美国通用航空产业发展的法治经验及对中国启示*

李寿平，欧阳彦美

(北京理工大学法学院，北京100081)

通用航空(General Aviation)是民用航空的重要组成部分，是使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动①参见《中华人民共和国民用航空法》第145条。。

目前，全球通用航空飞机总数约34万架，其中美国在册通用航空飞机约有22.4万架，占全美注册民用飞机的96%。在美国，供通用航空器使用的机场、直升机起降机场约19000个，占民用机场总数90%以上;约2.5万架以上的飞机是由个人从事商业飞行;近60%的通用航空飞机为私人拥有;其中约有2.5万架飞机，1.5万家企业使用通用航空飞机从事企业自身的公务飞行，另外约有8万架通用航空飞机用于从事社会公益性质的非经营性活动②美国通用航空繁盛至极，空域管理政策亦宽松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。根据美国公务航空协会的统计，美国通用航空产业每年创造的经济价值达1500亿美元，对经济GDP贡献率已经达到1%，并呈现加速发展态势。其4.5万家通用飞机制造商和1万多个零部件供应商共创造了150万个就业机会和530亿美元的净收益。据霍尼韦尔公司预测，至2015年，美国通用航空制造业的产值将会迅速达到2730亿美元，成为新的支柱性产业③美国通用航空繁盛至极，空域管理政策亦宽松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。

在通用航空领域，美国是世界上通用航空产业最发达的国家，法治是促进其通用航空产业发展的重要手段之一，因此，研究美国通用航空产业发展的法治经验，对于探索适合我国通用航空产业的发展模式，促进我国通用航空产业发展具有重要意义。本文将综述美国促进通用航空产业发展的法律与政策经验，结合我国通用航空产业发展的实际，分析美国促进通用航空产业发展的法治经验对我国的启示，为我国进一步促进通用航空产业发展的政策与法律的完善提供建议。

一、美国促进通用航空产业发展的法律与政策经验

发达的通用航空制造业，完善的保障体系，成熟的空域管理制度，多元化的市场需求以及优秀的通用航空飞行员培养机制，是美国通用航空产业得以飞速发展，并领先世界水平的主要原因。

(一)促进通用航空制造业的发展

上世纪80年代是美国通用航空大幅缩减的十年。1978年美国通用航空产业共生产了18，000架通用航空器，到1984年降为2600架，1992年仅交付941架④王钟强.国外通用航空考察报告之二［J］.国际航空，2000，(12):36－37.，1993年这一数据下滑至900架⑤参见1994年3月16日美国参议院关于《通用航空振兴法》的审议记录(140 Cong.Rec.S3006)。。由于通用航空器及其零部件的生产是一个规模非常庞大的产业，该行业的衰落不仅对国民经济产值有影响，也导致了就业人数的锐减，甚至影响到了美国在国际通用航空产业中的地位。在国际通用航空器市场上，1980年时，有29家美国生产厂商、15家其他国家厂商;而1992年时，美国生产厂商仅有9家，而其他国家厂商则激增至29家⑥参见1994年6月27日美国国会关于《通用航空振兴法》的审议记录(140 Cong.Rec.S3006)。。

对于通用航空产业的衰落，美国通用航空制造业协会(GAMA)将主要原因归结为该行业遭受了产品责任诉讼的严重打压，尤其是生产轻型飞机的产业受到了重要影响。据美国通用航空制造业协会的统计，轻型航空器制造商为产品责任支付的诉讼费用已从1976年的2400万美元上升至1986年的2.1亿美元，美国三大活塞发动机航空器制造商几乎都已准备放弃该类型航空器的生产⑦美国最大的活塞发动机航空器制造商塞思纳(Cessna)公司声称，其在1965年至1982年期间每年支付的研发费用为2000万至2500万美元，但其在1986年停止了支付研发费用，转而每年为产品责任诉讼支付2000万至2500万美元，这意味着该公司为诉讼所支付的费用竟然与其先前支付的研发费用相等。比奇(Beech)公司的统计显示，在1983年至1986年间，比奇公司共遭遇了203起诉讼，经国家运输安全委员会认定，每一起事故都是由于航空器设计或制造缺陷以外的因素所导致的，但是，比奇公司为每起诉讼支付的平均成本为530，000美元，由此每架航空器的售价也将相应增加。比奇公司在1993年售出的活塞式航空器数量仅占1978年的18%。Piper公司则已于1991年进入破产程序。。在产品责任诉讼中，令航空器制造商最头痛的是“长尾”责任，许多发生事故的航空器都已接近出厂30年了，但制造商仍需对此承担严格产品责任。随着产品责任诉讼成本和赔偿金额的增加，责任保险的费用也在激增，制造商不得不将这些成本加入到产品售价中去，其结果是，通用航空器的售价不断攀升，而销售数量锐减，由此产生恶性循环。

