“一带一路”与“全球海洋支点”：中国与印尼的战略对接及其挑战

■ 张 洁／文

顺利推进“一带一路”倡议，中国在自身谋篇布局的同时，必须准确把握沿线国家的发展需求，做好战略对接。印尼扼守“21世纪海上丝绸之路”（下文简称“一路”）的战略通道，又是东南亚国家的领头羊，必然成为“一路”建设中的重点合作国家。实现与印尼的战略对接，需要中国在历史与文化情境下，从政治、经济、安全等多维度理解印尼的“全球海洋支点”战略，以海洋为核心，开展经济合作，维护地区安全，管控双边的潜在冲突，最终实现互利共赢。

海洋对印尼国家形成与经济发展的重要性

海洋对印尼国家形成和民族复兴具有特殊意义，这由天赋的自然条件与悠久的历史经验所决定，同时也是新近印尼提出的“全球海洋支点”战略的深厚基石。正如印尼总统佐科在就职演说中强调，“我们必须兢兢业业，重塑印尼作为海洋大国的辉煌。大洋大海、海峡海湾是印尼文明的未来。我们疏忽海洋、海峡和海湾已经太久了。现在，到了我们恢复印尼‘海上强国’称号，像祖辈那样雄心壮志，‘称雄四海’的时候了”。

印尼是世界上最大的群岛国家，作为主权独立与领土统一的现代国家，印尼的现代版图经历了漫长的历史过程。早在西方殖民者到达之前，印尼群岛就已经出现了诸多的强大王国。这些国家中，一类是爪哇岛上以传统灌溉农业为经济基础的政权；另一类是海上商业大国，如室利佛逝、满者伯夷以及后期的亚齐王国等。它们利用得天独厚的地理位置，从事海上商业活动，以港口经济为重要支撑，国际贸易成为国家税收的充足来源。正如马六甲苏丹曼苏尔在1468年写道：“我们已经认识到，为了掌握绿色的海洋，人们必须从事商业和贸易活动，即使他们的国家是贫困的……祖祖辈辈的生活从来没有像今天这样富裕过。”

但是，从16世纪初开始，印尼进入了长达四百多年的殖民地时期。随着王国的式微与殖民统治的建立，殖民者为了获得高额利润，严格控制印尼群岛的自然资源和海上贸易，群岛原有的贸易网络被破坏，港口城市衰落。正如西方学者在研究中指出，根据1677年的报告，爪哇人“除了对于海的全然无知以外，现在根本没有他们自己的船只”。到20世纪初，印尼的经济活动主要以橡胶、蔗糖、咖啡等种植业为主，曾经引以为豪的航海精神被逐渐淡忘。

1945年独立后，印尼对海洋重拾关注与当时争取印尼领土领海统一和捍卫主权的努力密切相关。从苏加诺到苏哈托时期，印尼政府努力让国际社会承认印尼作为群岛国家的法律地位。为此，印尼修改了1939年荷兰殖民政府颁布的《领海和海域条例》，发表了《1957年12月13日声明》并于1960年以国内法律形式加以确认，从而将领海的计算方式从过去的3海里改变为12海里，使印尼的领土面积从过去的200万平方公里增加到520万平方公里。面对美国、英国、荷兰和新西兰等国家的反对，印尼展开了国际斗争，最终随着《联合国海洋法公约》的制定，印尼的主张获得了国际承认。对此，印尼前总统苏哈托曾表示，“印尼是岛国，有自己的特点和风格。因此必须制定特殊的条例来具体规定领土范围，因为这项政策涉及印尼国家民族的统一和团结问题……在确定群岛国家的概念时，我们强调了统一领土、统一民族和统一国家的原则”。

