关于《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的几点认识

方士雄 孙佳伟

关于《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的几点认识

方士雄 孙佳伟

今年以来，中央先后通过和印发了三个涉及社会组织的重要文件，分别是2015年1月5日印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（中发［2015］3号）、5月29日审议通过的《中国共产党党组工作条例（试行）》、7月8日中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》。这些涉及社会组织的重要文件，体现了贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制过程中，中央对于推动社会组织健康有序发展的重要认识。

其中，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》作为指导行业协会商会改革的纲领性文件，按照厘清职能边界、充分发挥协会商会应有作用等原则，提出了脱钩改革的总体方案，旨在理顺政府、市场、社会的关系，有助于促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。以下为笔者对文件精神的学习体会，以及对深入贯彻落实文件的初步认识。

一、行业协会商会与行政机关脱钩的重要意义

实现行业协会商会与行政机关的脱钩，对加快转变政府职能，建立现代社会组织体制，促进行业协会商会规范发展，在新常态下更好地发挥职能具有重要意义。

（一）我国行业协会商会发展存在不足

我国行业协会商会从上世纪80年代末不足1000个发展到2014年底的近7万个，每年以10%到15%的速度增长，在各类社会团体中数量最多、增速最快。行业协会商会在积极反映会员诉求、参与相关产业政策研究制订、加强行业自律、完善行业管理、维护会员合法权益等方面发挥了重要作用。但在当前简政放权改革背景下，一些行业协会商会的弊端愈加显露出来。一是行政化色彩较浓。由于一些行业协会商会是随着政府机构改革和专业部门撤销设立的，与政府之间有着密切关系，协会商会的领导大多由业务主管单位推荐，部分协会商会习惯于依靠行政主管部门开展工作。二是作用发挥不明显。我国行业协会从发展初期就本着跨部门、跨所有制、跨系统的“三跨”原则发展，但不少协会覆盖率不足50%，行业代表性较欠缺；有的行业发展迅速，产业已然细化，却没有成立相应的协会。三是自身能力建设不足。部分行业协会商会内部治理不完善，组织机构不健全，社会公信力不足；有的行业协会商会难以留住人才，专职人员数量较少；一些行业协会商会甚至没有开展实际性的工作，这些都制约了行业协会商会的发展。

（二）“脱钩”是贯彻全面深化改革的重要内容

党中央、国务院高度重视行业协会商会与行政机关脱钩工作，特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求，要正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。今年2月27日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十次会议上就行业协会商会与行政机关脱钩等问题进行了研究。而本次的总体方案也是按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院机构改革和职能转变方案》有关精神和工作部署而制定，是在全面深化改革过程中一项重要的改革举措。

一是全面深化改革，必须实现政会分开。此次出台行业协会商会与行政机关脱钩总体方案，就是理清两者职能边界，实现协会“去行政化”的关键一步，将对理顺政府、市场、社会三者关系，建立政府依法行政、社会组织依法自治的新体制产生积极作用。二是脱钩不是脱管，必须转变监管体制。建立行业协会商会与行政机关的新型合作关系，加快立法、健全综合监管体系，把对行业协会商会的管理方式由以行政手段为主转变为依法监管的现代治理方式。三是促进健康发展，必须完善支持政策。政府要给予行业协会商会必要的扶持，通过转变财政支持方式，加大政府购买服务力度等政策支持其转型发展，鼓励参与公共政策等事务，为行业协会商会提供更大的舞台。

（三）“脱钩”是建立现代社会组织体制的必然选择

行业协会商会与行政机关脱钩，是为了更好地发挥其在现代国家治理体系中的应有作用。《方案》对其内部治理问题做出明确回应，要求根据现代社会组织的管理运行，完善法人治理结构，去除行政色彩，促使行业协会商会增强自主性、自治性与自律性，将服务重心从政府转向企业、行业和市场，通过提供指导、咨询、信息等非营利性服务，更好地为企业、行业提供支撑。同时，也可为其他社会组织的改革提供示范和借鉴。

（四）“脱钩”是在新常态中发挥作用的制度保障

行业协会商会在经济发展中起着衔接宏观和微观的作用，在政府宏观经济管理和企业微观经济运行中间“上挂下联”，犹如“传送带”和“分流器”。具有专业、信息、人才、机制等方面优势，能做市场需要做、却无人牵头去做的事，能做政府想要做、却无精力去做的事。特别是在经济发展进入新常态的背景下，脱钩改革有望激发行业协会商会的内在活力，通过提供专业服务、维护成员权益、引导行业自律，更好地发挥其在产业结构调整、经济增长提质增效、企业创新转型中的独特优势和应有作用。

