社会问题治理与“和美新疆”建设

谢贵平

社会问题治理与“和美新疆”建设

谢贵平

党的十八大提出了注重“和谐社会”建设的“平安中国”“法治中国”方略和注重生态环境保护的“美丽中国”方略。“和谐”与“美丽”的结合与缩写是“和美”，所以“和美中国”将是中国新时期社会建设的目标。（余潇枫：《安全治理：从消极安全到积极安全——“枫桥经验”五十周年之际的反思》，《探索与争鸣》2013年第6期，第46页。）实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。当前，由于经济全球化和中亚地区“双泛主义”（“泛伊斯兰主义”和“泛突厥主义”）浊流等国际大环境的影响，在我国社会正处于转型时期，中西部发展差距较大，正在实施的西部大开发对新疆来说会引起局部利益的重新调整与变动，诱发新疆社会问题的各种消极因素将会增多。新疆是中国最大的一个边疆省区，也是中国的西北门户。在国内外新形势下，深入了解新疆的区情和社情，对新疆的各种社会问题进行有效的治理，为新疆建设一个和谐的国内外环境，使新疆适应国际社会发展的趋势和潮流，保障国家西部大开发战略得以顺利实施，获得社会的全面发展与进步，建设“和美新疆”（即和谐社会与美丽新疆的结合）具有重要意义。

一、新疆主要的社会问题

近年来，新疆和全国一样正处在各种社会矛盾和发展问题集中凸显的高风险时期，影响新疆民族地区社会稳定与和谐环境建设的社会问题逐渐增多。当前影响“和美新疆”建设最重要、最迫切需要解决的社会问题主要有几个方面。

（一）民族问题

王希恩先生认为，民族问题是指涉及民族生存、发展及相关利益的社会矛盾。它是较民族之间的矛盾远为广泛的社会问题。（王希恩主编.当代中国民族问题［M］.北京：民族出版社，2002：8.）新疆的民族问题主要表现为：一是各民族间原生性民族界限与隔阂尚未消除；二是历史上的大民族主义和地方民族主义使民族关系余痛犹在；三是民族主义浪潮对民族关系的影响隐忧尚存；四是族际经济社会发展不平衡导致的心理失衡；五是新疆资源开发中出现的利益分配矛盾；六是现代化进程中的新疆少数民族文化保护与发展问题；七是中亚跨界民族国家独立带来的消极影响；八是“双泛主义”和分裂主义的严重危害；九是狭隘民族意识、民族认同对民族关系的负面影响。由于受国际上一些极端民族主义、极端宗教思潮和暴力恐怖主义势力的影响，美国等西方国家推行的所谓“西化”“分化”或“弱化”中国的战略，他们把民族、宗教问题作为突破口；而国内市场经济的逐步推进，东西部发展差距的进一步拉大，导致一些少数民族民众心理的失衡。在国际国内形势影响下，新疆民族问题在政治、经济、文化、民族关系、反分裂斗争等诸多方面都呈现出复杂化、多样化的态势，民族矛盾也日益凸显。

（二）宗教问题

新疆自古以来就是多民族、多宗教汇聚之地。由于特殊的地理、人文和社会历史条件，新疆在多种宗教并存条件下形成了伊斯兰教占主导地位的局面。截至2008年，全自治区有清真寺、教堂、佛道教寺庙等宗教活动场所约2.48万座、宗教教职人员2.9万多人、宗教团体91个、宗教院校2所。20世纪80年代以来，新疆赴沙特朝觐的人数已累计超过5万人，近年朝觐人数保持在每年2700人左右。新疆现有10个少数民族的大多数群众信仰伊斯兰教，人口1130多万。（国务院新闻办公室.新疆的发展与进步白皮书［Z］. 2009-09-21.）新疆少数民族信仰伊斯兰教的人口、清真寺和宗教人士的数量之多，都是全国其他地区所无法比拟的。