虽然海洋问题在政治上取得了成就，但是在海洋经济开发方面，印尼却长期处于落后状态，海上安全问题也没有得到很好的解决。海洋经济包括渔业、造船业、油气开发、海洋旅游等诸多方面。据统计，印尼海洋蕴含的经济潜力可以达到年均1.2万亿美元，而目前已经被开发的资源不足10%。印尼的海洋捕捞能力有限，渔业生产设备较为陈旧，技术水平相对很落后。此外，造船业也有待进一步发展，目前生产的500吨位左右的船只居多，使用的船只多为旧船和进口二手船，急需提高高吨位船舶制造能力。作为世界上最大的海岛国家，印尼有1324个港口和码头，但基础设施陈旧，限制了进出口吞吐量的增长。同时，国内岛屿间缺乏联接。印尼东部的一些岛屿，如马鲁古和北马鲁古，还处在相对自给自足的半孤立状态，没有从全国生产和分配中受益。而且由于商品运输成本增加，以至于商品在国内的成本高于直接进口。例如，中国的橙子、大蒜和澳大利亚的牛肉等都比本土产品便宜。印尼最东部省份巴布亚的水泥售价是爪哇岛的十倍。而计划中兴建中的一些国际港口，则工程耗资庞大，无法靠国家财政拨款完成。因此，印尼内外联通的商业运输航道急需打通。此外，在海上安全方面，印尼长期面临走私、非法捕捞、海盗等非传统安全问题，主要的海上力量也多用于治理各种非传统安全挑战。因此，加强海洋经济开发，加快海上通道建设，以及强化海上力量建设，成为印尼新总统面临的当务之急。

印尼国家新战略：“全球海洋支点”

虽然印尼是世界上最大的群岛国家，但是国家整体发展方向长期偏重于陆地。佐科担任总统后，提出建设海洋强国和“全球海洋支点”战略，是对印尼发展方向的大调整。这一战略的定位是打开区域和全球经济发展的大门，主要内容包括重树海洋文化，维护和管理海洋资源，构建海上高速公路，发展海洋外交，以及加强海上防卫能力五个方面。

“全球海洋支点”战略的形成是渐进的，至今还在完善之中，一些提议仍缺乏具体的阐述。2014年5月，在总统选举辩论中，佐科首次提出有关构想，即将印尼最西端的岛屿——苏门答腊岛的巴拉宛与最东端的岛屿——巴布亚的梭隆连接起来，以促进物资交流。当选总统后，佐科宣布成立新的海事统筹部，统筹四个相关部门：海事与渔业部、旅游部、交通部、能源及矿业部，以提高国内渔业生产量，并协助240万渔民发展。印尼学者廖建裕认为，“全球海洋支点”战略包括了经济、政治、外交、军事、文化等多个维度，其中又以两个层面为主，一个是经济，另一个是政治及军事。尤其是经济层面，新成立的海事统筹部下属的四个部门都与经济有关。

笔者认为，“全球海洋支点”战略是印尼在原有经济发展规划基础上的增量改革。事实上，在2011年印尼政府宣布《2010—2025年加速与扩大印尼经济建设总规划》中，就提出了印尼未来15年加快经济建设的三大纲领，并且以建设六大经济走廊为重点，根据经济走廊计划，印尼将在国内主要岛屿上建立经济和商业中心群，以带动和发展当地经济。经济走廊主要分布在各岛海岸线上，通过高速公路连接起主要岛屿的经济中心。其目的是通过经济走廊建设，集中起各自优势，以形成整体经济发展合力。从2010—2030年，经济走廊基建工程共需投入资金约9327亿美元，主要用于建设铁路、公路、港口、发电站、自来水工程以及连接运输道路等。

“全球海洋支点”战略延续了原有的经济发展规划，但更加突出强调海洋的重要性，在基础设施建设方面优先规划海上基础设施，如海上高速公路、深海港、航运业和海洋旅游业等。佐科政府推出了一项名为“Naw acita”的计划，列出了未来五年基础设施建设的优先项目，包括在全国范围内建设2000公里的道路，维修和升级苏门答腊、爪哇、加里曼丹、苏拉威西及巴布亚五大岛屿的道路，建设十个机场、十个港口、十个工业园区。佐科还推出一项扩充港口设施的计划，以改善物流成本过高的问题。

印尼国内对于“全球海洋支点”战略有赞成也有反对。赞成者认为，这是发展印尼的大好机会，可以减少国内经济发展不平衡问题，使东部落后地区获益，从而平息东部地区的不满。反对者则认为，发展海运不一定能降低物价，政府应该将重点放在改善陆路交通。此外，印尼船只不足，资金短缺，不适合发展海上之路。

