“一带一路”跨国产能合作既要注重又要慎重

周民良

近年来，跨国产能合作日益受到重视，成为政府和社会关注的政策重点。尤其是在共建“一带一路”背景下，我国与“一带一路”沿线多国协商了跨国产能合作问题，成为“一带一路”建设亮点之一。笔者认为，从“一带一路”建设和中国市场格局来看，开展跨国产能合作有必要也应该注重。但从规避风险和保障中国发展可持续性的角度看，推动跨国产能合作也还需要慎重。

产能合作的基本含义

所谓产能合作，是指两个存在意愿和需要的国家或地区之间进行产能供求跨国或者跨地区配置的联合行动。一般来说，产能合作通常会以两个渠道进行：既可以通过产品输出方式进行产能位移，也可以通过产业转移的方式进行产能位移。不过，目前流行的产能合作多为产业转移。

产能合作是在市场化背景下，产能发生区位移动的正常现象。在市场经济背景下，不同国家或者区域存在着资源禀赋的差异，难免存在以资源供求衡量的产能丰裕区和产能缺乏区，也存在着以要素价格衡量的产能高成本区和产能低成本区。在供求关系和产品价格、劳动力价格等要素价格引导下，追逐利润最大化的资本所有者总是引导产能从丰裕区域流向缺乏区域，或者从高成本区流向低成本区。在国内外、地区间市场一体化的背景下，市场经济的效率体现为有效竞争和优胜劣汰，从而促进产能跨国跨地区流动。假如两个同处于产能过剩区域具有同等条件的企业在市场竞争时，一个企业及时把部分产能从产能丰裕区域转移到产能短缺区域，该企业就可以充分利用先占市场的有利地位，开拓新的市场空间，甚至可以采取相对较高的商品价格，获得超过过度竞争市场的利润；而另一个企业固守于原有的市场范围进行传统意义上的保守竞争，则难以获得相应的市场支持。这样，前一个企业往往会因为获得附加的国际市场份额和更多利润，取得更为有利的市场地位，甚至可以在国内市场采取诸如降低原有市场范围价格等更具进攻性市场策略，使第二个企业处于不利甚至被淘汰出局。正因为如此，在熊彼特的创新词典里，开拓新市场被视为创新的五大法宝之一。而在中国经济进入新常态时，国内产能过剩使得激烈竞争的格局出现，开拓跨国新市场显然有利于延续企业生命周期。这一规律不仅从企业层面看有其合理性，从国家层面上看也无可置疑。数据显示，2015年第二季度，中国工业企业的产能利用率只有74.1%。就市场供求的宏观面看，加强跨国产能合作有显而易见的必要性。

既然产业转移是一个国际通用的学术语言，为何“一带一路”沿线跨国产业转移采用了“产能合作”这样的术语表达，的确值得探讨。从语义上看，产能反映生产供给能力，而产业不反映能力概念，中国不少产业领域存在产能过剩人所共知。使用“产能合作”的概念，应该具有这样的暗示和提醒，此类合作应更多地集中在产能过剩明显的行业。如果一个行业产能供求总体平衡或者只是略有剩余，就没有产能合作或者转移压力；同时，采用产能合作而不是产业转移的说法，恐怕也意在避免解释中使用“过剩产能”的说法，给人以“过剩了才转移”的印象。当然，笔者以为，除了以上差异外，产能合作与产业转移的细微差异还在于以下两个方面。首先，产能合作是中国自己的“发明”，多用于政府之间的合作协议；而产业转移往往更多借助市场进行，无需加以格外强调。比如，在国内地区之间同样的“产能合作”就可以用“产业转移”术语加以代替。在中国与“一带一路”沿线各国之间，其之所以采取“产能合作”而不采用“产业转移”，是中国需要产业接受国家的政府为产业转移提供与输出地相近的投资环境，包括劳务、税收、规范管理等方面的政策与法律支持，这就需要中国产业输出与国外的输入地政府之间进行协商。而在“一带一路”沿线各国，的确有不少国家的政策法律法规管理不够规范。在相关政策法律法规短期难以建立和完善的情况下，通过政府协议的方式，以政府信用保障产能合作，可以提高双方合作的履约率和减少合作风险。其次，产能合作提供了双方产能互补的空间。产能合作可以双向进行，而产业转移通常单向进行。在中国与“一带一路”沿线国家之间，中国拥有明显优势的领域主要集中在制造业范围，而其他国家则要么土地密集，要么能源矿产密集，产能优势主要集中在农业和矿业领域，产能合作的互补性较强。当然，一些国家人口众多，劳动力成本低廉，市场潜力巨大，也存在着中国进行单向产业转移的巨大空间。