历史与现实告诉我们，民族之间的政治经济利益冲突，常常采取宗教的形态。就新疆来说，新疆的宗教问题尽管主要是伊斯兰教问题，但表现形式复杂多样：一是宗教自身存在的问题；二是宗教信仰存在的问题；三是极少数别有用心的人利用伊斯兰教从事违法犯罪活动和分裂祖国统一的问题，即非法宗教活动与极端宗教活动问题；四是伊斯兰教界存在的问题；五是宗教管理工作方面存在问题。由于新疆少数民族地区宗教信仰氛围浓厚，极容易被分裂势力、宗教极端势力所利用，从事违法犯罪和恐怖暴力活动。当前，受国内外形势变化的影响，关涉新疆社会稳定甚至国家安全的宗教问题也不断凸显。

（三）“东突”问题

“东突厥斯坦”这个语言、地理名词自清末民初被西方殖民者政治化传入新疆，与传入新疆的“双泛主义”思潮交互浸染，构成“东突”分裂理论的思想基础之后，“东突”势力所进行的渗透破坏与分裂活动一直成为困扰新疆经济发展、社会稳定和国家安全的重大隐患。近年来，“东突”分裂势力在新疆相继制造了多起恐怖暴力事件，20世纪90年代“东突”势力在新疆所制造的恐怖暴力事件形成一个高峰，尤以2009年7月5日乌鲁木齐的“7·5”事件为甚。尽管政府有关部门查禁取缔“东突”势力力度很大，揭露“东突”危害、剖析“东突”本质的舆论攻势也很猛烈，但在宗教氛围异常浓厚、传统文化影响深远的新疆多民族地区，市场经济条件下多元民族文化的碰撞、对立与冲突以及和社会转型时期诸多社会矛盾，经“东突”势力蛊惑、煽动与诱导，极易引起广大少数民族群众对社会现实不满的心理共鸣与认同。长期的文化渗透使“东突”的分裂活动在新疆拥有一定的群众基础和生存土壤，加之国际上反华势力直接或间接的支持，他们自己也在不断改变花招，打着“人权”“民族”“宗教自由”的幌子，有不少少数民族民众尤其是年轻人被煽惑、蒙蔽其中，虽经政府多次打击，但“东突”势力仍具有较为顽强的自我修复和再生能力。新时期，“东突”问题实际上已成为目前影响新疆社会稳定和国家安全最大的威胁因素。

（四）生态环境问题

由于新疆特殊的自然地理环境、历史与现实、社会发展程度等诸多原因，再加上近几十年的人口增长、社会经济发展和水土资源的大规模开发利用，在经济高速增长的同时，新疆生态环境破坏和资源造成的污染也越来越严重。新疆在开发中由于人类对自然资源利用不合理使得生态平衡遭到破坏、水土流失、土壤盐渍化严重、土地生产力下降、河湖萎缩干涸、生存条件严酷、生物多样性受到威胁、土地荒漠化等生态问题严重，有些地方环境治理能力赶不上破坏速度。当前，日益恶化的生态环境不仅制约了少数民族地区的经济、社会发展，而且对中国整体生态环境已构成威胁，深刻影响着新疆各民族的生存与发展，以及未来的可持续发展。

（五）贫困问题

新疆是我国少数民族主要聚集区，由于历史发展的滞后性以及独特的民族文化教育背景和传统价值观念等原因，新疆尤其是少数民族农村地区还存在着一定规模的贫困人口，而且这种贫困还呈现出区域性、民族性、扶贫后返贫率高、贫困恶性循环性等特征。贫富差距过大，尤其是不同民族之间的贫富差距过大，不仅容易造成人们的心理失衡，而且容易刺激民族主义情绪，这必然影响社会稳定，形成紧张、高风险的不和谐社会。如果在新疆尚有大量贫困农牧民长期解决不了温饱问题，一遇突发事件，贫困问题还成为西方反华势力和境内外分裂势力大肆攻击党的民族政策、宗教政策，进行民族分裂和非法宗教活动的借口，而贫困地区的农牧民也容易被煽惑利用，直接影响到新疆的民族团结、社会稳定甚或国家的长治久安。