二、对行业协会商会与行政机关脱钩方案的认识

中办、国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出了脱钩改革清晰的路线图、明确的时间表、具体的任务书。

（一）对《方案》具体要求的认识

1.“脱钩”的主体

各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会，四类与行政机关有直接关系或间接联系的都要脱钩。需同时具有三个特征：一是会员主体，为从事相同性质经济活动的单位、同业人员，或同地域的经济组织；二是机构名称，以“行业协会”“协会”“商会”“同业公会”“联合会”“促进会”等六类字样为后缀；三是机构性质，在民政部门登记为社会团体法人。

2.“脱钩”的具体任务措施

做到“五脱钩、五规范”：在机构脱钩上，取消行政机关与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，行业协会商会依法直接登记和独立运行，规范行政委托和监管关系。在职能脱钩上，行业协会商会由承担一定行政职能转变为依规承接政府委托或移交事项，规范职责分工关系。在资产脱钩上，行业协会商会办公用房、财务管理独立，财政资金由直接拨款逐步向政府购买服务转变，规范财产关系。在人员脱钩上，由行政机关管理转变为用人独立和社会化管理，负责人由章程自主产生，规范用人关系。在党建、外事等事项脱钩上，规定脱钩后仍要加强党的领导。

3.“脱钩”的保障

一是政策支持层面：制订有针对性的扶持引导政策，加强分类指导；完善政府购买服务机制，落实有关税收政策；建立信息资源共享机制，提供必要的行业信息和数据。二是业务支持层面：鼓励参与制订相关立法、政府规划、公共政策、行业标准和行业数据统计等事务；充分发挥在行业指南制订、行业人才培养、对外经济交流、应对贸易摩擦等方面作用。三是综合监管层面：完善政府综合监管体系，实现“脱钩不脱管”；建立行业协会商会信用承诺制度，建立综合信用评级、信息公开和年度报告制度。

（二）对贯彻落实《方案》的认识

一是应把握和运用好“脱钩”工作的四条基本原则。《方案》的四条基本原则（坚持社会化、市场化改革方向；坚持法制化、非营利原则；坚持服务发展、释放市场活力；坚持试点先行、分步稳妥推进），明确了行业协会商会与行政机关脱钩的方向、目标、方法、步骤，是“脱钩”工作的“方向盘”，关系到“脱钩”的质量和效果。

二是依法按程序将行业协会商会与行政机关进行脱钩。应当牢固树立法治理念，每开展一项具体工作、每进行一个具体环节，都要坚持于法有据、依法按程序进行，用法治、法律规避“脱钩”工作中的一些“风险”。

三是坚持“边破边立”，积极加快行业协会及行业协会商会从业者的“职业化”进程。不能以消减行业协会商会各项积极作用为代价来实现“脱钩”的最终目标，要在“脱钩”中加快实现行业协会商会及其从业工作人员的“职业化”进程，让其专心致志于自己所担当的经济社会职能。

四是必须加强对“脱钩”工作的全程监管。这项工作，涉及面广、工作量大、情况复杂，加强对“脱钩”工作的全程监管尤为关键。这就要求，各单位之间要形成工作合力，织密“风险防控网络”，确保“脱钩”工作万无一失。

三、对行业协会商会党建工作“脱钩不脱管”的认识

《方案》在总体要求中，提出要“厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加强综合监管和党建工作”。在文件印发后，中央组织部将会同中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委制订关于全国性行业协会商会与行政机关脱钩后党建工作管理体制调整的实施办法，明确党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，切实加强党对行业协会商会党建工作的领导。这一要求体现了党对各项改革（包括社会组织改革）全过程的组织领导、方向把握和政治引导。《方案》提出“五脱钩”，但并不意味对行业协会、商会等社会组织的放任不管。尤其是在经济转型、社会变革时期，要加强党对社会的领导，加强对社会组织的政治引导，要确保其有序发展、健康发展。在这方面，前苏联的教训是深刻的，一份资料中记录到：1985年戈尔巴乔夫执政以后，在西方非政府组织的怂恿推动下，苏联形形色色的非政府组织迅速发展起来，其中许多是以非政府组织面目出现的政治反对派，而苏共总书记戈尔巴乔夫却说，各种非政府组织的迅速增加是改革的“显著特点”，“是人民首创精神的出色表现，值得大力支持”。由于受到国家领导人的肯定，苏联的非政府组织由1987年的3万多个上升到1990年8月的9万个。这些团体和组织要求取得与苏共平等的地位，实行多党制，改变一党执政状况。这也标志着苏联共产党垄断政治舞台开始走向历史终结，这些组织对苏联的解体起到了推波助澜作用。苏联解体后，戈尔巴乔夫在接受中国记者专访时曾说：“我深深体会到，改革时期，加强党对国家和改革进程的领导，是所有问题的重中之重。我想通过我们的惨痛失误来提醒中国朋友：如果党失去对社会和改革的领导，就会出现混乱，那将是非常危险的。” 戈尔巴乔夫讲，这是他多年来对往事的严肃思考。俄罗斯总统普京在苏联解体20周年时曾说：“苏联解体是20世纪最大的政治灾难。谁要是对苏联解体不惋惜那就是没有良心，谁要是想恢复到原来的苏联那就是没有头脑。”前苏联的教训我们要引以为戒。

