碳交易本质与制度框架

康艳兵 熊小平 赵 盟

气候变化是21世纪人类社会共同面临的挑战，低碳发展是当今时代世界各国可持续发展的新潮流。碳交易作为推动低碳发展的一种重要政策手段，已在全球主要国家得到广泛尝试，目前已经和计划实施碳交易的区域覆盖了全球约50%的碳排放总量和近60%的经济总量。中国也在探索利用碳交易机制推动实现低碳发展，2011年在北京、上海、天津、重庆、广东、湖北、深圳等7个省市启动了碳排放权交易试点，并把碳交易纳入全面深化改革和生态文明建设的重大任务。前不久，习近平主席访美期间两国发布的《中美元首气候变化联合声明》中又进一步明确提出“中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系”。那么，什么是碳交易？其本质和政策目标是什么？碳交易与其他交易有什么不同？碳交易作为实现低碳发展的一种重要制度安排，其制度框架与核心制度要素都有哪些？厘清这些理论问题，对推动建立全国碳交易市场和指导地方开展碳交易活动具有重要意义。

碳交易的本质和政策目标

在全球积极应对气候变化的背景下，日益趋紧的碳排放空间成为各国经济社会发展的重要外部约束，在有限的碳排放空间下如何更好地发展，实现更大的产出效益，成为当今时代人类社会面临的重大课题。由于碳排放空间是“公共品”，具有很强的外部性，推动低碳发展的政策选择主要有两个方向：一是将碳排放的外部成本内部化，征收碳税，提升能源消费成本的同时也推动理顺各能源品种之间的比价关系，从而激发市场珍惜利用碳排放空间“资源”的内生动力；二是实施碳排放总量控制下的碳交易制度。

碳交易是指政府将碳排放空间（从外部约束角度为碳排放空间，从履约主体角度为碳排放权，即利用碳排放空间的权利。对履约企业体现为分配得到的配额，对政府而言体现为控排目标。政府的控排目标在发达国家也称为减排目标，而由于我国目前还未承担量化减排责任，当前我国政府采取的是碳强度下降目标形式）分配到各排放主体，并在一定规则下允许市场化交易，各主体按照市场规律做出灵活选择，在交易过程中追求自身利益最大化，从而推动全社会在既定碳排放总量空间下实现最大的产出效益。而对于某个主体而言，碳交易可以帮助其低成本实现控排目标。

碳交易实现其政策目标的机理主要包括两个方面。首先，政府作为公共利益代表，把碳排放控制目标强制分解到各层主体（包括下级政府和企业），把碳排放空间这种“公共品”的使用权向各层主体进行“私有化”，形成发展方式转变、能源结构优化、技术进步的倒逼机制，调动各方主体高效利用碳排放空间的内在积极性。与改革开放初农村土地改革类似，通过将集体土地分包到户，有效调动了农民生产积极性，提高了单位土地的产出效率，而将碳排放空间“私有化”也是为了激励各主体珍惜利用碳排放权这一日益重要的“生产要素”。其次，通过制度安排，允许在一定规则下交易碳排放配额，为相关主体提供更多选择空间，既可以采取转变发展方式、利用节能技术、优化能源结构等措施降低碳排放甚至卖出富余的配额，也可以通过买进配额生产更多的产品、享受更好的服务。由于不同行业、不同企业的减排成本不同，不同区域单位碳排放的产出效率不同，从而可充分发挥市场优化配置资源的作用来推动既定数量的碳排放权产出最大效益。在所有主体都实现了自身利益最大化的情况下，也就实现了国家在既定碳排放空间下的产出效益最大化。

因此，碳交易本质上是一项“政府创造、市场运作”的制度安排，是由政府主导的对既定碳排放空间进行合理利用从而实现更大产出效益的过程。

碳交易标的物的特点

碳交易是一种特殊的资源环境产权交易制度，与一般商品不同，碳交易的标的物——碳排放权（配额）具有如下特征：

一是公共性。碳排放空间是典型的“公共品”，这个特点决定了政府要在碳交易制度设计中发挥主导地位。在一般商品交易市场，政府的主要作用是维持市场运行秩序；在碳交易市场，市场本身需要政府围绕其核心政策目标“人为创造”，这一创造过程就是在政府主导下、自上而下对碳交易制度进行顶层设计的过程。

