉讼救济渠道；考虑诉讼成本和实际效果，起诉人（原告）一方可能选择通过信访等非法律途径解决争议，实务中起诉人选择行政诉讼一般是没有办法的办法，行政诉讼往往是起诉人最后选择解决行政争议的途径；起诉人（原告）相当部分是公民个人，初次接触行政诉讼起诉人（原告）可能单凭着热情和激情，认为理在己方官司一般就会赢，对行政诉讼专业性要求等可能预估不足，另外行政诉讼律师参与率并不高，在起诉书写作（诉请请求、详略要求等）、证据组织和行政行为合法性认定等方面，往往存在专业性不足问题，可能也是行政诉讼的立案难和胜诉难原因之一。

（二）正确理解原告资格设定的目的

原告资格设定的目的是为了防止起诉人（原告）滥诉，防止司法不当介入起诉人（原告）权利界定，可能造成裁判的社会不公。行政诉讼主要功能是解决行政争议，也就是公民私权利与行政公权力争议，审查行政行为是否影响起诉人（原告）权利的合法性问题（部分行政行为合理性），故原告资格认定应当恰当。

二、具体建议

基于以上的分析，笔者提出以下建议：

（一）对因原告资格不适格法院裁定不予受理情形作统计

由于原告资格不适格，裁定不予受理的案件，是不计入行政诉讼案件数量的，而该问题在实务中不是次要的问题，可能是比较突出的问题，直接影响起诉人诉权保护和行政诉讼立案难问题的解决。

针对原告资格（另外可以参考受案范围、起诉期限等）问题涉及到的法院裁定不予受理案件占总起诉案件的比例，建议统计一下，这样有助于进一步采取改进措施。

（二）给予起诉人补正更正的程序

建议法院对起诉条件问题履行告知起诉人补正更正的程序。按照《若干解释》的规定，起诉人属于无原告诉讼主体资格情形，可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。①《若干解释》第44条第2款规定。起诉人没有回应的或者不能提供有关补正或者更正材料的，法院再作处理。这里的条件应当是指起诉的形式条件。

（三）立案阶段对起诉人原告资格问题应当是形式审查

法院在立案阶段经过审查，认为起诉人不符合原告资格，根据新法的规定，法院可以以起诉人不符合原告资格为由裁定不予受理。但是，笔者不同意这样的观点，建议法院对起诉人原告资格不作实质审查，先受理案件，在案件审理阶段再实质审查原告资格问题，在庭审过程中法院充分听取原告、被告的意见和审核认证证据，经过审查如果法院最终认为原告不具有原告资格的，再裁定驳回原告起诉，这样操作的好处是，法院在立案阶段不用单方面审核起诉人材料，仅实质审查起诉人是否符合原告资格条件；法院受理以后实质审查原告资格问题，至少给原告陈述和法院充分听取原告被告辩论的机会，至少做到程序公平。

（四）法院以原告资格不适格为由裁定不予受理或者驳回原告起诉的理由部分建议详写

从笔者承办案件来看，法院以原告资格为由裁定不予受理或者驳回原告起诉理由部分一般比较简单，就是“起诉人（原告）与被诉行政行为无法律上的利害关系”一句话，有关被告证据的认证（对原告质证意见反馈）、对原告证据认证（对被告质证意见反馈）、无法律上的利害关系的事实和证据分析、理由阐述等，建议详细说明，有利于诉辩双方息诉服判。

（五）对原告资格的从宽认定符合行政诉讼的发展趋势

行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼相比，目前行政诉讼案件的数量相对较少，可以说与民事诉讼、刑事诉讼案件不成比例，扩大行政诉讼受理数量，这也是《行政诉讼法》修改的目的。

