关于开展社区矫正监督工作的实践与思考

张曦 金晔

关于开展社区矫正监督工作的实践与思考

张曦 金晔

社区矫正作为刑罚执行的重要方式之一，是刑事诉讼的末端环节，其执行的效果决定了刑事诉讼程序和刑法的效用能否真正体现。为强化刑事诉讼末端监督，上海检察机关从2010年开始探索由社区检察室逐步承担社区矫正监督职能，并于2013年7月将社区矫正监督职责从监所检察部门划归社区检察部门，初步形成了具有上海特点的社区矫正检察监督工作机制。

一、社区检察部门开展社区矫正监督工作的职能定位

根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，2012年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合制定了《社区矫正实施办法》，将社区矫正的执法主体从公安机关调整为社区矫正机构，使街镇司法所成为最主要的社区矫正执法力量。同年，修改后的《刑事诉讼法》规定，“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。党的十八届三中全会更是明确提出要“健全社区矫正制度”。这些都标志着社区矫正工作自2003年开始试点以来，在总结我国传统非监禁刑罚执行制度的基础上，已初步建立了社区矫正法律制度，并逐步探索建立融教育矫正、监督管理与社会适应性帮扶为一体的新型非监禁刑罚执行制度。在此过程中，检察机关作为法律监督机关，也需要对社区矫正监督机制作相应调整和完善，通过派驻社区检察室承担此项职能，有利于检察机关弥补对基层司法所监督的空白，发挥检察室贴近一线的平台优势，在人员配备、工作方法等方面强化对社区矫正活动的监督。

目前本市各社区检察室均配1-2名社区矫正监督专职干部负责管辖司法所的社区矫正监督工作，各区县院社区检察科由专人负责全区县社区矫正监督工作汇总和分析，市检察院社区处设专职岗位开展全市社区矫正监督业务指导和协调，已形成市、区县、街镇三级社区检察部门对应社区矫正机构的分层监督模式。2014年5月27日在北京召开了全国社区矫正工作会议，会上高检院李如林副检察长提出要“健全社区矫正检察机构，特别是要加强基层检察院的机构建设”，从全国来看，上海的社区矫正监督，从职能定位、机构设置、监督模式和队伍建设等方面均具有较鲜明的工作特色，已初步实现了高检院提出的“建立和完善派驻基层检察室与社区矫正法律监督的对接联动机制”、建立“承担社区矫正检察任务的专门机构”的工作要求。

二、社区检察部门对社区矫正活动的监督模式和工作做法

目前全市共设立社区检察室43个，已实现对全市17个区县218个街镇司法所社区矫正工作监督全覆盖。总体来看，我市社区矫正对象已从2012年的6000余人增加到目前的8500人左右，同时随着劳教制度取消及速裁机制的推行，预计我市监外服刑人数仍将持续高位运行，这对本市社区矫正及法律监督工作的发展是机遇也是挑战，需要社区矫正监督工作的方式方法不断与时俱进。

（一）对外搭建监督配合平台

一是搭建联系平台，加强监督机制建设。市院社区检察部门注重与市社区矫正机构加强工作联系，在市级层面建立社区矫正监督协作机制，会签双方关于进一步加强社区矫正监督工作支持配合的若干意见，旨在通过制发工作意见，固定检察监督方式方法，促进社区矫正监督的规范有效。同时各区县院社区检察部门与同级社区矫正部门已普遍建立起联席会议、情况通报、联组学习等工作机制，通过常态化的工作互通联系，深化监督工作。

二是搭建数据交换平台，多层次开展底数核对。依托社区矫正对象信息交换工作机制，全市各级社区检察部门及时掌握本地区社区矫正对象底数和交付执行情况，通过多层次底数核对，从源头预防和减少脱漏管。目前，各派驻社区检察室通过日常巡检工作，对街镇司法所进行常态监督，及时核对进入和终止社区矫正的人数；社区检察科与区县司法局于每月25日核对在册社区矫正人数，及时排查和纠正脱漏管；市院社区处和本市法院、监狱、公安机关与市矫正办形成每季度核对全市各类社区矫正对象人数机制，通过对判、交、送、接、管各环节数据的综合比对，发现社区矫正刑罚执行衔接中出现的问题。

三是搭建信息化共享平台，推进实时动态监督。信息化动态监督是社区矫正及监督工作发展的方向，目前在全市各区县已成立或试运行的社区矫正中心，社区检察部门已接入区域社区矫正管理系统数据浏览终端，提高了对社区矫正底数核对的及时性和准确性。在此基础上，市院社区处与市矫正办正结合各自业务软件的研发和升级，探索建立市级层面的社区矫正数据共享系统，以实现对全市社区矫正执法情况的动态掌握和同步监督。