出于振兴美国通用航空产业和增加就业、刺激经济的需要，美国国会拟通过立法限制对通用航空制造商提起产品责任诉讼⑧参见1994年《通用航空振兴法》(公共法律103－298)。。1994年3月16日，美国国会通过了《通用航空振兴法》⑨参见1994年《通用航空振兴法》(公共法律103－298)。，其中心内容就是为通用航空器的产品责任规定了除斥期间。根据规定，在通用航空器售出18年后，任何人不得就该航空器发生事故所造成的损失，向航空器或其零部件制造商提起民事诉讼⑩周学峰.美国通用航空产品责任限制制度及其启示［J］.北京理工大学学报(社会科学版)，2013，(6):97.。该法所指的航空器是指已获得联邦航空管理局签发的类型证书或适航证书，最大载客量少于20人，且在事故发生时未从事定期运送乘客业务的航空器。

美国《通用航空振兴法》所规定的除斥期间仅限于通用航空器及其零部件的制造者，但对于何谓“制造者”，法案并未做出明确界定。《通用航空振兴法》仅适用于产品责任诉讼，航空器制造者只有在产品责任诉讼中基于制造者身份时才可提出除斥期间的抗辩。该法案不仅适用于美国国内的航空器制造商，也适用于外国的航空器制造商;其不仅适用于发生在美国国内的空难事故，也适用于发生在美国境外的空难事故。

该法案的出台，极大程度地激发了通用航空制造业的热情，使得更多企业投身到通用航空制造业中，重新振兴美国通用航空制造业的同时，也为美国创造上万个就业机会。该法案也同时帮助美国公司在20世纪后期逐渐恢复了世界通用飞机的主要供应商地位，促进了美国对外贸易的发展[11]参见1994年《通用航空振兴法》(公共法律103－298)。。

2013年11月27日，为了保证美国在通用航空领域持续的主导地位与竞争力，美国总统奥巴马签署了小型飞机振兴法案[12]Small Airplane Revitalization Act of 2013，H.R.1848.，要求美国联邦航空局采用新的认证标准。该法案的设立对政府，通用航空制造商和运营商来说是一次胜利，这项法案的通过有利于降低新飞机的引进和现有飞机或航空电子设备升级改造的成本，将会促进行业对轻型通用飞机的安全性更加关注，也将进一步刺激通用航空产业就业机会的增加[13]GAMA:汇集行业力量力促通航产业发展http://news.carnoc.com/list/279/279741.html.。

(二)加强通用航空保障体系的建设

1.通用机场及服务保障体系的建设

蓬勃发展的制造业保证了通用航空器的供给，通用机场建设及相关通用航空服务保障体系的完善则保障了市场源源不断的需求。自1926年颁布航空法以来，美国一直着重通用航空建设与航线的发展。1970年，美国出台了《机场和航线发展法》。这被视为是推进通用航空产业发展具有里程碑意义的立法，其目的是确保美国联邦航空局(FAA)将有一个专门的资金来源而不是依靠一般资金来用于通用机场建设及首都的空中交通管制改进、研究和发展计划。该法案产生的更重要的影响是促使以后历届美国政府不断加大使用财政收入对美国联邦航空局的专用资助[14]David Collogan.Wrestling，Wheeling，Worrying and Winning［J］.Business＆Com mercial Aviation，2008.。

美国允许私人制造飞机和自建机场，纳入国家一体化机场体系规划(NPIAS)的地方机场可获得联邦政府95%的财政支持。按照美国的定义，所有机场均可称为通用航空机场，因为它们普遍被通用航空使用。某些大都市的枢纽机场则被提议称作运输机场。全美国有19100个机场，在FAA注册的约为17800个，公共航空运输仅在其中的651个机场运作，剩余的近18400个机场由通用航空运营或是私人机场。美国共有3000余个县，几乎每个县都有自己的通用机场[15]耿建华.通用航空概论［M］.北京:航空工业出版社，2007.327.。

在推动机场建设的同时，美国还通过固定基地经营者(FBO)(Fixed Base Operator)为通用航空服务的企业以及除了航班飞行之外的小飞机，特别是公务机和私人飞机提供停场、检修、加油、旅客接待等服务。同时通过飞行服务站(FSS)(Flight Service Station)为小型通用公司及私人驾驶员的航行保障工作，并为通用航空提供最广泛的飞行服务，包括天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务[16]总局赴美考察组关于通用航空安全监管的启示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

2.通用航空监管保障体系的建设

保障基础建设的同时，在监管领域，美国联邦航空局认为，管理通用飞机和管理运输飞机不应等同。就通用航空而言，规章和标准不应定得过高，过高将不利于通用航空的发展，如联邦航空局对个人自制飞机的要求就较为宽松，仅需制造者向联邦航空局证明51%以上的部件是自己制造的，联邦航空局不对其进行型号合格审定，而向其颁发试验类适航证[17]总局赴美考察组关于通用航空安全监管的启示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

同时，美国现有通用航空的规章标准，虽不如商业航空的规章标准严格，但也十分完善，基本涵盖通用航空飞行、维修、监察员的执照培训、各类通用航空的运行以及维修机构和训练学校的资质认证等。此外，还拥有大量规范性文件支持规章，指导通用航空监察员履行职责及实施日常监察。如《飞行标准组织手册》(1100.1令)明确了通用航空监察员的职责;《国家飞行标准工作计划指南》(1800.56G)指导年度监察工作计划的制定与实施;《飞行标准国家训练计划》(3140.20A)规范了监察员训练计划的制定与实施程序;《通用航空运行监察员手册》(8700.10令)规范了通用航空监察员的监察程序;《航空器及有关部件的适航认证》(8130.2F令)对自制飞机的飞行明确了飞行限制和具体要求[18]总局赴美考察组关于通用航空安全监管的启示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