跨国产能合作优劣利弊分析

在互补式产能合作的框架下，中国向“一带一路”沿线国家可以提供制造业的产能转移，而“一带一路”沿线的其他国家可以在与中国合作中释放农业、能源、矿产等方面的能力与潜力。这种产能合作，有助于发挥各自的比较优势。在短期看，这应该是一个双赢和多赢的结果。

当然，本文对“一带一路”沿线的跨国产能合作主要关注于中国企业的产能转移。笔者认为，这种转移可以用两分法看，不能用“好”或者“不好”简单看待。事实上，从有利方面看，中国企业在“一带一路”沿线的产能合作或者说产业转移具有以下积极作用。

第一，产能合作有助于互补式弥补相关国家产能提供和利用的不足。中国人口众多、人均耕地不足；矿产有限，人均矿产资源数量偏低，中国庞大经济规模和庞大人口规模的持续增长，都将对农产品和能矿产品提出较大需求，通过产能合作可以弥补中国国内农产品和矿产品的不足，改善中国初级产品的供给形势。与此同时，中国制造业生产能力的输出，也将进一步提高“中国制造”在“一带一路”沿线的市场占有率，扩大中国价廉物美产品在“一带一路”沿线国家的影响力与号召力。

第二，产能合作可以使中国改革开放多年培育的发展成果在“一带一路”沿线外溢和扩散。市场经济的基本规律是，经济要素从供求过剩区域向供求不足区域转移，从高成本区域向低成本区域转移。在中国与“一带一路”沿线国家明显存在制造业供求和成本双梯度差的情况下，“中国制造”向“一带一路”沿线国家的产能转移符合市场经济规律，是一种有效率的价值实现方式。

第三，中国向“一带一路”沿线国家的产能转移，可以实现贸易所不能达到的经济利益。产能转移比直接贸易来说，可减少各类关税和非关税壁垒；产能转移到国外比在国内直接生产来说，可降低劳动力成本；产能转移后面对的国外市场环境与国内市场环境比较，竞争压力小；产能转移后企业面对的市场潜力，与在国内面对的市场潜力比较，有较大的成长空间。因而，在产能转移或产业转移过程中，企业可以获得较大的利益。

第四，产能转移有利于产能移入地国家的经济发展。“一带一路”建设本身就是把发挥市场经济作用与政府作用结合起来，更好地推动欧亚大陆不发达国家的加快发展，同时做大做强中国企业。中国企业在“一带一路”沿线国家增加产能，通过扩大投资的方式，带动劳动力就业，增加当地税收，提高城镇化水平，可以增加居民收入和消费，并就近满足“一带一路”“互联互通”对建设物资的需求，这些都有利于产能接受国家的经济发展。

但这里需要指出的是，中国的产能输出虽然是过剩产能，但这种产能是建立在国际市场竞争下形成的产能，许多产能既符合众多发达国家的市场需求，也符合“一带一路”沿线国家的市场需求。首先，过剩产能不是过时产能、陈旧产能、劣质产能，而是优质产能、合时产能、与时俱进的产能。其次，就中国经济发展历程来看，现有的过剩产能是经过一轮又一轮环境保护政策实施下形成的产能，基本上是“干净”产能甚至洁净产能。再次，从国家政策支持的角度看，现有产能是经过各类优惠政策包括税收减免下获得的产能，为获得全国优惠政策保护与支持下实现的产能；最后，从企业竞争过程看，是经过反复市场竞争优胜劣汰下形成的产能，因而是包括技术进步和结构调整因素的有竞争力的产能。