新法实施以后，建议法院在总的指导原则上适当放宽原告资格认定标准，即“行政相对人”和

上海阮露鲁律师事务所

一方面，如果原告资格认定过于宽泛，原告资格不设限，一是增加行政机关和司法机关的制度费用，将在本案不应当保护的权利纳入法院受理范围，大量与起诉人（原告）无关的争议诉至法院，行政机关、法院可能疲于应付，无法应对，导致行政资源和司法资源的浪费；二是损害行政行为相关人的权利，案件受理以后，将并不应在本案中界定保护的权利进行司法界定，可能造成社会不公。

另一方面，如果原告资格认定过于严格，将本应当受理的行政争议案件拒之司法门外，也不利于解决行政争议和保障当事人合法权利。

笔者赞同原告资格应当根据行政诉讼目的、基本原则，并结合案件背景和具体个案加以认定。

（三）原告资格认定的分类

起诉人（原告）对行政行为侵害其合法权益，存在主观认定因素，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。①《行政诉讼法》第2条规定。

1.被诉行政行为影响起诉人（原告）权利义务的

这里指的是，与行政行为有利害关系的行政相对人和其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织。②《行政诉讼法》第25条规定。《若干解释》对于法律上的利害关系，侧重于起诉人（原告）权利义务受被诉行政行为的影响（增减等），并将相邻权人、公平竞争权人、复议程序第三者等列入了原告范围。

（1）行政行为相对人

行政相对人理解一般没有异议，举例，一房产开发商向国土行政机关申请建设工程规划许可，该申请人房产开发商即行政相对人；治安行政处罚案件中，公安机关对加害人作出治安拘留处罚，该加害人即行政行为相对人；房屋管理行政机关以业委会主任搭建违建为由向业委会作出终止业委会委员资格的行政指导行为，该业委会委员即为行政行为相对人。当然，换一角度，如果是不服该建设工程规划许可的相邻人、治安案件受害人、业委会向法院起诉，上述申请人、加害人、业委会委员就是行政诉讼的第三人。

行政相对人应当理解为与行政行为有直接利害关系，且行政行为直接对其权利义务产生影响的公民、法人或其他组织。

第三人和行政行为相对人均与行政行为具有利害关系，只是因为起诉人（原告）的变化，导致在本诉中地位不一。

（2）其他与行政行为具有利害关系的公民、法人和其他组织

在此，与行政行为有利害关系的起诉人（原告）认定问题。旧法对原告资格并没有明确规定，③原《行政诉讼法》第2条、第24条第1款和第41条规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），规定了法律上利害关系标准，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织”可以起诉，④《若干解释》第12条规定，民事诉讼是直接利害关系标准。新法第25条规定了利害关系标准，该标准应当是对旧法和《若干解释》规定作出的扩大原告资格范围的规定。

2.被诉行政行为与起诉人（原告）权利义务关系不大的

该类情形主要指被诉行政行为对受害人权利义务影响不大的情形，比如说治安纠纷中，加害人的加害行为一次性终了以后，公安局对加害人是罚款500元还是拘留15日，对受害方权利义务其实影响不大（加害人加害具有持续性的除外），受害人如果认为应该拘留15日，公安机关却对加害人仅处罚款处罚，那么该处罚对受害人来说其实没有利害关系，如果有的话，在此利害关系并不明显，笔者赞同这样的观点，受害人诉讼类型可以单独列出来。①原《治安管理条例》规定，当事人包括被裁决受处罚的人或被害人不服公安机关或乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知5日内，可以向上一级公安机关提出复议申诉，上一级公安机关在5日内作出裁决，不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起行政诉讼。

3.公益诉讼

公益诉讼是指起诉人（原告）与行政行为利害关系程度较小，起诉人（原告）起诉目的是公益，依据法律规定可以对行政行为提起行政诉讼的情形。立法对公益诉讼一般是限制较严格的，起诉人（原告）严格依照法律规定范围行使诉权，包括起诉人限定（检察机关或者公益社团等）、行政行为限定（对于环保、食品药品等流域）和程序限制（申请行政机关履职、行政复议前置等）。日本的民众诉讼、美国的纳税人诉讼、德国行政诉讼公益代表人制度等均具有公益诉讼的性质。

