从美古复交看美国全球战略调整

■ 王鸣鸣／文

2015年7月20日，古巴驻美国大使馆在美国首都华盛顿举行升旗开馆仪式。同一天，美国驻古巴利益代表处正式升级为使馆。按照美国与古巴先前达成的协议，两国在20日零时过后正式恢复外交关系。图为古巴国旗在古巴驻美国大使馆外升起。

2015年7月1日，美国与古巴政府宣布在两国首都互设大使馆，恢复断绝54年的外交关系。7月20日，在美国首都华盛顿的古巴驻美国利益代表处举行的古巴驻美国大使馆开馆仪式上，古巴外交部部长布鲁诺·罗德里格斯亲手升起古巴国旗。当日，美国与古巴重新互设大使馆。美古外交关系正常化是近年来国际关系中最为引人注目的事件之一，被不少人比作1972年美国总统尼克松访问中国。不论这个比喻是否恰当，改善与古巴的关系的确是奥巴马政府对外战略的一个重要决策，透露出新形势下美国决策者的新思路，很可能对地区乃至全球国际关系产生深远影响。

美古复交进程：特色与效果

古巴作为一个距离美国只有90英里，人口不过1100多万的国家，过去半个多世纪以来一直与美国交恶甚深。1961年美古断交后不久，美国组织雇佣兵登陆古巴，遭受“猪湾失败”。第二年，“古巴导弹危机”险些造成美苏两个核大国的直接军事冲突。美国长期对古巴实施贸易禁运和经济封锁，将古巴列入“恐怖主义支持国”名单和全球六个“暴政前哨（ty ranny outpost）”之一。而古巴则成为20世纪90年代苏东剧变之后仅有的几个与美国针锋相对的国家之一，甚至成为拉美“反美同盟”的领头羊。

在奥巴马执政以前的50年中，美古紧张关系偶有松动，但都未能彻底缓和。奥巴马当选美国总统后，曾经释放出要调整美古关系的信号，如放松对在美古巴人回古探亲和美国公司向古巴出口食品和药品的限制。但那时美国外交议题的重中之重是从伊拉克撤军和重返东亚，美古关系议题一遇困难即被搁置。在奥巴马第二任期开始后的2013年年中，双方在加拿大开始就恢复正常关系进行秘密谈判。回想起来，奥巴马与劳尔·卡斯特罗在2013年底曼德拉丧礼上偶遇时的短促握手意味深长。一年以后的2014年12月17日，美古两国同时宣布启动关系正常化进程。此后，从奥巴马与劳尔·卡斯特罗在美洲峰会上的首次会晤、美国宣布将古巴从“支持恐怖主义国家”名单中去除，到7月1日两国正式恢复外交关系，进展异常顺利，外界设想的诸如美国国会、古巴裔移民、古巴政府提高要价等种种障碍似乎都没有出现。尽管两国最主要的谈判过程无法得知，但可以从公开信息中得出如下印象。

一、美国政府更为积极主动

通观美古关系正常化过程，一个突出特点是美方表现得更为主动，表态比较“真诚”且具有奥巴马的个人特色。虽然几十年来古巴方面在大力抨击美国政策的同时表示谈判的大门一直是敞开的，但美国此前从未认真积极地规划怎样进入谈判大门。此次美古以秘密外交的方式走过前期艰难的讨价还价阶段，让人联想到奥巴马近年在恢复伊核谈判、达成中美减排协议以及商谈“跨太平洋伙伴关系协议”秘密草案时的做法，即经常会以秘密谈判方式完成某个协议最困难部分，然后在加速推进期公之于众。

2014年12月17日，双方同时宣布两国关系“破冰”之后，奥巴马使用了热情而充满期盼的语言：“我们不应让美国的制裁成为古巴人民的负担。今天，美国选择抛弃过去的束缚，迎接一个更好的未来。”2015年1月，奥巴马在国情咨文中呼吁国会“向古巴人民伸出友谊之手”。在7月1日宣布两国恢复外交关系的讲话中，奥巴马说，“1961年我出生的时候，艾森豪威尔总统宣布与古巴断交”，“现在的问题是在未来与过去之间做出选择”。奥巴马的这一演讲罕见地在古巴进行了直播。在与奥巴马会谈后，劳尔·卡斯特罗曾对美洲峰会的其他领导人说：“奥巴马总统是个诚实的人。”以色列前外长阿米认为：通过美古协议，“奥巴马已向世人展示，超越政治对抗与制裁需要外交主动”。