但凡事有一利也可能有一弊。经济学家在描述同一事件的不同效应时，往往借用于“一方面另一方面”的典型性说法，笔者这里不能免俗。在跨国产能合作方面，可以预见的是，企业会增加跨国管理的成本，中国企业在“一带一路”沿线各国投资需要适应各国的政治、经济、法律形态，甚至一些习俗与文化冲突也会大幅度增加管理成本；同时，企业还需要面对地缘政治等非经济性问题。

然而从经济含义上看，中国企业在“一带一路”沿线的跨国产能合作尤其是产业转移还有可能带来一系列负面效应。这类效应主要包括以下几个方面：第一，中国企业在目标市场的进入，会对当地市场的中国同类出口商品产生挤出效应。因为，产业转移过程会利用当地廉价的劳动力资源甚至水电、土地等资源，生产出来的产品运输距离较短，比出口产品更加具有市场竞争力；第二，假如目标市场的劳动力成本和要素成本足够低，产品竞争力可能大到返销中国市场，可能会对中国本土市场的企业产生新的竞争压力；第三，假如劳动力成本足够低，而一些发达国家又对“一带一路”沿线相关国家开放市场，以“一带一路”沿线国家为生产基地的中资企业完全可以利用这一优势，享受税收和劳动力等优势，加大对发达国家的产品出口，但这也会对以发达国家为目标市场的国内中资企业产生挤出效应；第四，假如国内某一区域出现较大幅度的企业连续性产业跨国转移，可能会带来群体模仿效应，造成区域产业的空心化。无论这四种效应中的哪一种效应发生，都说明在一定条件下，产能合作或者产业转移不会是毫无副作用或者说完美无缺的选择。

澳大利亚土著居民在长期狩猎中发明了一种武器，谓之飞去来器也有叫做飞旋镖（boomerang）。这一武器因为旋转轴原理在飞离猎手攻击猎物后，还可以再返回猎手手中。但假如猎手对这一武器使用不当，则在攻击猎物时可能会偏离方向，回旋到更远位置；或者回到猎手手中时，反而会伤害到猎手。这种偏离原来攻击猎物初衷设想的结果，被称之为飞旋镖效应。这一原始状态的物理现象，而今具有较强的经济学、社会学解释意义。比如，西方国家正在实施的“再工业化”的一个重要意图，就是在成本上升导致大量实体经济流出后，发达国家自身出现了经济增长动力不足、就业困难等一系列问题的结果，发达国家希望采取措施重新集聚此类资本，使离岸（offshore）转移到发展中国家的实体资本包括生产线再重新回岸（onshore）到发达国家。显然，这一经验教训与我们在“一带一路”进行的产能合作有异曲同工之义。可以确定的是，以中国为出发地并以“一带一路”沿线为目标指向的跨国产能合作，就是“中国制造”产能离岸的过程。

加强对“一带一路”跨国产能合作的科学管理

从发达国家制造业跨国产能合作历程看，跨国产能合作行为有利有弊。从单个企业的选择看，跨国产能合作可能一直有利，不存在没有利益的持续性跨国产能合作行为。但从国家层面看，跨国产能合作在某些阶段是有利的，在另一些阶段是有害的。依此判断，跨国产能合作可能经过三个阶段：第一阶段，从国家和企业层面上看，双方均有利；第二个阶段，一方有利一方无利，也就是说国家层面无利，企业层面有利；第三个阶段，国家层面有害，企业层面有利。从国家层面看，采取一定措施控制企业跨国产能合作的不利方面或者扩大和延续有利于国家层面的有利方面，则可以在较长的时间收获国家与企业双重利益，或者在较大程度上推迟第三阶段到来。从此角度出发，笔者认为，推动“一带一路”跨国产能合作既要注重也要慎重。

第一，注意在企业开展跨国产能合作时把企业的核心竞争力留在国内。企业跨国产能合作，涉及到国内国外两个层面一体化管理。管理得当，可能有助于国内与国外互补式发展，增强企业的整体竞争力，扩大企业的影响力。但如果管理不当，可能也会造成企业国外管理成本上升，企业技术核心竞争力流失等问题。因而，从国家角度看，应该提醒甚至于采取一定的鼓励和约束性措施，使企业把核心竞争力保留在国内，在国内外一体化管理中保持一定的技术梯度。