（六）民生问题

近年来，新疆地区的经济总体上取得了长足发展，但相比之下，教育、文化、医疗卫生、社会保障、社会救助等事关民生问题的社会事业发展严重滞后于经济增长。社会事业建设的不足损害了弱势群体的利益，扩大了社会差距，由此损害了社会公正和社会团结；使社会安全与秩序得不到有效保障，加剧了社会性的焦虑和紧张，不利于社会的良性运行；直接影响了广大群众生活质量的提高，从而影响到群众对社会经济发展的满意度。长期以往，将会严重影响边疆广大群众的积极性和创造性，影响到社会团结与和谐，甚至可能引发一些人对我国改革、发展大业的置疑与不满，由此威胁到国家的政治稳定和发展前景。

二、新疆社会问题的特点及其非传统安全威胁的特殊性

新疆自古以来就是多民族、多文化、多宗教的交汇之地，加之新疆及周边地缘政治环境复杂多变，历史问题与现实问题、民族与宗教问题、国内与国际问题相互交织，再加上西方反华国家与境内外分裂势力的渗透破坏，使得新疆的区情、社情与敌情异常复杂。新疆地区的社会问题及其威胁除了与内地其他地区的社会问题及其威胁性有一般的共同性之外，还有其非传统安全威胁的特殊性。

（一）新疆社会问题的主要特点

受异常复杂的区情、社情与敌情影响，新疆社会问题具有以下几个特征：（1）危害性，它能够对社会或个人造成损害，影响社会安定；（2）紊乱性，这种社会现象漠视既有的社会秩序，造成社会人际关系紧张与失调；（3）持续性，这种社会现象能长时间地持续，而且社会在短时间内对此往往显得无可奈何；（4）难治性，社会对这些现象与问题的治理需要较长时间，而且非常困难；（5）典型性，新疆地区不仅有与内地有共性的社会问题，也有边疆地区特殊的社会问题，如民族问题、宗教问题和“东突”问题等。新疆的社会问题几乎涵盖了其他地区所有的社会问题；（6）关联性与复杂性，一个社会问题往往与别的社会问题相关联。社会问题的性质及影响，都会随着时间的推移和条件的变化而相互转化。一个社会问题的产生会促使另一个社会问题的出现。在一定的条件下，社会问题会相互转化。有时，一个社会问题的解决，又会促使另一些社会问题的产生。一个社会问题的本身是“果”，同时也可成为影响另一个社会问题的“因”。因此，社会问题有一“因”一“果”、一“因”多“果”、多“因”一“果”、多“因”多“果”的复杂局面。

此外，新疆社会问题形成的原因错综复杂，且交互影响，甚至互为因果，一旦问题解决的动机、手段和方式选择失当，就会引发更多的问题，使社会问题复杂化、尖锐化。有些社会问题如果长期得不到治理，还容易被国内外敌对势力所利用，上升为重大政治问题。因为社会问题与政治问题之间没有天然的鸿沟，有些社会问题与政治问题相互交织，有些社会问题如果处理不善或不能及时得到遏制，就有可能发展成重大政治问题。

（二）新疆社会问题非传统安全威胁的特殊性

由于新疆特殊的地缘政治文化生态环境、复杂的区情、社情与敌情，历史问题与现实问题、民族与宗教问题、国内与国际问题相互交织，再加上西方反华国家与境内外分裂势力的渗透破坏，民族分裂分子经常利用少数民族日益增强的甚至有时是走向狭隘的民族意识，把与民族生存与发展权利、宗教信仰、民族文化相关与不相关的种种社会问题都与民族挂起钩来，其目的就是制造民族矛盾、挑拨民族关系、煽动民族对立和敌视。由于他们常常披着民族、宗教的外衣，把自己打扮成民族利益、民族生存与发展、民族文化的维护者和代言人，所以往往具有很大的欺骗性、蛊惑性、煽动性和破坏性。因而，新疆的社会问题则呈现出一切问题都有向民族问题聚焦并且有被民族分裂分子所利用的非传统安全威胁的特殊性：一是相对贫穷、就业难、犯罪等社会问题极易被民族化；二是民族文化权利、宗教信仰等民族问题时常被国际化；三是移民、生态、资源开发等发展问题往往被狭隘化；四是民族、国家、文化认同问题常常被异质化。（安晓平、谢贵平、李新民.试论新疆非传统安全威胁的特殊性［J］.塔里木大学学报，2010 （3）：48-51.）