在一般通用飞行事故的处理上，美国的原则是由国家运输安全委员会授权联邦航空局进行调查，影响面较大的通用飞行事故由该委员会组织调查。通用航空事故调查的依据是《航空器事故与事故征候的通知、调查和报告》(8020.11B令)。该法令从9个方面明确了联邦航空局事故调查工作的程序和责任，以及联邦航空局与国家运输安全委员会之间的关系。联邦航空局的事故调查侧重于了解现行规章标准是否存在问题，飞行人员是否存在操作方面的问题等。调查报告将提交国家运输安全委员会，并由该委员会做出事故结论[19]总局赴美考察组关于通用航空安全监管的启示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

(三)不断开放空域并加强空域安全监管

1.宽松的空域

空域的开放与管理一直是通用航空产业发展的核心问题。1978年以前，政府对各航空公司的航线及航班数量都有一定的管制，当时运行固定航班的地区共746个，各航空公司必须保证其营业执照上规定的每个地区一天至少两次的往返航班。为促进通用航空产业的快速发展，美国于1978年颁布了《航空公司放松管制法》，航空公司无需政府批准便可自行选择、决定航线、航班[20]张伟.从管制和放松管制看美国航空产业组织政策的演变［J］.民航经济与技术，1999，(1):57－58.。这极大的促进了通用航空企业及个人的热情，可以说，低空的开放，最终直接促使了通用航空产业的蓬勃发展。

为解决越来越多的通用航空企业因缺乏管制而涌向人口较稠密，利润相对较高的地方，从而导致航空流量较低的一些地区面临航运中断等问题，美国国会在1978年颁布《航空公司放松管制法》的同时启动了基本航空服务项目(EAS)，以保证这些弱势地区能继续长期维持一定数量的固定航空服务，避免国家航空运输网络中断。该项目的首次运行期限定为十年(1978—1988)，拨款来自于美国财政部普通基金，开始由民用航空委员会(CAB)负责，后转交美国交通部(DOT)负责。如果某一航空公司在某一弱势地区的航空服务因无法盈利而面临停止，在这种情况下，交通部(DOT)可以从基本航空服务项目(EAS)的基金中拨款补助该航空公司或其他航空公司，以保证其运营能有一定数额的盈利[21]刘锋.美国的基本航空服务(EAS)计划［J］.民航管理，2010，(3):92－93.。

根据基本航空服务项目(EAS)中的规定，美国各中小支线地区都通过某一个由美国交通部(DOT)指定的枢纽机场与整个国家航空网相连，交通部会为这些弱势地区规定一个航空服务量的最低标准，即该地区与指定枢纽机场间的最低航班往返次数(一般为一周六天，每天两次往返航班)、航空器要求、从弱势地区到指定枢纽机场航程间最多可停几站。必要时，交通部将向在弱势地区运营航班的航空公司提供补贴，以保证其航空服务不中断[22]林志军.我国实施基本航空服务计划面临的问题［J］.中国民用航空，2012，(12):37－38.。

2.完善的空域安全监管体系

从80年代开始，为了保证美国航空运输快速发展，加速国内空管现代化建设步伐，FAA开始着力于制定国家空域系统规划。1994年，美国国会批准了《FAA战略发展计划》。1995年，FAA以此计划为指导，着手制定新的全国空管系统建设的国家空域计划。1996年10月，FAA出版了国家空域系统规划，提出将现有空域结构演变成支持自由飞行概念的全国空域系统[23]俞力玲，杨英宝，韩彤.美国国家空域系统运行发展规划简介［J］.空中交通管理，2003，(1):61－62.。此后又经过多次调整，直至1999年1月，FAA在综合各方面意见基础上，以正式文件再次公布了国家空域系统第四版《FAA战略发展计划》，其目标是建立一个先进、集成和安全的空域结构，并具备安全、易行、灵活、前瞻、高能、高效、保密等七项性能。随着通用航空产业的发展，技术日趋成熟的同时，因私人航空器引发的各种事故却越来越多。FAA开始意识到，空域的管理中心应当由初期的全面放开，加快技术革新转移到增加空域安全性的主题上来，尤其911恐怖袭击事件的发生，使得美国国会在2001年迅速通过了《航空运输安全与系统稳定法》[24]The Airline Transportation Safety and System Stabilization Act of 2001，Public Law，pp.107－42.，在加强航空安全方面资助的同时，也将管制制度进一步加强，增加空中禁飞区，开放飞行报告等措施，这就逐渐形成了今天美国繁荣而不混乱的空域管理现状。