二是虚拟性。作为交易商品，碳排放数据就是“真金白银”，必须准确。因为碳排放量需要核算出来，碳排放权也是一种虚拟的商品，所以对于实际的碳排放数据，需要建立核算报告和核查机制（MRV）。同时，政府需要建立碳交易登记簿，随时跟踪记录碳排放配额及其所有人的流转变更情况。

三是同质性。因为碳排放空间是全球公共品，在不同地域排放的每吨温室气体对全球气候产生的影响是相同的，所以碳交易可突破水权交易、排污权交易、土地使用权流转面临的流域性和区域性边界问题，容易实现跨区域交易。

碳交易制度框架

碳交易不是为了交易而交易，制度设计是确保实现其政策目标的核心。碳交易制度框架可归纳为“三项核心制度，两个支撑机制，一套外围体系”。“三项核心制度”指总量控制和配额分配制度、履约考核制度和市场交易制度，这些制度安排决定了碳交易所涉及的各方利益主体的责权利。“两个支撑机制”指核算报告核查（MRV）机制和配额登记记录机制，主要是解决碳排放量和配额所有权流转情况等数据问题。“一套外围体系”是指从法律法规、市场监管以及与其他政策协调等方面为碳交易制度建设和碳交易市场平稳运行提供外围保障。

1.三项核心制度

（1）总量控制和配额分配制度

总量控制和配额分配是构建碳排放制度的前提，是把碳排放空间这种“公共品”进行“私有化”（或称为确权）的过程，主要目的是确定相关主体碳排放权的数量额度，主要解决“谁来分、分给谁、分什么、怎么分”等问题。

“谁来分”：因为碳排放空间是具有外部约束的“公共品”，需要“自上而下”由上一级政府向下分，正如为应对全球气候变化由联合国主导确定各国的排放控制目标。

“分给谁”：需要由本级政府分给下级政府和排放企业。例如，欧盟将碳排放控制目标分解到各成员国，成员国则选择了某些重点行业中的重点排放企业分解配额，形成了履约企业交易市场（ETS），对于本国控排目标中ETS未覆盖的部分（小企业和民生领域排放以及未来排放增量空间）则由政府负责统筹管控和履约。所以，本级政府的碳排放总量控制目标理论上可以全部封闭地分解到下级政府，但是分解到哪一级政府需视实际情况而定；此外，分配给企业时需确定把哪些行业、什么样的企业纳入ETS，而ETS未覆盖的其他部分仍需由本级政府统筹，通常采取价格、征税、标准等其他政策提升碳排放利用效率。

“分什么”：上级政府分给下级政府碳排放空间一般称为控排目标，分给企业的碳排放空间一般称为配额，在碳市场中二者的标志不同。例如，欧盟碳交易市场中，政府持有的配额为AAU，企业持有的配额是EUA。由于碳交易一般指的是广义碳排放，理论上讲，可以包括CO2、CH4等温室气体，以及碳汇、CCUS等碳排放吸收量，此外即使CO2也可分为能源燃烧的CO2排放及其他CO2排放，所以分配时需要明确具体的碳排放内涵，碳排放的覆盖范围应根据数据的可获得性及相关因素对实现控排目标的影响程度来确定。

“怎么分”：即分解方法，是分配制度的关键内容，也是本级政府分给下级政府和排放企业时要重点开展“上下联动”的博弈过程，需要本着公平与效率兼顾的原则确定分解方法，从而明确下级政府的控排目标和企业的配额数量。对于不同类型的分解对象，分解方法不同。上级政府给下级政府分解控排目标，一般是免费分解，并且要综合考虑人口、发展阶段、碳生产力等客观情况。上级政府给企业分配配额，可分为免费分配和有偿分配两种方法。对于免费分配，又可分为“历史法”（Grandfather）和“基准线法”(Benchmark），可根据行业特点选择分配方法。若行业内产品基本可比且数据基础好，可采用基准线法以鼓励先进，即同一行业内按照单位产品（服务）碳排放的效率指标来实施分配；若行业产品不可比或者碳排放数据基础较差，可采用“历史法”，但要尽量避免“鞭打快牛”问题；若行业不涉及产业外部竞争，采用“拍卖”等有偿分配方法则是未来的发展方向。此外，确定不同行业具体的分配方法，需要考虑行业减排成本、产业政策导向等综合因素。