印尼的新战略本身具有内向性，以关注国内经济和海洋利益为主，但其影响会不可避免地外溢。迄今，已经引起国际社会，尤其是周边国家的不同反应。一方面，印尼的战略需要资金、技术等方面的外援，但是选择中国、日本、美国还是其他国家，则耐人寻味。迄今大国博弈的影子若隐若现。2015年3月，佐科总统访问了日本，日本同意增加在印尼的投资。美国海军部长马布斯也对印尼的新战略表示欢迎，并愿意与印尼加强海上合作。此外，一些学者还认为，新战略的实施会加强印尼与周边国家的关系，因为印尼若要融入世界贸易链条，必须加强与周边国家的合作。但是，另一方面，周边国家对印尼强化海上权益和提升海上防御能力表示担忧，尤其是佐科政府“沉船政策”（sink the vessel policy），重拳打击非法捕鱼活动。在2014年11月至2015年3月期间，印尼海洋渔业部炸沉了18艘来自越南、泰国、马来西亚、巴布亚新几内亚以及菲律宾的非法渔船。2015年5月，印尼官方在数个港口同时炸毁41艘据称在印尼海域非法捕鱼的外国渔船，其中有5艘来自越南，2艘来自泰国，11艘来自菲律宾，1艘来自中国，从而引发了一轮地区外交风波。

“一带一路”与“全球海洋支点”：中印尼的战略耦合与对接

印尼的“全球海洋支点”战略引起中国国内的广泛关注，并作为与中国提出的“一带一路”倡议的战略对接，写入了2015年3月发布的《中国与印尼关于加强两国全面战略伙伴关系的联合声明》当中，而学术界和媒体也对 “全球海洋支点”战略开展了连续性的研究和报道。

佐科担任总统后，提出建设海洋强国和“全球海洋支点”战略，是对印尼发展方向的大调整。图为2014年10月20日，印尼当选总统佐科·维多多在就职仪式上讲话。

中国对印尼新战略的重视主要有两大原因。第一，中国对印尼的认知和定位发生了新变化。自复交以来，中国与印尼双边关系发展稳定。2005年，两国建立了战略伙伴关系。近年来，两国首脑会晤频繁，继2012年3月时任印尼总统苏西洛访华后，2013年10月习近平主席访问印尼，中印尼双边关系提升为全面战略伙伴关系。2014年11月，印尼总统佐科参加APEC会议并与习近平主席进行了会晤。2015年3月，佐科再次访华。最重要的是，关于建设“21世纪海上丝绸之路”的倡议正是习近平主席在2013年访问印尼时首次提出的，这充分体现了中国在周边外交中对印尼的高度重视。

第二，印尼的“全球海洋支点”战略与中国的“一带一路”倡议存在高度对接的可行性。中国的“一带一路”倡议将基础设施互联互通作为建设的优先领域，在海上以重点港口为节点，共同建设通畅、安全、高效的运输大通道。尤其是21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。而如上文所述，印尼的“全球海洋支点”战略也是以海上基础设施建设为重点，并且提出在未来五年，将投资约 58亿美元建设24个海港，并扩建现有的雅加达丹戎不碌港。为筹措建设资金，印尼鼓励外国投资者参加港口基础设施建设，并且表示将向中国设立的丝路基金和亚洲基础设施投资银行等寻求融资支持。此外，中国与印尼在产业投资、重大工程建设等领域存在巨大的合作空间，政府间已经达成推进海洋经济、海洋文化、海洋旅游等领域务实合作的意向，同意携手打造“海洋发展伙伴”。

中印尼战略对接面临的挑战与应对之策

在推动中国与印尼战略对接的同时，也要充分认识对接存在的挑战与风险。首先，印尼国内的不确定性。佐科内阁是一个少数党政府，新政府面临“朝小野大”的困境，新政府的施政很可能遭到反对派的阻挠，未来在立法推动改革时，势必面对反对派的刁难。同时，佐科在民主斗争党内还得面对党主席梅加瓦蒂的掣肘，在内外夹攻下，佐科的计划可能会碰到很大的阻力。

其次，大国平衡战略或许会使中印尼合作出现曲折。印尼试图在对外关系中平衡中国、美国、日本等国，这样既可以保持本国外交政策的独立性，也可以争取更多的外交空间。印尼的大国平衡战略增加了中国对印尼投资的竞争性与复杂性，并有可能影响中印尼关系。例如，2015年3月，佐科在访问中国之前，先访问了日本，分别与中、日两国签署了有关海上合作、基础设施建设投资等合作协议。不仅如此，印尼在访日期间，还明确表示中国主张的南海断续线不符合国际法。紧接着，印尼财政部长又声称，印尼要争取成为亚洲基础设施投资银行总部所在国。