（四）起诉人（原告）与被诉行政行为利害关系的认定

根据新法的具体规定，与行政行为有利害关系是认定原告资格的标准，而这一标准是有很大弹性的，法官和律师等可能要根据具体的社会背景、个案情况等加以认定，衡量的标准本身应当具有客观性。

在认定起诉人（原告）与被诉行政行为是否存在利害关系时，建议考虑如下标准：

1.起诉人（原告）的权利受被诉行政行为法律依据等保护

笔者赞同，权利法律保护是指起诉人（原告）权利受行政行为法律依据的规定所保护，②Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann: Administrative Law,Little Brown and Company, Second Edition,P306-P318。一是被诉行政行为法律依据的立法目的。例如，在上海，受建设工程项目环境污染影响的相邻人诉国土行政机关建设工程规划许可案件，作为被诉行政行为依据的《上海城市规划条例》第1条规定，为了科学地制定城市规划，加强城市规划管理，保障城市规划的实施，促进经济、社会和环境协调发展，这里保护相邻人的居住环境是立法目的之一，相邻人的居住环境受法律保护，立法上明确规划许可的主要目的是改善人居环境，防止污染，改善城市生态环境。二是被诉行政行为法律依据的立法原则。如上例，《城市规划法》第14条第1款规定，编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观，《上海城市规划条例》第10条规定，城市规划和建设应当促进经济和社会发展，改善人民生活环境，坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一。建筑规划工程规划许可的设定目的是，保证土地使用人不得随意改变土地用地性质，比如原来该地规划是公共绿化的，但是把公共绿化项目改作其它项目，这一变化影响起诉人（原告）人居环境，起诉人（原告）应当具有原告资格。

另外，根据新法规定，利害关系其实也包含不受法律保护权利类型。例如，违法建筑的承租人对拆违决定是否具有原告资格？对于城管行政机关拆除违法建筑的决定，违建搭建人作为行政相对人具有原告资格，违法建筑的承租人作为实际使用人是否具有原告资格是有争议的，旧法下违建承租人权利来源不合法，司法不保护当事人的权利，③《韦波诉海南省三亚市人民政府、三亚市住房保障和城乡建设局房屋行政确认案》，最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2卷），第48号案例，中国法制出版社2011年版，第44～49页。新法实施以后，笔者认为该违建承租人与拆违决定具有利害关系,一是程序权利的保护，起诉人（原告）可以程序权利受到损害为由起诉；④Ronald A.Cass,Colin S.Diver,Jack M.Beermann: Administrative Law,Little Brown and Company, Second Edition,P345-P348。二是2005年6月3日，最高人民法院答复辽宁省高级人民法院，根据旧法第2条和《若干解释》第12条规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地的行政行为不服，具有原告资格。①最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复（[2005]行他字第12号）。但新法实施前实务中，在国有土地上房屋征收流域，对于被征收房屋的承租人一般不认定其有原告资格（公房承租人除外），因为《国有土地上房屋征收条例》规定，②《国有土地上房屋征收补偿条例》第2条规定。仅保护房屋所有权人（被征收人）利益。

债权人债权是否与被诉行政行为具有利害关系，要区分该债权是普通债权还是特殊债权。普通债权人不具有原告资格，特殊债权人具有原告资格。如特殊债权人（债权受法院诉讼保全行为保护、债权受行政机关抵押登记行为保护等）诉政府土地登记行为案件，③《洪雪英等4人诉浙江省慈溪市人民政府土地行政登记案》，最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第1卷），第2号案例，中国法制出版社2010年版，第10～15页；《三亚双泽实业有限公司诉海南省五指山市住房保障和房屋管理局房屋行政登记案》，最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第4卷），第128号案例，中国法制出版社2012年版，第37～41页。该特殊债权人具有原告资格；普通债权人诉行政机关车辆登记行为案件，④《吕青青诉山东省烟台市公安局交通警察支队车辆行政登记案》，最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例》（第2卷），第49号案例，中国法制出版社2011年版，第50～56页。交通肇事受害方作为普通债权人，不具有原告资格。