（二）内部建立“三位一体”监督机制

一是逐人建档开展日常巡检。社区检察室对管辖内的社区矫正对象实行一人一档制度，通过开展社区矫正执法一线现场检察、文书审查、约见谈话、台账核查等工作，检察日常监管和矫治措施是否落实到位，并将监督措施与结果记入检察档案，实现对监督工作的动态管理。在开展日常巡检的同时，突出对监外执行重点对象的刑罚执行监督，2014年初，市院社区处通过对重新犯罪、社区矫正机构风险分级等情况的分析，并经过在部分区县的比例测算，下发了《关于对监外执行重点对象刑罚执行加强监督的通知》，明确将：1.被社区矫正机构纳入一级矫正的社区矫正对象；2.经常居住地不在列管地的监外执行对象；3.涉毒罪犯（依照《刑法》第六章第七节定罪量刑的罪犯）；4. 因同一性质犯罪行为被处两次以上（含两次）刑罚的监外执行对象等四类对象列为社区矫正重控对象，在日常巡检中要求逐人参加列管宣告、约见谈话，强化检察措施，并重点检察其集中教育、公益劳动、矫正档案及奖惩情况，及时预防和纠正监外执行对象漏管脱管，控制重新犯罪率。

二是常见多发问题重点检察。重点检察主要是围绕社区矫正工作中的判执交接、列管宣告、外出请假、教育劳动、期满解除等重要环节中的常见多发问题，开展有针对性的检察监督，重点查明社区矫正的衔接、监管、检察监督等各环节上存在的衔接疏漏、监管不严等问题，提出有针对性的防范措施，防止类似情况再度发生。如在判执交接环节，针对日常检察中发现的审前社会调查制度执行不到位、列管地核实不准确、执行文书送达不规范而导致延期宣告多发的问题，加强与社区矫正职能部门的底数核对和文书核查工作。如静安区院与区司法局、区法院会签了《关于社区矫正判执交接工作的若干规定》，通过建立被告人保证和承诺责任制度、明确区司法局指定列管的期限、探索核实列管地听证会制度等方法，解决因司法行政机关对法院确定的列管地有异议而互相推诿不予列管的问题，自文件会签以来，区域内再未发生过因居住地争议引发的社区矫正人员脱漏管情况，总体运行情况较好。又如在宣告纳管环节，针对部分地区派出所参与社区矫正宣告的积极性不高、参与率较低等问题，黄浦、徐汇社区检察部门重点关注此类情形，统计民警参与率，向分局法制办进行通报，并针对公安机关配合社区矫正工作意识上、警力安排上的问题，提出解决对策，并且把专项检察后公安机关采纳意见、整改情况作为日常重点监督事项。通过检察，黄浦、徐汇两区建立了社区矫正宣告前向民警预通知制度，徐汇更是将通知纳入了信息化管理的网络平台，即将宣告时间预先输入信息管理平台系统，由系统自动向列管地派出所民警手机发送通知短信。目前，两区均做到社区矫正宣告执行地民警全参与，保障了刑罚执行的严肃性和有效性。

三是突出问题专项检察。围绕社区矫正活动及监督工作重点及发现的突出问题，开展专项检察，力求通过专项检察反映并解决影响社区矫正规范运行的一类问题。2011年以来在全市层面，已开展“监外执行对象脱漏管”专项检察和“社区矫正人员监管矫正措施落实情况”专项检察，通过深入查找脱漏管症结，排查监管矫正措施不到位而形成重新违法犯罪风险的隐患，提出了落实社会调查制度、强化被告人承诺保证义务、提升矫治针对性等建议，并促进建立全市社区矫正信息联动平台。同时，各区县院结合本地区社区矫正工作特点，针对执法中的典型性、普遍性问题开展专项检察。2013年，全市各区县院社区检察部门共开展“交付执行衔接”“未成年人社区矫正”“列管宣告程序规范性”等主题的专项检察12个，有效促进了区域内社区矫正执行的规范性。2014-2015年，市院社区处连续两年与上海市社区矫正部门共同部署，针对当前暂予监外执行在法规规定的合理性、统一性和操作的规范性都有所欠缺，且容易受到法外因素干扰，暴露出很多执法难点的问题，由两家单位共同制文，联合开展“暂予监外执行专项检查”活动，重点检察判执交接、监内监外衔接的交付执行和收监执行环节。检查发现暂予监外执行存在执行标准不一、特殊对象（流浪人员、精神病人、艾滋病人、未成年子女唯一监护人等）暂予监外执行管理及收监困难、暂予监外执行对象重新犯罪收监难等问题，各级社区检察部门将根据问题的典型性和严重性，按照个别问题口头纠正、严重问题发文纠正、一类问题汇总通报的形式，跟踪检察纠正情况，并注重在更高层面推动一类问题的协调和解决。

三、关于我市社区矫正及监督工作的设想与思考

社区检察室通过下沉工作平台、充实监督力量、深化监督措施，改变了传统社区矫正监督主要依靠对数据、查文书的模式，使刑事诉讼末端监督得以强化。但同时随着社区矫正工作的快速发展，对监督工作的规范化和实效性也提出了更高的要求和挑战，需要我们深化认识，转变观念，通过认真做好检察环节的社区矫正监督工作，推动社区矫正整体水平的提高，服务新型非监禁刑罚执行制度和社会科学治理。