三、社会问题治理与“和美新疆”建设方略

“和美新疆”建设是一个十分复杂的系统，在这一系统中，要求矛盾的双方或多方能够在统一体内相互包容、协调运作，良性转化和融合，始终使社会处于健康的、富有生机和活力的状态之中。同时“和美新疆”是一个综合的、多层面的、动态的概念，是全面系统的和谐，是人与人、人与社会、人与自然生态、社会结构及个系统之间的和谐。它要求社会大系统中的各个部分、各种要素和关系处于一种相互融洽、相互协调的状态。社会问题治理与“和美新疆”建设是一项系统工程，需要在新安全观、和谐社会观与科学发展观的指导下，进行综合治理。

（一）深化落实“新安全观”：将社会问题治理提升到国家非传统安全战略高度

从新疆社会问题形成的历史与现实来看，各民族在长期的历史发展过程中积淀的传统文化、心理特征、民族意识及外在行为将通过代际传递持久深远地影响新疆地区的社会稳定与国家安全，如果仅凭政治高压手段不可能完全彻底解决社会问题。应通过文化软实力，即从提升新疆民族地区各族人民的心理认同、文化认同、民族认同、国家认同和人类文明认同入手，使不同民族之间认可与理解不同民族的传统文化、宗教信仰，并让不同的少数民族同时理解和认可新疆与内地汉民族的历史和文化，进而在相互理解和认可中寻找共识，最终形成“和”“合”至上的安全价值观，在实践中走向和谐相处、共同发展的和谐境界。

（二）深化落实“和谐社会观”：构建由社会问题引发的常态危机与非常态危机应对机制

由新疆社会问题引发的各类危机有其演变、转化的基本规律，有些常态的社会问题如果长期得不到有效治理，其危害程度将会加深加大，就会转变为非常态社会问题；反之，有些非常态的社会问题如果得到及时有效的治理，其危害程度将会减弱减小，就会转变为常态社会问题。与之相应，由各种社会问题引发的非传统安全危机应对应采取常规应对和超常规应对两种机制。对于由新疆社会问题引发的常态危机与非常态危机，只有深化落实“和谐社会观”，采取切实可行的治理措施进行引导与化解，进行预警预防与应急管理，才能为“和美新疆”建设提供前提性的保障。

（三）深化落实“科学发展观”：对社会问题进行全面综合治理

社会问题涉及到新疆各族人民生活的各个层面。深化落实科学发展观，理性地梳理新疆已经显现或者潜在的由社会问题引发的非传统安全威胁，提高和加强非传统安全应对能力建设，对未来可预见的非传统安全威胁进行有效的预警、防范和应对，对社会问题进行全面综合治理：一是保持文化多样性，建立和谐民族关系；二是坚持宗教信仰自由政策，引导和发挥宗教的积极功能；三是严厉打击和预防“三股势力”的分裂破坏活动；四是加强思想意识的心理认同教育；五是加强生态环境立法、教育和保护；六是大力发展贫困地区的经济和文化教育事业；七是大力发展社会事业，建立良好的生产生活环境。

总而言之，只有通过对新疆社会问题的综合治理，维护新疆社会的安全稳定，打造出经济建设欣欣向荣、人民群众安居乐业、社会治安秩序良好、生存生活环境优美，才能调动新疆各族人民和合共建与保卫美好家园的积极性与主动性，最终才能编织“和美新疆”的安全之网。■

（谢贵平，塔里木大学非传统安全与边疆民族发展研究院常务副院长、副教授、硕士生导师，主要从事边疆非传统安全研究。本文基金项目：国家社科重大招标项目《中国非传统安全威胁识别、评估与应对研究》（12&ZD099）；国家社科一般项目《新疆重大突发社会安全事件应急管理体系研究》（12BZZ019）；新疆人文社科重点研究基地塔里木大学非传统安全与边疆民族发展研究中心招标重点项目《新疆社会安全事件驱动力变量与安全治理研究》（090112B02）。）