(四)促进通用航空飞行人员的培养

据FAA资料显示，截至2012年，美国有飞行员近70万名，持各类别(包括运动类、滑翔机、旋翼机等)执照的通用航空飞行员的人数大约为60万人，其中私用飞行员最多，其次是学员和教员，从事作业飞行的人员仅占少数，而在役的飞行员中有一半以上来自通用航空。美国之所以有如此多飞行员投入到通用航空产业中，得益于美国针对通用航空爱好者及通用航空相关活动所制定的较为广泛的飞行员培养执照管理机制[25]美国飞行员执照分为:运动类飞行员执照，休闲类飞行员执照，私用飞行员执照和商用飞行员执照。，使得飞行员可根据自身条件，较快的获得相应的飞行执照。除了多层次的飞行员培养执照管理机制外，针对不同的执照类别，美国还制定了合理化的体检机制，以便让更多人群可以接触飞行，使得更多的人可以加入通用航空领域。

与此同时，美国还逐步开放雏鹰计划，鼓励会员在自愿的基础上，将100万名8岁至18岁的孩子带上天空，让他们体验飞行的乐趣，激发他们对航空的爱好。并在100多所大学中开设与航空相关的课程，使得美国更多人认知通用航空，了解通用航空，关心通用航空。据不完全统计，美国每年都有数以万计的普通群众加入通用航空有关的学习或实践项目中来，从正规的飞行学校毕业的学生中，也有50%的飞行员毕业后选择加入通用航空产业，而非民用航空。而我国的这一比例仅不到10%，足见差距之大[26]小飞机飞遍美利坚［EB/OL］.［2014－03－20］.http://news.enorth.com.cn/system/2003/11/06/000663974.shtml.

总结美国通用航空产业发展的特点及相关法律法规我们不难发现，美国政府是其通用航空产业发展的推动者、政策制定者和支持者。在立法上，美国通用航空立法不仅包括针对通用航空产业的专门立法和适用于通用航空产业的一般立法，还包括联邦政府与州政府两个层次。因此，我们可以看到在美国并没有统一的通用航空立法，而相关法律都是属于仅针对通用航空产业某一环节的单一立法，并在日后实施中根据具体情况进行调整，通过政策倾斜引导，或加大规范力度等方式，让法律松弛有度，控制调节产业发展速度与进程，使得美国通用航空的规章最终可以满足当下发展的需要。

此外，在美国通用航空发展历程中，政府在机场基础设施、空域进入、行业准入和政府补贴等方面的支持推动了通用航空的发展。而立法的成熟，通用航空保障体系的完善，开放的空域及合理的空域管理，飞行员培养执照管理机制的构建更是美国通用航空产业得以快速发展的关键驱动因素。

二、我国通用航空产业发展的现状及问题

我国自2006年以来民用航空运输总量已稳居世界第二位，成为名副其实的航空运输大国，但是通用航空产业的发展却严重滞后。截止到2013年底，全国通用航空共完成生产作业飞行52.98万小时，获得通用航空经营许可证的通用航空企业189家，通用航空机队在册航空器总数1654架，其中教学训练用飞机328架[27]中国民用航空局发展计划司.2012年民航行业发展统计公报，2013.。与美国相比，在作业时间、企业数量、机队规模、从业人员、机场数量等主要发展指标上，美国分别是我国的约470倍、8倍、200倍、100倍和70倍[28]中国航空运输协会通用航空委员会.2013年中国通用航空发展报告，2014.。

随着我国经济的持续增长和国民收入水平的稳步提高，近年来通用航空服务的需求也日益增加，这为我国通用航空产业发展提供了重要的发展机遇。从发展现状来看，我国通用航空产业发展还存在通用航空器研发与制造发展缓慢，通用机场建设与保障体系不完善，低空空域管制严格以及飞行员等专业人才缺口大，市场培养能力弱等问题。

(一)通用航空器研发与制造发展缓慢

中国的通用航空产业始于1951年，此后虽然拥有了一定的低端通用飞机研制和生产能力，自主开发了几种国产机型，但是大多性能较低、缺乏竞争力且用途有限，远远不能满足需求，在高端的涡桨公务机，多用途飞机和喷气公务机领域更是完全空白[29]强手如云下缓慢爬行中国通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。行业配套能力严重不足，通用飞机的动力装置(活塞发动机、涡桨发动机和螺旋桨、涡扇发动机等)、高性能机载设备/系统(如综合航电系统)、部分原材料都需要从国外企业进口，整个通用航空制造业体系不完整，规模小，实力弱，与发达国家有较大的差距[30]强手如云下缓慢爬行中国通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

从目前我国通用航空制造业的发展来看，主要存在通用航空制造企业的综合实力不强，制造业缺乏健全的产业生态以及机型谱系不全等三个方面问题[31]吕人力，于一，杨蕤，等.资本进入通用航空的现状［J］.公务与通用航空，2013，(5):50－51.。

首先，从通用航空制造企业的综合实力讲，在过去的三四十年间，中国通用航空制造业的基本格局是国有企业占主体地位，通用飞机制造在国有航空工业体系中一直处于从属和次要地位，专门从事通用飞机主机制造的规模化厂商仅十余家[32]强手如云下缓慢爬行中国通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.，模式还仅限于国际合资、合作或者并购国外厂商、引进生产线等，引进的基本也是国外落后的通用飞机机型，进行低技术含量的组装业务，缺乏具备自主生产的能力。