二、美古重建关系的反响

美古关系正常化被奥巴马称为本世纪美国外交决策中“最为重大的”国际关系调整，虽然美国解除制裁的具体方案还不得而知，但“破冰”姿态的近期效果呈美古双赢的局面。

在美国，美古关系破冰让奥巴马赢得了更多国内民意支持。皮尤研究中心2015年1月民调显示，63%的受访民众表示支持奥巴马总统与古巴重建外交关系的计划，66%的受访者表示将支持取消对古巴的长期制裁，74%的受访者支持结束前往古巴的旅行限制。美国智库大西洋理事会发表的《对古巴政策调整可行性报告》称，新一代古巴裔美国人90%支持美古关系正常化。有鉴于此，共和党主导的国会选择不采取任何行动阻止奥巴马将古巴从“支持恐怖主义国家”名单上去除的决定。

而在古巴这个被称为“离上帝太远，离美国太近”的曾深受美国文化影响的国家中，有三分之一的古巴家庭有亲人在美国，古巴民众对于与美国恢复外交关系、解除受到的封锁和制裁以及可能发生的进一步开放和改革抱有热切期盼。2015年4月的一个民调结果显示：在古巴受访者中，97%认为与美国改善关系对古巴有好处、80%对奥巴马有好感、64%认为与美国改善关系可以让经济更好地发展。目前，古巴人的热门话题是古美关系改善给古巴带来的可能变化。对于古巴个体户而言，这个消息好似一剂兴奋剂。目前，古巴个体户数量已经超过40万，他们主要活跃在旅游、餐饮、娱乐等行业，恢复外交关系和解除旅行限制后最先和最直接的受益者就是这些私营经济体。

美古关系闪电转暖所带来的双赢效果还表现在外交领域：奥巴马转变对古巴政策到了广泛认可或者赞扬；古巴则获得了冷战结束后前所未有的全球性关注。联合国秘书长潘基文两次在第一时间欢迎美古“破冰”和复交，并希望这一历史性的改变能够造福两国人民。中俄英法德等领导人对美古改善关系给予好评。连美国的老对手委内瑞拉总统马杜罗和阿根廷总统克里斯蒂娜也都赞赏奥巴马的决定。奥巴马和卡斯特罗成为半年多来世界各大媒体报道的高频词。

与此同时，古巴成为许多国家政企要员“光顾”的热点，2015年3月，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼对古巴进行访问，重启欧盟与古巴外交谈判。俄罗斯外长拉夫罗夫同月前往古巴进行国事访问。4月底5月初，日本外相岸田文雄携日本企业人士访问古巴。5月，法国总统奥朗德进行了一个多世纪以来法国最高领导人对古巴的首次访问。韩国外交部部长官尹炳世表示正在考虑韩古建交问题。而朝鲜外务相李洙墉也曾在2015年3月访问古巴，强调两国“在同一个战壕里反抗美国的压迫”。另外，半年来，西方企业和经济团体也不断到访古巴。据不完全统计，已有32 家英国公司与古巴签署了4 亿美元的投资协议。法国总统奥朗德访古期间，法古企业签署了合作开发和管理特区港口的合同。日本政府也宣布，将与古巴开启“大规模合作”并考虑减免古巴债务，开启一个新的“无偿资金援助”计划。可以说，一直被世界其他地区忽视且备受制裁折磨的古巴现在终于“熬出了头”，各种不同力量的“追捧”很可能为其开放和发展带来新的动力。

美古复交与美国全球战略再调整

美古关系的突破性进展引起全世界关注，人们对其原因有多种解读：美国认识到对古巴制裁已经失败、制裁导致国际国内对美国政府的压力、美国不希望继续失去古巴市场以及奥巴马想为自身添加政绩。这些当然都是美国改变对古巴政策的重要因素，但更重要的是奥巴马政府迫于近两年国际形势新变化，需要对其全球战略再次进行调整，而积极改善美古关系是启动这一调整的关键。