再次，南海问题或将对中国与印尼关系构成潜在挑战。在与中国对低调处理两国在南海专属经济区的争议达成默契的同时，印尼声称在南海问题上保持中立并积极充当调停者。印尼采取这样的立场至少出于两方面的考虑，一是因为东盟是印尼的外交基石，虑及维护东盟团结，印尼试图协调东盟立场，以共同的声音和力量与中国对话。二是鉴于中国海上实力的迅速增长，印尼也希望通过促成中国与东盟签订《南海行为准则》，在南海问题上约束中国。

但是，值得注意的是，印尼国内对于南海问题存在不同声音，尤其是军方对中国还是具有相当的疑虑。2014年10月，印尼武装力量总司令在新加坡的一场演讲中表示，中国不断增加的军事力量将会影响东南亚地区的稳定。2015年7月，印尼宣布计划兴建一个新的军事基地，以维护靠近南中国海的边境地区的安全。此外，印尼意识到中美竞争对本地区安全的影响，还积极发展多边与双边防务外交，建立了广泛的军事合作网络关系。例如，印尼在2015年3月与日本签署了防务合作协议，内容包含如何与日本自卫队在“搜救行动、人道援助及网络防御”等方面的合作。

那么，面对以上挑战，中国与印尼如何才能实现发展战略的对接与互利共赢呢？

其一，中国应充分理解印尼的海洋情怀与民族独立性，在处理与印尼关系中要有战略定力与耐力。除上文所述海洋对印尼的重要性外，中国在处理印尼关系时还需要理解，印尼具有强烈的民族独立性。万隆精神是理解印尼外交政策的一把钥匙，这点对于中国理解印尼对华政策的多面性尤为重要。印尼外交政策具有明显的独立自主性，奉行不结盟，在处理大国关系中，力图保持平衡战略。印尼尤其以东盟领导人自居，力图为自身和东盟争取最大化的外交空间和利益。虽然在长达三十多年的苏哈托时期，印尼政府在意识形态上倾向西方，但是也从来没有成为美国军事同盟的一分子。印尼对领土与主权的独立性与完整性尤为敏感。前苏联曾主张马六甲海峡“国际化”和“通行无阻”，印尼和马来西亚则分别宣布把领海从3海里扩大到12海里，以确保对马六甲海峡的主权。2004年，美国借口安全问题，试图派兵进入马六甲海峡，对此印尼和马来西亚都表示了坚决反对。

对中国来说，在处理对印尼关系时要学会换位思考，理解印尼从强调自身国家利益和维护东盟团结出发，既与中国积极合作，也存在一定防范的心理。尤其是近年来，中国战略界和学术界加强了对印尼的研究，强调印尼作为中国周边外交中“战略支点”国家的重要性，但是，中国同时需要充分理解和尊重印尼的国家独立性，只有从历史的维度客观认识和准确把握印尼的外交特性，才能实现中印尼关系平等、稳定发展。

其二，处理好继承与发展的关系。加强发展战略的耦合与对接，并非是另起炉灶、从头做起，而是应该把中印尼两国已有的合作项目落实到位，稳步推进。近年来，中国与印尼的经济合作进展顺利，中国已是印尼最大的贸易伙伴国和最大的非油气产品出口市场。此外，尽管中国对印尼的投资存量还比较小，但是直接投资成倍增长。面对目前出现的“一带一路”投资考察热潮，中国应该慎重行为，认真落实已经签署的投资项目，避免过度商讨或承诺投资项目，损害中国对外投资的信誉度，也避免盲目投资带来更多的风险。

其三，加强对印尼的国别研究，在合作中加强管理，防范投资风险。2014年10月，中国农业部办公厅发布了关于加强印尼远洋渔业项目管理的通知，意在进一步规范中印尼两国捕捞渔业合作秩序。应该说，这也是针对印尼新政府采取强硬措施打击非法捕捞的一个回应，即在对外维护本国渔民合法权益的同时，对内也要做好自我管理与约束工作。此外，印尼的国内政策法规众多，据不完全统计，仅涉及渔业的法规就有二十多部，包括法律、政府条例、总统条例、总统令等多种。在具体规定当中也具有印尼的本国特色，例如，根据《水产法31/204》第73条，渔业公务员、海军军官和海上警察都有权对渔业违法犯罪活动进行调查处理。该法第69条还规定，渔业公务员、渔业执法船可以配备武器。因此，在对外投资中，要充分预估印尼存在的许多不确定因素，如过于激进的改革，狭隘的民族主义情绪、既得利益集团的反对、长期存在的社会军警化问题、渔业执法的公平效率问题等，从而趋利避害，减少投资风险。