非公有制经济领域预防职务犯罪：从被动应对到主动服务

杨中艳 曹永新

非公有制经济领域预防职务犯罪：从被动应对到主动服务

杨中艳 曹永新

我国非公有制经济飞速发展的同时，也滋生了大量与之相关的职务犯罪，该领域职务犯罪的严重性、危害性和高发性，使之成为新时期检察机关预防职务犯罪的工作重点之一。面对新形势下非公有制经济领域预防职务犯罪工作出现的新情况新问题，全国多地检察机关从服务和支持非公有制经济健康发展的视角，已审慎有序地启动相关工作实践，并取得显著成效。但是，目前该领域预防工作仍存在局限性和滞后性。检察机关应当立足检察职能，按照惩治与预防并重的原则，从积极转变预防理念、完善工作机制、健全相关制度、狠抓队伍建设等方面，努力实现该领域预防职务犯罪工作从以惩治为主向惩治与预防并重、从事后被动应对到事前、事中主动服务的战略转变，从而有效地控制非公有制经济领域腐败现象，推进预防职务犯罪工作全面、深入、持久展开。

一、检察机关开展非公有制经济领域职务犯罪预防工作的现实基础

党的十八届三中全会提出：“支持非公有制经济健康发展。”其发展离不开良好的发展环境和健全的政策支持，同样，该领域预防工作的顺利开展有赖于我国政治、经济、法律等客观环境的支撑。

（一）检察机关服务经济社会发展大局的必然要求

以个体、私营等各种形式存在各种非公有制企业是我国市场经济的重要组成部分，是促进社会生产力发展的重要力量。非公有制经济在创造财富、解决就业、优化结构和维护社会稳定等方面发挥着举足轻重的作用，其发展关系到我国经济社会发展大局，并成为维护我国经济社会发展和社会和谐的重要基石。然而，近年来该领域职务犯罪呈现出高发、频发态势，危害到其自身的生产经营秩序和健康稳步发展。应当看到，非公有制经济组织的发展形势与我国经济社会的发展大局息息相关，检察机关积极拓展在非公有制经济领域预防职务犯罪工作，自觉、主动地把检察工作融入到服务经济发展大局和放到全面深化改革全局中谋划推进，将预防和服务关口前移，从源头上加强职务犯罪的风险防控。通过采取多种方法措施，有效遏止该领域职务腐败现象的滋生，使得非公有制经济主体平等地享有检察机关专业预防服务，为非公有制经济主体的健康成长营造良好的经济发展环境，并最终促进我国经济社会的发展与进步。

（二）检察机关正确履行法律监督的重要举措

检察机关的职务犯罪预防指的是基于法律监督职权，以减少和限制职务犯罪的发生为目的而采取的各种防范性、控制性、预警性、预测性的措施和行为。也就是说，检察机关预防职务犯罪工作是一项面向社会的综合性业务，是一项立足检察职能即法律监督职能的职权活动。问题是，在非公有制经济领域发生的职务犯罪是否属于检察机关职务犯罪预防的范围？为保证各个法律主体平等适用法律，确保法律适用的统一性和稳定性，此处，对职务犯罪的含义可做扩充理解，也就是说，基于职务之便的犯罪既可以发生在国有经济领域内，也可以发生在非公有制经济领域内。因此，非公有制经济领域职务犯罪预防工作应当纳入检察机关预防职务犯罪职能范畴，这不仅是检察机关履行检察职能的重要手段和具体措施，也是依法履行法律监督职能的应有之义。

（三）检察机关构建惩防腐败体系的现实需要

惩治和预防腐败体系建设是一项综合的社会系统工程，从某种程度上看，防止腐败比惩治腐败更加重要，也更具难度。在惩防腐败体系建设中，惩治和预防两者缺一不可。检察机关在惩防腐败体系建设中的定位应当是：依法查办一定范围的腐败犯罪并履行与检察职能相关的预防职责的职能部门。以职务侵占、受贿、挪用资金、商业贿赂等各种形式出现的非公有制经济领域相关的职务犯罪已严重危害经济秩序，成为阻碍我国社会主义市场经济建设的一大障碍。这些犯罪，尤其是商业贿赂，不仅与国家工作人员的职务犯罪有着千丝万缕的联系，同时也腐蚀着国家工作人员的廉洁性，成为腐败的重要滋生地之一。因此，相较于我国国有经济预防职务犯罪的严厉态势，非公有制经济预防职务犯罪也是必不可少的。此外，非公有制经济领域预防职务犯罪体系的构建是我国惩防腐败体系建设的重要组成部分，具有重大的现实意义。一方面，加强对非公有制经济领域职务犯罪的预防工作是建立健全惩防腐败体系建设中不可或缺的关键一环，是完善惩防腐败体系建设的客观要求和现实选择。另一方面，非公有制经济领域预防职务犯罪工作反过来也可以加强和巩固惩防腐败体系的建设，使惩防腐败体系建设更具全局性和稳定性。