总之，总量控制和配额分配制度是碳交易制度的关键前提，其分解结果意味着履约企业和政府未来的发展空间，分解的思路、对象的选择、分解方法的具体确定将对产业经济、能源体系、企业发展产生重要影响，并且是碳交易市场价格的关键影响因素，所以要紧密围绕碳交易政策目标来科学设计。

（2）履约和考核制度

履约和考核制度是形成碳交易市场的根本保证，具体包括确定履约和考核主体、履约和考核标准、惩罚机制、考核周期等内容。

履约和考核主体：应本着“谁分配谁考核，分给谁谁履约”的原则确定履约和考核主体。

履约和考核标准：履约主体需要向考核主体提交考核周期内与其实际碳排放量相同的配额。提交的配额可以通过分配得到，也可以从市场购买得到。此外，一般也允许履约主体购买在ETS体系外实施的减排项目形成的信用来灵活履约。但是，这种项目减排信用需由政府签发（如我国的CCER），并且一般对履约配额中项目减排信用的比例要设定上限（目前EUETS和我国碳交易试点对履约配额中项目减排信用的比例设定为5%－10%）。

惩罚机制：对违约行为要实施严厉惩罚，这也是对履约行为的一种保护。惩罚措施是直接影响碳交易市场价格的重要因素，通常采用经济惩罚，也可以采用其他惩罚措施。对不同类型的违约主体，惩罚措施也有所不同。对企业，一般以经济惩罚措施为主，其他惩罚措施为辅。如EUETS（欧盟碳交易体系）第二阶段，若企业未履约，需按100欧元/吨二氧化碳当量提交罚款，并且其差额部分配额在下一考核期内仍需补交。对政府，一般采取非经济惩罚措施。如EUETS第三阶段，如果成员国未履约，则在下一年度分配总量配额时扣减1.08倍差额数量的配额。

履约考核周期：周期越短，越有利于提高市场的活跃程度，但会增加履约考核成本。一般实施年度履约考核。

（3）市场交易制度

主要目的是为交易行为设定相关规则，主要解决“交易什么、谁和谁交易如何管制、能否存储和预借指标、配额指标的有效期多长、交易价格形成机制”等问题。

“交易什么”：交易标的物一般分为两大类，即政府直接分配的配额，以及政府为减排项目签发的减排信用。

“谁和谁交易如何管制”：碳交易市场中，交易主体可分为政府、履约企业、投资机构、非履约企业以及社会组织团体和个人等五类。不同的交易主体交易不同的标的物，会形成各种诸多交易模式，需要对不同交易模式设定相关交易规则和处理原则（具体可参考中国发展出版社出版的《碳交易制度研究》，该著作相关章节系统分析了在碳交易市场中理论上可能出现的所有30种交易模式，并提出了对每类交易模式应采取的交易规则和处理原则）。

“配额有效期”和“存储预借”规则：将影响履约主体履约的灵活性和促进减排领域长期投资。一般允许跨期存储，限制预借。我国碳市场当前由试点向全国市场过渡，各试点配额当前就面临着有效期问题。

“交易价格形成机制”：是交易制度的中心环节。为充分发挥市场配置资源作用，碳交易价格一般由市场供需情况决定。但是，为避免价格大幅度波动，在极端情况下政府也会进行适当调控干预。例如，通常政府部门给下属企业分配配额时，会适当预留一部分配额，发挥“蓄水池”的调控作用。