其次，从自主研发上讲，我国尚缺乏健全的产业生态，整个产业的集中度不高。由于通用飞机及相关配套产品作为副产品而开发，因此数十年来中国的自主研发的通用飞机产品只有运5、运11、运12、农5等几种且比较落后，并不能有效满足市场需求[33]强手如云下缓慢爬行中国通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

最后，从机型谱系上看，目前我国通用航空产业国产通用飞机产品数量较少、型号单一，机型谱系不全，其中具有自主知识产权的通用飞机产品数量很少，而能满足国际市场需求、符合国际标准的领先产品更是几乎为零，且尚未具备自主生产价值链高端的产品的能力。

(二)通用机场建设与保障体系不完善

早在1952年我国就建立了通用机场及起降点40个，主要从事工业、农业、林业作业起降活动。2010年底，我国共有通用机场及临时起降点286个(其中颁证机场及起降点43个，未颁证的243个)[34]欧阳杰.我国通用机场规划布局的若干思考［EB/OL］.(2014－02－28)［2014－04－12］.http://www.hnhtyxgs.com/news/web/Pcfiles/Files/14032418090615.pdf.。到“十一五”期间，我国通用航空机场(包括临时起降点)才扩建到398个[35]陈兆鹏，刘雷.中美通用航空服务保障体系对比［N］.中国航空报，2011－11－22(4).，而其中的300多个为临时起降点，这些临时起降点仍缺乏必要的基本设施和功能，仅能农林业活动而并非用于航空交通，这样的发展速度与中国广阔的国土和社会经济发展水平不相适应。

“尽管通用航空机场的建设成本低、投入小、工期短，但长时间以来通用航空机场的建设审批程序等同于航空运输机场，审批层级过高、周期过长，严重影响到地方、社会修建通用航空机场的积极性。”[36]靳军号:《加强行业管理，保障和规范我国通用航空可持续发展》，载中国航空运输协会编《中国航空运输业发展蓝皮书》，2010年版，第156页.严格的审批程序，使得通用机场的报批建设相当困难，建设上没有对运输机场和通用机场加以区分，致使通用机场建设严重不足，很多距离机场较远的地区无法享受航空服务，而现有的通用机场由于没有很好的形成运营网络而又基本处于闲置状态。

此外，在通用航空服务保障领域，我国尚未建立起完善的系统，通过分析FBO[37]FBO是Fixed Base Operator的英文缩写，其中文意思是固定运营基地。FBO最早产生于美国航空业，是由候机楼、停机坪、机库以及维修车间等四部分组成的综合设施建筑，主要位于机场或者临近机场为通用航空的飞机出行提供停场、检修、加油等服务的基地或者服务商。有的FBO还提供销售或租赁以及航图或飞行资料的有偿提供等，甚至还附带飞行训练学校。综合其主要功能和服务来看，FBO相当于飞机的4S店。、FFS[38]飞行服务站FSS(Flight service station)这一设施和概念源于通用航空非常发达的美国，在美国各类民用及通用航空活动中担负着重要的功能和作用。美国FAA的飞行服务站为通用航空提供广泛的飞行服务，包括提供气象服务、飞行计划服务、飞行支援和其他需要的帮助。通用航空的经营者通常可以通过计算机网络的方式，向飞行服务站申报备案飞行计划。私人飞行可到飞行服务站当面申报备案，或以电话、空中传递、空地对讲等方式申请飞行计划。、MRO[39]MRO是英文Maintenance、Repair、Operations的缩写，即:维护、维修、运行。通常是指在实际的生产过程不直接构成产品，只用于维护、维修、运行设备的物料和服务。在航空业，MRO从一开始表述的是飞机及军用装备的维修保养管理，是指对设备的维护，保养和维修，以确保设备能够在其生命周期中发挥最大作用，维持正常运行。目前普遍是指飞机维护、维修与大修。MRO模式源自欧美，20世纪90年代末传入中国，主要分布在广州、深圳、上海等沿海发达城市。2005年5月23日，中国民用航空局令第104号《民用航空器维修单位合格审定规定》中的“维修”，是指对民用航空器或者民用航空器部件所进行的任何检测、修理、排故、定期检修、翻修和改装工作。三部分来看:目前，我国的FBO才刚刚起步，现有的几家FBO基本属于公务型FBO。相比美国，无论数量、建设规模还是服务水平都与美国FBO存在较大差距。FSS建设则是刚刚起步，2012年我国才批准在珠海三灶、深圳南头、沈阳法库和海南东方市成立首批通用航空飞行服务站。得益于民航的市场与发展，其中相对完善成熟的MRO领域截至2010年底，国内共有389家单位，全行业拥有维修机库总数104个，能够提供各类宽体机和窄体机机位360余个，中国民航机务维修系统人员数量总计约6万人[40]我国通用航空三大服务保障体系建设现状［EB/OL］.［2014－04－12］.http://news.carnoc.com/list/281/281321.html.，但其中真正为通用航空服务的却寥寥无几，且存在分布不平均以及缺乏核心品牌等问题。