（四）检察机关参与社会治理创新的重要路径

“职务犯罪的发生与社会管理中出现的问题相互伴生，相互纠缠，相互影响。在各项检察业务中，预防工作是在推进社会管理创新方面范围最为广泛，联系最为直接，效果也最为综合的。”党的十八届三中全会首次明确提出，“创新社会治理体制，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全和改进社会治理方式”的改革思路。现阶段，党的纪律检查委员会、人民政府的监察机关和各级人民检察机关共同构建了中国特色的职务犯罪治理体制。从某种意义上来讲，检察机关针对非公有制经济领域容易诱发职务犯罪的体制、机制漏洞和缺陷，尤其是通过对非公有制企业在设立审批、日常经营和监督管理等容易滋生职务犯罪的重点环节进行调查研究，提出预防对策建议，不仅能够健全惩治和预防腐败体系，而且能够不断创新和完善社会治理体制机制，同时也是检察机关提高社会治理能力和改进社会治理方式的现实路径。

二、检察机关开展非公有制经济领域预防职务犯罪现状分析

20世纪90年代，腐败活动的猖獗使得政府逐渐意识到仅仅依靠司法惩治来遏止职务犯罪的局限性，并相继提出全面防控的基本预防战略构想。党的十八大要求坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。

值得注意的是，厘清非公有制经济领域职务犯罪的概念和范围是开展该类职务犯罪预防工作的首要前提。目前，理论界对于非公有制经济职务犯罪的概念尚未形成统一定论，有文章将非公有制企业职务犯罪界定为非公有制企业中承担一定职务的人员，利用其职务，严重危害企业利益，刑法规定应该受到刑罚处罚的行为。该定义除了强调一般意义上行为主体的特定性、行为的渎职性以及严重的社会危害性以外，特别强调了刑事违法性，将其他性质的违法行为排除在职务犯罪之外。不可否认，非公有制经济领域职务犯罪形成轨迹与国家的经济发展形态、国家的刑事立法历程不可分离。那么，该领域的刑事违法性如何发展变化的呢？通过对相关法律进行梳理，我们发现，1979年刑法并没有明确规定非公有制经济组织相关的职务犯罪。1995年全国人大常委会通过的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》中将公司企业人员收受贿赂、挪用资金和侵占公司财物等行为纳入到刑事处罚范围。1997年新刑法明确规定了公司、企业人员受贿、职务侵占和挪用资金三种罪名。2006年刑法修正案六将受贿罪的主体扩大为非国家工作人员受贿罪。综观非公有制经济领域职务犯罪变化过程，不难发现，该领域职务犯罪预防工作与国家工作人员职务犯罪相互对应，结成严密的刑事法网，从而形成有效治理职务犯罪的格局。

现阶段，面对新形势下非公有制经济领域预防职务犯罪工作出现的新情况和新问题，全国多地检察机关立足检察职能，结合当地实际情况，从服务和支持非公有制经济健康发展的视角，审慎有序地开展了非公有制经济领域职务犯罪工作，并取得了卓有成效的收获。如，在江苏模式中，《南京市职务犯罪条例》明确规定了非公有制经济领域职务犯罪预防，为该类职务犯罪预防工作提供法律保障。苏州工业园区检察机关成立的以非公有制经济为服务主体的“防案顾问小组”，为私营企业提供“防贪建议”、对园区员工进行教育培训，受到企业一致好评。湖北模式则体现了理念先进、广泛参与的特点，2010年湖北省人民检察院、湖北省工商业联合会发布《关于共同做好涉及非公有制企业的受贿、行贿犯罪预防工作的指导意见》，将非公有制企业真正纳入到检察机关预防工作视野和范围。另外，武汉、宜昌、黄冈等地结合当地经济发展总体格局，积极吸纳非公有制组织人员参与辖区内预防职务犯罪工作协会，增强协调联络，广纳预防社会力量。而北京海淀区检察机关加入了中关村科技园区法律领导小组成员单位，并与园区一些高科技企业签订共建协议，将预防职务犯罪内容融入到企业廉政文化建设当中，逐步形成企业预防职务犯罪工作制度化和规范化。总的来看，全国各地在非公有制经济领域预防职务犯罪的预防理念和预防思路等方面达成许多共识，并采取多种综合治理措施，营造了良好的社会氛围，但由于各地经济发展和法治环境的差异性，也呈现出不同的区域性特点。