一是积极转变观念，应对新形势对社区矫正监督的新要求。习近平总书记近期在听取司法部工作时指出：“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”习近平总书记的指示为做好新形势下的社区矫正工作指明了方向，也对检察监督工作提出了更高的要求，一方面在思想意识方面，针对行刑社会化趋势日益明显、劳教制度取消及速裁机制可能带来的社区矫正对象增多的趋势，需要社区检察部门进一步强化思想认识、转变工作观念，变被动检察核对为主动推进制度完善，实现在观念和监督方式上的与时俱进；深刻认识当前“社区矫正工作经过试点试行已具备了较好的工作基础，《社区矫正法》已经列入立法规划，进一步全面推开社区矫正的时机和条件已经成熟”的工作机遇，在市级层面积极推动社区矫正制度的建立和完善，推进上海社区矫正检察监督工作走在全国前列。另一方面在自身建设方面，针对上海社区矫正工作在矫正中心建设、专职社工队伍建设等方面全国领先的状况，需要检察机关在相应机构设置上给予进一步的适应和匹配，健全三级对应的监督模式，实现在监督方法上的进一步对接和深入；同时针对我市社区矫正机构在队伍结构上的充实和制度建设上的需求，也需要社区检察部门进一步提高社区矫正检察监督的人员能力和相关配套建设，全方位补强监督力量上的欠缺与不足。

二是深入开展监督，切实提升一类问题监督水平和成效。我国社区矫正工作于2003年开始在北京、上海、江苏等六省市试点，2005年进一步扩大试点省份，2009年全国全面试行，各地普遍建立了党委、政府统一领导，司法行政机关负责组织实施、指导管理，法院、检察院、公安等部门协调配合，社会力量广泛参与的领导体制与工作机制，工作发展较快。但同时在快速发展过程中也暴露出很多困难和难题，需要社区检察部门在工作中予以关注和推进解决。一方面立足职能，注重一类问题的提炼剖析。随着社区矫正工作的快速发展，社区矫正法律制度不尽完善，执行主体变更后相应职权承接不清，基层司法所执法力量不足，相关单位协作配合机制不健全等问题也日趋突出。这些问题并不仅仅是预防和减少脱漏管、个案纠正就能解决，更需要社区检察部门在检察监督的过程中发挥深入基层、专门化监督的职能优势，及时发现并剖析一类问题的形成原因及解决方法。另一方面善用载体，促进社区矫正工作规范有序。如针对实时定位监控缺乏制度规范、我市暂予监外执行监管标准不统一、社区矫正执行中止的条件及做法不一致等问题，需要社区检察部门加强同司法行政机关、审判机关和公安机关等部门的沟通协作，依托社区矫正联席会议、监外执行工作领导小组等平台，运用情况通报、监督白皮书等载体推进一类问题的解决，在市级层面促进相关工作制度的建立和完善，实现监督广度与深度的良性循环和有机统一，同时通过经验方法的积累和总结，为本市及全国的相关立法工作及制度构建提供案例和参考。

三是创新工作方法，提高社区矫正的监管水平和技术含量。现代的社会管理方式和司法理念，都致力于通过创新且相对合理的制度尝试，寻求一种更有效率和更有益于适应社会的社会化行刑方式，这也要求我们在社区矫正执行及监督工作中，不断更新观念及监管方式，提高社区矫正及监督的科学性和有效性。一方面推动社区矫正管理科技化。实时定位监控作为一项创新的技术手段，对于增强社区矫正人员服刑意识、提高社区矫正工作效率、深化刑罚执行效果具有很强的现实意义和社会价值，但相较于部分省市（如浙江）对社区矫正对象的实时定位监控高达70%的覆盖率，我市在此项工作中依然存在较大的顾虑，尚未形成规范性的做法。结合今年人大代表关于实时定位监控措施的书面意见，我们认为有必要进一步推进实时定位监控工作力度，通过探索建立社区矫正计分管理制度，制订多层次的奖惩规则等方式，加强对实时定位监控使用中违规行为的界定和管理，弥补当前实时定位监控适用及奖惩措施上的制度空白，使之成为社区矫正执行中可用有效的监管方式和教育手段。另一方面推进社区矫正数据共享信息化。社区矫正对象的信息不仅是其刑事判决、执行变更的依据，也是其在社区服刑考察的重要内容，直接影响对其的奖惩手段及制订个性化的帮教措施，但随着执法主体的转变，对于社区矫正对象重新犯罪、前科劣迹、行政处罚、采取强制措施等信息，司法行政机关与公安机关沟通不畅的问题越来越突出，亟需通过信息化建设打破沟通壁垒。建议在市委政法委领导下，积极推进本市公、检、法、司监外执行工作数据平台建设，形成社区矫正的大数据管理和大格局监管，在根本上解决各职能部门间信息沟通不畅、协调配合不顺的问题，增强社区矫正的针对性和实效性。■

（张曦、金晔，上海市人民检察院。）