由此看来，我国长期以来在对航空运输机场建设投入大量资金和关注的同时，却忽视了通用机场建设，加之保障体系不完善等现状，迫切需要我国在全国范围内部署通用航空机场网络，并通过国家明确的扶持政策来促进我国通用机场的建设以及保障体系的完善。

(三)低空空域开放进程缓慢及管理体制不健全

通用航空的发展离不开空域的开放与管理，而由于国防安全等因素的考虑，我国的空域管理多年来一直未能实现理想的空管系统军民一体化体系。

多年来我国对于通用航空活动一直实行着非常严格的审批制度。尽管2003年颁布实施《通用航空飞行管制条例》后，已经简化了使用手续和审批过程，将原本起飞前的“一事一报”，改为“一次申请划设的临时空域，可以长期使用”，最长时间可达一年;并将申请时间的要求，由过去的“提前一周”，缩短到“执行飞行任务的前一天”。然而，《通用航空飞行管制条例》虽然改变了“一事一报”的制度，但事实上如果要申请不同的临时空域，仍必须一次次经过审批。审批的时间也很长，要么两天，要么一周，这对可能第二天就有业务的通用航空来说，并不可行[41]董念清.中国通用航空发展现状、困境及对策探析［J］.北京理工大学学报:社会科学版，2014，16(1):112－114.。

除了审批制度过于严格外，从空域划分上来看仍存在问题:一方面，我国目前划设航路航线是从高空到地面为同一条航路，把空域按航路航线分割成了很多小的区域，导致不沿航路航线飞行等邻近空域内的飞行必须对航路航线进行不断的穿越，这在很大程度上影响了空域的使用效率以及飞行的安全，也增大了管制员和飞行员工作的复杂性，这些都无疑增大了低空空域开放后管理的难度［12］。另一方面，我国大多数的航路航线划设比较单一，航路航线的报告点和拐点较多，同时很多年都没有变化，并且我国目前受限制的空域较多，航空运输所管理和使用的空域远低于美国的80%以上，约占22.4%[42]朱时清.我国目前空域管理上存在的主要问题与政策建议［J］.科技与企业，2011，(12):33.。尽管2013年11月出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》使通用航空飞行审批程序大幅度简化并进一步放松了通用机场资源管制，成为低空空域改革的实质性重大举措，并且预示着低空空域管理部门的协调已经开始，但是时至今天，国家仍未出台具体的低空空域开放相关政策。由此可见，低空空域如不能尽早开放，或开而不管，都严重制约了我国通用航空产业的发展。

(四)飞行员等专业人才缺口大，市场培养能力弱

截至2013年，中国有3万余名飞行员，其中通用航空飞行员约6000人。而在这6000人中，400余人为飞行教官，3000余人为飞行学生，作业类飞行人员500余人，小型运输飞行人员500余人，政府事务飞行员近200人。其他飞行人员则主要是飞行爱好者和退休人员，而受到空域使用等限制，他们的飞行量极少[43]中国航空运输协会通用航空委员会，2013年中国通用航空发展报告，2014.。相比之下，美国的通用航空相关人员达到了120万人，其中光飞行员就达到了63万人[44]GAMA.2012 GENERAL AVIATION Statistical Databook＆Industry Outlook［R］，2012.，巨大的数字差距，凸显出了我国通用航空技术人才尤其是飞行员的严重匮乏，严重影响和制约了通用航空的发展。

从民航飞行员的成长路径来看，飞行学员要经过理论学习和实际飞行训练，经过考试，依次取得学生驾驶员执照、私用驾驶员执照(业内简称“私照”)、商用驾驶员执照(业内简称“商照”)、航线运输驾驶员执照。通过分析飞行员执照的取得过程可以看出，我国通用航空飞行员短缺的原因主要在于飞行员培训的垄断体制以及我国单一的“绑定式定向培养”飞行员模式。一方面，民航局审批的国内飞行学校有7家，每年培养量达1300名左右，境外飞行学校有30家，每年培养航空公司外送学生达1700名左右，而且这3000名飞行员主要是为运输航空培养的;另一方面，航空院校基本上是为国内各大航空公司定向培养，极少航空院校毕业生自愿从事通用航空工作，国内培训机构又受限于空域、机场以及教练人才，以及飞行员要求过于严苛，等级要求过高等因素，无法大量培养符合要求的通用航空飞行员，因此，大多通用飞行员是未能进入航校的人或是军转民飞行员。

鉴于此，我国通用航空飞行员出现数量少，质量不高与通用航空产业规模小的相互制约情况。近年随着通用航空的发展，才有部分通用航空企业经批准可以开展飞行员培训[45]靳军号:《把握战略机遇，大力发展通用航空》，载中国航空运输协会编《中国航空运输业发展蓝皮书》，2012年版。。显然，我国通用航空产业要想发展，这一问题须得到妥善解决。

三、美国通用航空产业发展法律政策经验对我国的启示

基于美国促进通用航空产业发展的法律与政策经验，要促进我国通用航空产业的发展，就必须围绕制造业的发展、保障体系建设及空域开放等主要环节，加强我国促进通用航空产业发展的政策法律体系建设。