三、检察机关开展非公有制经济领域预防职务犯罪的实践限度

正如上文所述，各地检察机关立足本地实际情况，已相继启动非公有制经济领域预防职务犯罪工作，并取得了显著的工作成效，摸索出许多有益的区域经验，但在各地的预防实践中，仍存在预防重视度不足、社会认可度不高及以下几个方面的问题。

（一）配套制度尚未同步

非公有制经济领域职务犯罪预防工作是一项复杂的系统工程，它同整个经济社会的发展密切相关，其顺利推行需要各种相关制度与之配套。然而，目前检察机关在该领域开展的预防职务犯罪工作主要是根据党和国家的有关政策文件进行，由于政策弹性较大，且缺乏明确的法律规定和具体的操作程序，使得职务犯罪预防工作的介入深度和广度难以推进。一方面，配套政策严重缺失。现阶段，有关非公有制经济领域预防职务犯罪的相关配套政策具有滞后性和应急性，或是散见于具有应景式的部门决定、会议精神、红头文件之中，或处于缺乏状态。例如大部分省级预防条例并没有直接明确规定将非公有制经济领域的职务犯罪预防工作纳入到预防体系内。另一方面，制度设计欠缺规范。由于非公有制经济领域预防职务犯罪的制度设计具有较浓的应急色彩，相应规定通常缺乏系统性、计划性，实用性和可操作性也较低，使相关制度不可避免地流于形式。

（二）普及范围不够广泛

首先，受到企业规模、员工数量、人员素质等不同因素的影响，宣传教育有偏差。比如，大型的民营企业，尤其是生产制度类似私营企业，生产线多、人员构成复杂、数量相对较大，预防职务犯罪专项活动对象多是选择重点岗位人员以及中层管理人员，专项教育工作难以普及至企业内所有员工，也缺乏针对性。其次，由于私营企业内部员工流动性较强，检察机关专项活动的频率无法跟上企业员工的流动速度，预防工作的实际受众人数和受众范围难以有效计算，致使有些员工并未真正接触到任何形式的预防宣传教育活动，使预防工作留下死角。再者，相较于非公有制经济组织的庞大数量而言，检察机关工作力量和工作精力有限。尤其是在开展专项预防活动时，专项工作人手较为紧张，因此，工作实践中多偏重联系重点非公有制企业，或重点岗位、重点环节、重点人员，使专项预防工作的普及程度相当有限。

（三）预防措施力度不足

预防职务犯罪是一种对职务犯罪进行综合治理的工作，离不开法律、政治、经济、文化等多方面措施的有机结合，这就客观地要求预防部门应具备广泛的预防职权。然而，目前检察机关在预防职务犯罪中所拥有的组织协调权、预防处罚权、预防建议权、预防调查权、咨询审查权和预防检查权等预防措施主要是以软性的建议为主，强制性疲软，不可避免地存在着诸多先天不足。其次，预防措施效果不佳。实践表明，协调、咨询、建议等非强制性的预防措施主要是以有关单位自愿接受为主，相关企业对于检察机关发出的检察建议不及时回复或整改的、或者检企双方签署的廉政合同得不到遵守的情况下，由于缺乏法律规定的救济手段，而常常使得这些措施处于边缘化地带。