第二，明确确定跨国产能合作的方向与要求。从政府管理角度看应该予以明确的是，推动“一带一路”跨国产能合作，是为了促进“一带一路”沿线产能合作对象国的产业发展，并就近满足“一带一路”建设对产能的市场需求。但需要指出的是，加强“一带一路”跨国产能合作，绝不是为了在海外复制一个个具有国际竞争力的“中国制造”生产基地，为此应避免核心技术和高端产能的跨国转移，避免未来遭遇国内产业与一带一路沿线产业左右手互搏的情景发生。跨国产能合作行为既然有好有坏，就应该加强必要的引导和调控，不能简单把跨国产能合作视为政绩盲目加以推动。

第三，加强对中国国内经济的科学管理。在一些地方，有人认为泡沫经济与实体经济是不同的部门，泡沫是泡沫，实体是实体，两者不相关联。这种认识是错误的有害的。一来泡沫经济可以引起资源追逐泡沫的扭曲性资源配置，而不会有资源的优化配置，导致“资本不会流向实体、要素不会汇聚创新”的局面出现。二来抬高土地、劳动力成本等成本，进而大幅度提高“中国制造”的社会成本。三是恶化了实体经济发展的环境。全球经济发展的经验和教训表明，搞泡沫经济是自毁长城、不得人心，国际社会有大量物极必反的例证。习近平总书记一再提醒，要实现“实实在在没有水分的增长”。只有构筑无泡沫的经济形态，才有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能实现创新资源的有效集聚，创新性政策效用才能正常发挥。养虎为患的泡沫经济政策管理进一步逼迫制造业企业走出国门。尊重市场不是放任市场，实现市场效率需要引导市场和规范市场。政策制定者与管理者需要在发挥市场决定性作用的同时，重视发挥好政府作用。在设计、管控和谋划经济决策时，有必要坚持经济规则治国，经济原理治国，而要避免经济概念治国，经济口号治国，避免国家政策被以投机为取向的特殊利益集团操纵，避免中国进一步成为制造业运行的高成本区。否则，会加速制造业非正常化的跨国产能流出。与此同时，要加快国内产业转型升级的步伐，适应更加激烈的全球竞争。

第四，借鉴发达国家在跨国产能合作的经验教训。发达国家跨国产能合作已经进行了数十年，各国进展不一，优劣互见。一些国家如德国既重视跨国产能合作又重视培育国内核心竞争力，既通过跨国产能合作扩展了市场，又在本国培育了产业核心竞争力和技术核心竞争力，实现了两个市场效率双丰收，提升了国家的国际影响力。比如，德国大众汽车在中国的生产目的就是尽可能地占领中国市场，在中国的大众汽车系列产品是德国跨国公司全球战略的一部分，各类产品不会销往美国市场或者返销欧洲市场，不会冲击到企业的总体全球战略；但也有一些国家在跨国产能合作方面，重视推动合作和扩张的力量较大，培育市场竞争力的能力较弱，结果造成核心竞争力的流失和国内产业空心化。我国跨国产能合作还处于起步阶段，应该汲取发达国家跨国产能合作的经验，避免跨国产能合作的教训，趋利避害，张弛有度，避免出现跨国产能合作的飞旋镖效应，科学推进跨国产能合作。

第五，加强对跨国产能合作的动态监控。从政策推进和科学研究的多个角度看，都应该加强对跨国产能合作的监控。为防范产能合作风险，维护产能合作的安全性，提高产能合作的针对性和有效性，减少产能合作的盲目性，都有必要加强统计汇总、实地调研、典型推广等多种方式，加强动态监控，服务科学管理。

第六，深化智库对跨国产能合作的研究。科学研究服务于正确决策，正确决策指导政策实践，为此需要动员智库力量加强对跨国产能合作的科学研究，重视分析产能提供方与产能需要方的匹配程度、环境、结构、政策法律等因素，深化对各国产能合作经验教训的研究，为合情合理的跨国产能合作提供好的政策建议。