(一)通过民用飞机产业发展立法来促进我国通用航空制造业的发展

通用航空制造业作为民用飞机制造业的重要组成部分及拓展，既是一个知识密集，技术密集，综合性强的高科技产业，同时也是关系到国家经济命脉与安全的战略性产业，因此，通用航空制造业的发展在依托民航制造业发展的同时，也必然离不开国家的支持与政策引导，在完善民用飞机产业发展立法的前提下，国家应持续的给予研发补贴支持，市场开发支持与人才培养支持。

中国民用飞机产业的发展长期以来受困于国家政策的不稳定，不能得到国家长期、稳定的支持。因此，我国亟待加强民用飞机产业立法，通过立法的形式明确民用飞机产业的战略性地位，明确国家应对民用飞机产业进行长期、稳定的支持，从而促进国家民用飞机产业的科技创新、人才发展和市场发展。国家通用航空制造业的发展在国家民用飞机产业发展的大背景下才能得到持续、稳定的支持和发展。

(二)进一步完善我国通用机场及配套设施的建设

通用机场及其配套设施的建设，一直以来都是通用航空产业中至关重要的一环。在考虑如何发展符合我国国情的通用机场及其配套设施的建设问题上，应充分考虑我国人口密集，通用航空需求不均，配套设施不完善等特殊因素，在学习美国经验的同时，建立符合本国国情的通用机场及其配套设施。

首先，从通用机场建设角度讲，在机场的审批流程上，我国可以借鉴美国经验，根据不同类型的通用航空器所使用的机场制定不同的建设标准与审批流程，减少审批项目，简化审批程序。仅规定具有一定规模的通用机场建设中必须涉及不可缺失的部分，其余的配套设施可将审批权下放，进一步简化审批程序。

其次，在体系建立初期，国家应积极发挥政府的引导和带动作用，使政府加入到通用机场的建设与运营当中，我国虽先后出台过《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》、《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，但其中很少涉及到通用机场建设的资金来源，其后公布的《加快通用航空发展有关措施》等相关法律法规虽涉及到通用机场建设资金问题，但也仅仅是建议所需资金由民航局和地方人民政府双方商量筹措解决。但由于资金投入大且难以协调，上述措施往往最终导致通用机场建设无法得到很好的落实。我们可以美国为例，设立专项扶持资金用于通用机场的建设，同时加大政府对机场建设提供协助和安全指导，根据机场辐射范围、经济影响、环境保护等因素确定补助金额，重点投资跑道和飞行区，建设并拥有产权。同时对中小机场的补助比例应高于大机场，地方政府也应加入到机场发展中来，并支持机场的建设和运营。

再次，随着通用航空事业的发展，在热门地区，可以建立起一套由政府监管审批，私人或企业运营的私人机场配套设施建造模式，同时鼓励机场自负盈亏并对如通用航空器维修，保养，日常维护等实行行业认证，让有资质的企业或个人入驻私人机场，最终形成由需求决定市场的通用机场配套设施保障体系。与此同时，我国还可以借鉴美国政府对各航空公司的航线及航班管制的相应政策，在我国通用航空尚不发达的地区，予以政策和资金扶持，通过制定详细的补贴申请、审核、监管等标准和流程，保证基本的通用航空服务需要，防止航空流量较低的一些地区面临航运中断的危险，这样一来，可以使得更多的人以低廉的成本享受通用航空所带来的便利。

最后，由于通航机场具有规模小，人流量不大等特点，显然民用航空机场的配套设施建设方法并不适用于通用航空。因此，在充分考虑通用机场配套设施的多元化与市场化的特点后，参照美国经验，我国可以采用更加灵活化的融资方式，国家仅需要建立通用机场保障体系规范，规范化必要的以及可以经营的项目，具体的实际产业可通过招标等方式由有实力的企业公司承担，同时也可以鼓励新型产业与技术的介入，扶持发展，建立连锁机制，参照汽车加油站中连锁服务的运营模式，可以适当开放部分经营权，让企业在保障机场服务的同时，也可以得到经济回报。此外，还可考虑建立完善的考核制度，在施行择优录用制度的同时，建立备选机制，防止因个别企业运转不利对通用机场运营所造成的影响。

(三)构建符合我国国情的低空空域管理法律法规体系

空域的管理与开放，不但涉及通用航空发展，甚至直接关系到国家安全，我国自建国以来，一直十分重视空域的管理与相应法律法规的建设。随着近些年空域开放要求的日益加剧，国家也重视并出台了一些列相关政策。其中，2010年11月14日，国务院、中央军委联合签署发布了《关于深化低空空域管理改革的指导意见》，首次明确了深化低空空域管理改革的总体目标、阶段目标和主要任务，并提出通过试点、推广、深化三个改革步骤，逐步形成一整套既有中国特色又符合空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式。根据这一意见，我国将有管制的逐步开放1000米以下和高度4000米(含)以下的低空空域，并按地域、类别地划设为管制空域、监视空域和报告空域三类。并计划到2015年，在全国范围内推广低空空域改革试点，初步形成全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系。