（四）自身工作仍有瓶颈

一是任务繁重。预防部门工作人员力量有限，而在实践中，预防涉及面广、工作量大、任务繁重。如果要深入非公有制经济领域的专项预防职务犯罪工作，须花费大量的时间和精力走访、调研而造成精力紧张，庞大的工作任务会使得检察机关非公有制经济领域预防职务犯罪工作显得力不从心，捉襟见肘。二是队伍专业性不强。现有预防队伍中的工作人员，尤其是基层单位预防部门，除了少部分预防干部具有一些业务知识以外，大部分是从其他部门调整任职或兼职的，预防部门的边缘化造成预防工作专业化程度不高，影响预防工作深入开展。

四、完善检察机关开展非公有制经济领域预防职务犯罪的基本思路

一定历史时期的社会体制、政治、经济、文化和环境等因素共同制约和决定着该时期预防职务犯罪思路和对策，党的十八届三中全会强调：“健全惩治和预防腐败体系，加强反腐败体制机制创新和制度保障。”在此基础上，今后检察机关在非公有制经济领域预防职务犯罪工作应当是建立科学规范的预防职务犯罪治理机制，按照预防与惩治并重的原则，积极转变预防理念，逐步实现非公有制经济领域职务犯罪工作从以惩治为主向惩治与预防并重，从事后被动应对到事前主动服务的战略转变。

（一）转变预防理念

首先，树立非公有制经济领域预防职务犯罪与全面建设惩防腐败体系相结合的理念。把“重打击、轻预防”的观念转变为“惩防结合、惩防并重”的工作理念，并以此为指导，将预防关口前移，注重源头防腐，切实开展好各项预防工作。其次，树立将服务非公有制经济发展的理念与转变执法观念相结合的理念。充分认识到服务非公有制经济发展的重要性，树立大局意识、服务意识，努力为企业提供法律咨询、政策服务，帮助排忧解难，同时还应树立依法办案、规范执法的意识，寓服务于管理中，将被动服务向主动服务转变，更好地服务、保护非公有制经济组织健康发展。再者，树立将服务职能与检察职能相结合的理念。预防部门应立足检察工作实际，结合检察职能的履行，不断探索和创新服务非公有制企业的工作思路、工作方法和工作途径，提高服务质量和服务实效，维护非公有制企业正常的生产经营秩序和正当的经济秩序。

（二）建立健全相关制度

第一，完善非公有制经济领域预防职务犯罪制度。通过将非公领域预防职务犯罪工作明确纳入相关法律法规，加强非公有制经济领域的职务犯罪预防的顶层设计，从宏观层面确立该类预防职务犯罪法制环境，确保依法治理该类职务犯罪。第二，明确非公有制经济领域职务犯罪预防范围。职务犯罪预防工作指向的是工作廉洁性，因此应当将盗窃、诈骗等侵犯企业利益与职务行为无关的违法行为排除在预防职务犯罪体系之外，只有明确了工作范围，才能更好地集中精力服务于非公有制经济领域职务犯罪预防工作。第三，健全各项工作制度。检察机关在开展非公有制经济领域职务犯罪预防工作中，可以成立“非公组织检察服务中心”，并以服务中心为平台，深入非公有制经济领域开展法治宣传，提供法律咨询，引导企业依法经营、规范经营、诚信经营、廉洁经营。通过确定联席会议制度、信息交流制度、预防咨询服务制度、非公有制经济领域行贿犯罪档案查询系统和预防职务犯罪年度工作报告制度等多项规范预防工作的制度，为职务犯罪预防工作的专业化、规范化、制度化打下坚实的基础。

（三）重视检企联袂合作

一是帮助非公有制经济组织建章立制。通过召开座谈会或联席会议，设立非公有制企业职务犯罪预防工作联络点等多种方式，深入走访与调研，增强检察机关对非公有制经济领域工作情况、管理情况和经营情况的必要了解，帮助企业建章立制，查遗补漏，剖析原因，搞好防范，增强企业主廉洁经营理念。

二是抓好重大工程项目同步预防。在一些重大工程建设中开展同步预防，针对工程建设中容易发生职务犯罪的岗位、环节，采取具有针对性的预防对策，更好地监督制约权力运行，在保证工程建设进度和施工质量的同时，降低职务犯罪发生的概率。

三是坚持预防职务犯罪工作与企业党风廉政建设相结合。加强非公有制企业党组织建立，认真做好党的方针路线的学习和贯彻。把建立良好的法律秩序与减少职务违法犯罪相结合，两者互为依托，相互促进，互相带动。预防职务犯罪可以促进党风廉政建设，加强党风廉政建设也可以带动预防职务犯罪工作，并形成良性循环。