（一）转变行业协会商会党建工作思维和体制

本市于2008年出台的《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展实施意见》，2009年出台的《关于推进本市企业协会政社分开工作的实施意见》，较早启动了本市行业协会商会的政社分开工作，经历了探索、拓展和深化阶段，在机构、职能、资产财务和人员管理方面进行了政社分离的初步探索，但其中并未对行业协会商会的党建关系进行调整、整合，党建仍实行“谁主管谁负责”的“属地属条”工作管理体制。而本次中央关于《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》中，明确提出了“行业协会商会的党建、外事、人力资源服务等事项与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩”。为此，在探索本市贯彻和落实中央文件的过程中，需要进一步解放思想、改革体制、创新机制，一方面要理顺党建体制、实现政会脱钩，另一方面要明确党建领导机构、加强政治引领。

在近日印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》中指出，中国发展的内外环境正在发生深刻变化，党面临的挑战和考验前所未有。比如，有的地方和部门党组织对群团和社会组织工作重视不够，对其特点和规律缺乏深入研究，更缺乏指导和支持。特别是在非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体中的影响力亟待增强。为此，在行业协会商会等社会团体与政府机关脱钩的新形势下，更应该加强和改进党对其的领导工作，最大限度把全社会和人民群众团结在党的周围，打造抵御国内外敌对势力干扰破坏和“颜色革命”的铜墙铁壁，夯实党执政治国的群众基础。

（二）明确行业协会商会党建工作领导机构和职能

在《方案》提出的改革后行业协会商会等党建工作体制的要求中，一是在全国层面，全国性行业协会商会与行政机关脱钩后的党建工作，按照原业务主管单位党的关系归口分别由中央直属机关工委、中央国家机关工委、国务院国资委党委领导。二是在地方层面，地方行业协会商会与行政机关脱钩后的党建工作，已经建立非公有制企业党建工作机构的，可依托组织部门将其与社会组织党建工作机构整合为一个机构；而没有建立的，依托各地党委组织部门和民政部门建立社会组织党建工作机构统一领导。

本市已符合2012年中共中央办公厅印发的11号文《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》要求“健全领导机构和管理体系，县以上地方党委一般要有非公有制企业党建工作机构，具备条件的，可单独为实体工作机构，做到有人员编制、有经费保障”，建立了专司非公企业和社会组织党建职能的市社会工作党委，根据《方案》要求和指导，在本市，行业协会商会脱钩后的党建工作应由社会工作党委承担领导指导、协调推进的主体责任。要按照报告关于“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求，建立和完善包括行业协会商会在内的社会组织党建领导体制和工作机制。那就是要探索建立行政上无隶属关系、职能上能归口管理、利益上无直接关联、指导上更加专业的党建部门具体负责指导的社会组织党建领导体制和工作机制，从而体现《方案》的精神。

（三）探索行业协会商会党建工作新机制

行业协会商会与行政机关脱钩，是关系到国家治理现代化的一场深刻变革，可谓涉及面广、政策性强、社会关注度高。根据中央总体方案的要求，按照国家有关部门的部署，在制订本市行业协会商会脱钩的具体实施方案中，应提出党建工作的具体要求和实施步骤，明确脱钩后党建工作的领导机构、工作机制、责任分工和实施计划。既要以行业协会商会脱钩改革为试点先行，也要为覆盖所有社会组织而谋划全局，设置必要的过渡期，总结经验，逐步推进，探索一条社会组织党建的有效路径，推动社会组织健康有序发展。■

（方士雄，上海市社会工作党委研究室主任；孙佳伟，上海市社会建设研究会秘书处。）