2.两个支撑机制

（1）核算报告核查机制

主要目的是提供准确的碳排放量数据支撑，主要解决“实际排放数据是多少、排放数据怎么获得、履约时认可谁提供的数据”等问题。首先，需要采用统一的碳排放核算方法来核算实际的排放量，确保在同一个碳交易市场中碳排放内涵的一致性。例如，碳排放的覆盖范围、电力和热力等间接排放的处理原则、排放因子的选取等方面。为了获得实际碳排放数据，一般采用碳排放报告制度，要求具有履约责任的下级政府和企业向上级政府部门提交其排放清单报告。为确保相关数据真实性和准确性，政府要组织第三方核查机构或者专家对实际情况进行核查评估。

（2）配额登记记录机制

主要目的是准确记录碳排放配额的流转过程和配额拥有者，主要功能包括：随时反馈各企业或政府持有的配额种类和数量；跟踪记录每一个配额单位的产生、交易、转换、转入（出）、取消和提交等全过程信息，并保证系统内每一个配额的唯一性。通常需要由政府部门建立碳交易登记簿数据库系统，并与履约主体、交易主体、碳交易平台等联接。

3.一套外围体系

主要功能是为碳交易市场平稳运行提供外围保障，具体包括法律法规体系、市场监管体系、政策协调体系等内容。

法律法规体系：通过制定法律法规形式明确碳交易市场内各方的责、权、利，为建立碳交易制度提供法律保障。特别是要明确企业和政府的履约义务、对超排违约行为的惩罚措施等关键内容。

监管体系：确定碳交易制度和市场的监管主体、监管对象、监管内容和监管方法，推动碳交易市场信息透明公开，提高碳交易市场运行效率。

政策协调体系：碳交易涉及经济、产业、能源、环境、金融、价格政策等诸多领域，其制度设计要与物价政策、金融政策、节能减排和可再生能源发展政策等方面相互协调。

结论与建议

碳交易制度是低碳发展领域的一项重大制度创新，也是碳交易市场得以建立和顺畅运行的基础。本文在剖析碳交易本质与政策目标的基础上，结合碳交易的特征，研究提出了碳交易制度理论框架与核心制度要素，为碳交易制度设计和市场建设提供理论指导。需说明的是，该制度框架基于“政府实施总量控制、企业实施配额分配、允许在一定规则下通过市场交易进行履约”（Cap-and-Trade）的政策背景，是同时包括履约企业和履约政府的完整碳交易市场的制度安排，也是充分发挥碳交易机理在既定碳排放空间下实现最大产出效益的合理制度框架。限于各种因素，目前的碳交易市场比本文提出的制度框架更简单些，联合国《京都议定书》更侧重于政府间交易，EUETS更侧重于企业间交易，仅能发挥碳交易的部分政策功能，属于本制度框架的一部分，都适用于本文提出的制度框架。

当前，我国政府部门尚未实施碳排放总量控制，同时企业的碳排放数据基础和低碳发展意识还比较薄弱，所以我国开展的碳交易试点制度安排总体思路是“选择部分行业重点企业分配配额、允许通过交易及购买一定比例项目减排信用（CCER）履约”。目前，这些碳交易试点的市场虽然已经建立起来，并且取得了积极进展，但是这种制度安排仅仅管控了履约企业，与当前政府部门业已存在碳强度考核目标之间的关系尚未紧密衔接，对发展方式转变、能源结构优化、技术进步的倒逼机制还不够强，“既定碳排放空间下实现最大产出效益”的政策功能也尚未得到充分发挥。展望未来，推动建立碳排放总量控制制度是大势所趋。在已经明确2017年将启动我国碳交易体系的背景下，除了要夯实碳排放数据基础、登记簿建设这些基础能力外，还要加强推动支撑碳交易的立法及与其他相关政策的协调，更要充分认识碳交易顶层制度设计在碳交易市场建设中的重要地位，建议紧密围绕“既定碳排放空间下实现最大产出效益”这一核心政策出发点，以“总量控制和配额分配制度、履约考核制度、市场交易制度”等核心制度为重点，加强全国碳市场的顶层制度设计，制定实施方案和路线图，明确各核心制度要素的总体思路和具体路径，为各地政府和企业做好前期准备指明方向，加快推动建立符合国情的全国碳交易市场。