四是预防工作契约化。如检、企双方共同签订《共同开展预防职务犯罪工作协议书》，明确双方责任与义务，加强协调配合，抓好工作落实。

（四）创新预防工作机制

一是坚持侦防一体化工作机制。在检察机关内部，加强预防部门和侦查部门的工作联系与信息交流，促使侦查部门与预防部门在开展相关工作时互相开放信息，相互配合。通过加强相关部门之间的沟通和协作，形成检察机关内部的工作合力。

二是完善检察系统预防机制。检察机关充分发挥系统预防的优势，上级检察机关注重宏观统筹和行业预防，基层检察院注重结合个案预防的工作优势，树立预防系统上下一体的工作理念，实行分工合作，优势互补，共同形成上下协作、推动工作、协调运转机制。

三是建立健全非公有制经济领域社会化预防工作机制。凝聚多方预防力量，坚持个性化与多元化相结合的预防路线，如人民检察院和工商业联合会共同合作，充分调动社会各界的力量，支持参与非公有制经济领域职务犯罪预防工作，形成多方协商、共同研讨、联手预防的多部门参加的社会预防工作格局，有效缓解专项预防工作力量不足的问题，提高预防工作社会综合效能。

四是建立预防工作评价监督机制。在开展预防宣传活动时，要通过访谈和问卷等形式，真正了解非公有制企业工作人员以及社会公众对职务犯罪预防状况的看法、预防质量的评价，并主动征求他们对预防工作的意见和建议，不仅能够使检察机关的预防工作得到有效的监督，也可以促进社会公众主动支持和参与非公有制企业预防工作。

（五）改进预防工作方法

有研究从社会预防的角度提出建议，即“重新配置检察预防权能，重新设置预防部门的权限，赋予检察机关以明确的介入权，明确犯罪预防的各项权能，提高职务犯罪预防部门的地位”。通过反思传统预防方法的局限性，探索适应新时代的、刚性的、有效的职务犯罪预防方法。

首先，预防工作方法要与时俱进，开拓创新。在形式上可以不拘一格，在内容上可以丰富多彩，作为既不影响企业正常的生产经营，又可成为大家辛苦劳作后娱乐身心的一种形式，增强预防工作实效。通过积极开展送法上门、预防咨询、预防调查活动以及巡回基层预防工作站，不断延伸预防工作触角，实现预防工作下沉，提升预防工作质量。但是要注意明确工作方法，防止在预防工作中出现偏离检察职权，趁机插手企业内部管理等越权办案的现象发生。其次，综合运用系统预防、专项预防、同步预防、个案预防等多种工作方法。通过深入剖析，发现漏洞，查找隐患，及时向有关主管部门发出检察建议，提升全行业的职务犯罪预防工作。再者，善于借助现代科技手段。针对职务犯罪行为手段的智能化和科技化，加大预防工作的科技含量，以信息化促进预防工作网络化、专业化和程序化，掌握预防工作主动权。

（六）加强预防队伍建设

非公有制经济领域预防职务犯罪能否顺利推进并取得成效，在很大程度上取决于预防队伍的建设状况。该领域预防职务犯罪工作不仅需要发挥检察机关专业预防的优势，同时也要求相关人员适当掌握企业经营等专业性知识，以便更好地了解和把握预防工作的广度和深度。

一方面重视预防工作人员工作素质和工作能力的培养。通过有计划、有针对性地开展专业性的业务培训，加强预防队伍专业知识学习，培养理论素养，提高预防队伍的专业化水平，切实增强预防队伍的工作能力。

另一方面，预防人员也要对非公有制经济的经营知识、市场经济知识、管理学知识等有所了解，做到知己知彼，从而更精准地掌握非公有制企业的发展特点和现实需求，更好地剖析企业的发展趋势，为服务非公有制经济预防工作奠定基础。另外，可考虑适当吸纳具有丰富企业管理经验的人才或者高校经济管理等专业人员成立专项工作协调小组，通过与外部人员的理性合作来改变非公有制经济领域职务犯罪预防工作薄弱的现状，以增强预防工作的实效性。■

（作者单位：杨中艳，华中师范大学政治学研究院；曹永新，湖北省人民检察院。）