然而，自《关于深化低空空域管理改革的指导意见》颁布至今，空域改革的进程却依然发展缓慢，虽然对真高1000米以下的低空空域实行分类管理，取得了很大进步，但仍存在报告、监视空域划设较少，跨空域管制区飞行活动的审批程序长等问题。且《关于深化低空空域管理改革的指导意见》中虽然提到“按地域、类别地划设为管制空域、监视空域和报告空域三类”，但并未就如何划分给出明确说明，这也使得空域改革无法得到进一步实施。因此，在现有的空域改革基础上，应制定出更为细致的且可执行的法律法规体系。并遵循通用航空的发展分级执行，具体可分为:

首先，逐步建立起一套完整的符合我国国情的低空空域管理法律法规体系。低空空域管理属于空域管理范畴，而我国目前涉及空域管理的法律仅有《民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》，其中《民用航空法》仅在第七章中用三条内容对空域管理做了规定，《中华人民共和国飞行基本规则》也仅仅是规定了空域管理的最基本原则以及民用航空机场的飞行线路，空域及空中禁飞区与管制区。这些规定并未构成完整空域管理体系，更难以真正为即将开放的低空空域提供管理上的引导政策。因此笔者建议，应当从我国实际国情出发，逐步建立起一套完整的符合我国国情的低空空域管理法律法规体系，并将其纳入现行的航空法体系中，以确保使用人、承运人和管理者拥有统一的标准和依据。

其次，参照已有的地面交通法等法规，制定出针对低空领域专门的“空中交通法规”，集中规范低空空域申报审批流程、飞行行为规则、活动要求并协调监管具体飞行等事项，进一步明确低空空域使用管理的实施细则和具体办法，增强法规制度的针对性、适用性和可操作性，全面规范和有效保障低空空域管理活动。

最后，完善的规章制度成型后，也应建立专门的机构进行执法与监督。考虑到我国已有的监管体制，我们可以更加明确民航局在低空空域管理中的权利与义务，适当赋予民航局对空中交通实施管理与执法的权利，使审批，监管，执法做到有人管、专人管，确保将来的每一次飞行都是在管理体系中按规则的飞行，不再出现不经审批或报告的无序飞行。

(四)建立分级飞行执照管理制度培养通用航空飞行人员

如果说开放空域政策的到来是通用航空发展的天时，机场及配套设施的建立是地利，那么飞行员的培养就可以说是通用航空发展的人和，缺一不可。因此在飞行员的培养上，我们应大胆创新，建立分级飞行执照管理制度，创新飞行员培养模式。

一方面，建立符合市场化的通用航空飞行员培养体制。最近几年民航局先后提出“制定并实施通用航空人才培养规划，满足通用航空发展需要”，“扩大通用航空技术人员队伍的培养能力与培养渠道”，“鼓励社会力量、境外资本投资兴办通用航空专业技术人员培训企业和机构”等一系列举措[46]中国民用航空总局:《关于印发建设民航强国的战略构想的通知》(民航发[2010]34号)。。鉴于此，笔者认为，我国在通用航空飞行员的培养上，应摒弃过去统招统分，国家培养国家专用的传统模式，将培养通用航空飞行员市场化，政府部门只需负责通用航空飞行员的考核与认定。在加大通用航空飞行员市场化进程的同时，国家应给予政策上的扶持，鼓励民办或外资飞行员学校的建立，并让个人自主决定是否学习飞行及学习后从事什么领域的工作。

另一方面，加大私照，商照飞行员培养力度，降低飞行员培养门槛。在现有的体制情况下，不仅培养的飞行员数量有限，而且其培养目标多是为各大民航公司所用，这也直接导致了我国通用航空飞行员的紧缺。参照美国飞行员培养制度的经验，笔者认为，在放开飞行员培养制度的同时，加大私照、商照飞行员培养力度，使得这些飞行员在取得基础资格后进入通用航空，积累飞行经验。同时还可适当降低飞行员准入门槛，建立和完善青少年培训计划，让更多的人可以从小了解通用航空，热爱通用航空，让更多人可以对通用航空产生兴趣，甚至最终投身到通用航空产业中来。此外，随着通用航空产业的发展，我国可以对飞行员体检要求进行适当调整，逐级制定要求。推行这一变革，主要在于可以使一些拥有丰富飞行经验的民航驾驶员在退休或身体不能达到民航要求时，可以投身到通用航空飞行中，增加通用航空飞行员人数，提高通用航空飞行员整体水平。

四、结语

通用航空产业发展反映的是一个国家综合发展水平。美国通用航空高度发达的现状以及通用航空产业发展的法治经验让我们进一步坚信通用航空是一个极具潜力的大产业，我国急需加快通用航空的发展。笔者认为，只要我国政策引导得力，我国的通用航空必将会发展成一个有利社会、有利企业、有利百姓的大产业，将会成为社会经济发展的一个新增长点。当前，随着通用航空产业政策规定的不断出台，我国通用航空产业正面临前所未有的历史机遇。因此，我们应当在借鉴美国通用航空产业发展法治经验的基础上，加快发展我国通用航空制造业，规范通用航空保障体系，建立符合我国国情的低空空域管理法律法规体系以及分级飞行执照管理制度，构建完整的通用航空产业体系，为我国通用航空产业的发展奠定良好的基础，争取早日实现我国通用航空产业的腾飞。