2.被诉行政行为具体内容影响起诉人（原告）权利义务的程度

具体分析行政行为内容，有助于归纳行政行为与起诉人（原告）之间是否存在利害关系。如上例，相邻人诉国土行政机关建设工程规划许可案件，具体分析被诉建设工程规划许可中的具体内容，包括用地性质、建筑面积、层高、绿地率、容积率、建筑密度、停车位数量（车辆废气排放程度）等等，考虑上述行政行为包含的内容是否影响起诉人（原告）权利义务，当然上述案例中，被诉建设工程规划许可中的具体内容，无一不与原告人居环境（人身权和相邻权等）密切相关。

另外，例如，相邻人诉国土行政机关土地行政登记案件，由于相邻的划拨用地上的公园绿化规划变更为其他娱乐工程项目规划，一般而言被诉土地行政登记行为内容包括权利人、面积、土地用途、土地四至范围、使用年限等，上述内容均有可能成为争议内容，较多的是涉及权利人、土地面积或者土地四至范围的争议，但是如果相邻人对土地行政登记行为内容中的土地用途（划拨土地的娱乐用途）不服，被诉土地登记行为将本应是绿化用途登记为娱乐用途，则与起诉人（原告）具有利害关系。

3.起诉人（原告）与被诉行政行为利害关系、起诉人（原告）权利受到被诉行政行为实际损害的区别

笔者赞同这样的观点，认定起诉人（原告）与被诉行政行为存在利害关系，并不要求认定被诉行政行为实际损害了起诉人（原告）权利，也可能存在被诉行政行为没有实际损害起诉人权利，但是不影响起诉人（原告）与被诉行政行为具有利害关系的认定。

4.被诉行政行为与起诉人（原告）权利义务之间的多因一果关系

原告不服被诉行政行为，同时获悉被诉行政行为的前置行政行为，原告对该被诉行政行为的前置行政行为是否可诉？笔者认为，原告对前置行政行为可诉，起诉人与前置行政行为具有利害关系，前置行政行为、被诉行政行为与起诉人权利义务受影响之间是多因一果关系。如上例，建设项目相邻人诉国土行政机关的建筑工程规划许可，在审理过程中获知国资委关于土地划转的决定，起诉人认为该决定违法，一是该项目明显违反划拨土地用途要求，划拨土地规划用途应当是公益绿化，现在划拨土地由公园绿化项目改变为其他娱乐项目；二是超越职权，由国资委划转土地使用权不合法，应当由县级政府决定，土地管理部门具体执行，法院裁定起诉人与被诉行政行为无法律上的利害关系，直接与起诉人有利害关系的是建设工程规划许可验收行为，其他建设工程规划许可、国资委土地划转决定、土地行政登记、环保行政机关许可、发改委项目许可等行政行为，均与起诉人相邻权和人身权影响具有利害关系，这是多因一果的关系。

另外，判断被诉行政行为与起诉人（原告）是否具有利害关系，不应当在行政行为与当事人权利义务利害关系之间划分时间先后节点。例如，被告以被诉土地行政登记作出时间早于相邻的原告购房时间为由，否认原告与被诉土地行政登记行为存在利害关系，该理由没有法律依据，也不符合实务主流。新法并没有规定，以行政行为设定时间为基准，判断被诉行政行为与原告之间是否存在利害关系，如果按此逻辑，行政机关作出相关的建设工程规划许可行为在先，业主购房在后，如业主不服该建设工程规划许可行为，就没有资格对此提起行政诉讼，只可诉建设工程规划许可验收（备案）行为。