一、美古复交与美国全球战略

2009年奥巴马上台时面对的是小布什政府留下的一个内外双输的烂摊子：代价高昂的两场战争、严重的金融危机和财政赤字以及江河日下的国际声誉。奥巴马从“离岸制衡”入手对美国对外战略指导思想进行以“收缩”为基调的调整，将其前任的单边主义、先发制人和民主改造，转变为责任共担、背后领导和利益至上。所谓“离岸制衡”战略不仅指从伊拉克和阿富汗撤军，还包括减少对欧洲所承担的安全义务。

就在美国提出从伊拉克撤军时间表之后不久，奥巴马政府2009年底提出“重返东亚”，此后数年这一提法又被改为“重返亚洲”、“重返亚太”，最终确定使用“亚太再平衡”或者“转向亚洲”的表述。美国这一战略的目标是：平衡中国不断成长的实力、确保美国的地区主导地位、分享和借力亚洲经济发展成果。而其具体实现措施表现为加强与传统盟友的双边军事关系和努力形成以美国为主导的亚太经济合作体（TPP）。

然而，过去两年，上述以在中东和欧洲收缩力量为特征的“离岸制衡”战略和权力资源东移的“转向亚洲”战略遇到了意想不到的挑战。挑战之一来自欧洲，2014年发生了乌克兰危机、克里米亚入俄以及延续至今的乌克兰东部冲突，美国在欧洲减少安全义务的战略安排不得不搁置。挑战之二来自中东，叙利亚内战、埃及和利比亚内乱，特别是2014年“伊斯兰国”的异军突起，使美国不得不又以空中打击和派遣顾问团的方式“重返”伊拉克。上述两个挑战标志着实行不过三年的“离岸制衡”战略遭遇重挫。挑战之三来自亚太，中国东海、南海局势在2014年持续升温，间接导致中美关系麻烦不断，“转向亚洲”在某种程度上变成为“转向冲突”。上述三大挑战都让奥巴马一度颇获好评的外交“新政”饱受诟病，并有可能变为其离任后的负面“遗产”。

美古关系在2014年底这个时间节点上“破冰”其实是奥巴马团队破解外交困境的战略举措所致，美国对外战略转型有了新版本：“全球再平衡”。尽管“再平衡”曾被用作描述美国亚太战略的专门术语，但奥巴马政府进行的战略转型的实质是对国内国外、不同领域和不同地区的权力资源投放进行“再平衡”，应该不仅指亚太。这也是近年美国政学两界更多用“转向亚洲（Pivot to Asia）”取代“亚太再平衡”表述的原因。“全球再平衡”的指导思想仍然是战略“收缩”、“柔化”与“克制”，只是在新形势下，对“离岸制衡”和“亚洲转向”战略在当地做了微调，同时补充了美国全球战略的短板——拉丁美洲。

在中东北非的微调主要表现为美国开始采取利用矛盾、模糊敌友、顺势而为的“间接战争”策略。例如，美军用空袭配合伊朗地面“志愿军”打击“伊斯兰国”；坐视叙利亚政府军、反对派武装、基地组织、“伊斯兰国”四方之间相互削弱；怂恿土耳其、沙特、伊朗、伊拉克等地区势力彼此配合剿灭“伊斯兰国”武装。在欧洲和亚洲，美国则更多鼓励盟友扩大自卫能力，比如鼓励波兰和罗马尼亚升级自己的国防能力和支持日本突破和平宪法的行为。

这样，美国在全球不同地区各有侧重，达到东方不亮西方亮的布局效果。因此，对古巴主动示好、快速重建美古外交关系是奥巴马第二任期对美国全球战略再调整大局中的关键一步，其重要性不亚于六年前从伊拉克撤军的决策。从实用角度看，奥巴马需要一个新“亮点”为自己八年任期画上一个满意句号。迄今，这一步古巴之棋走得还算巧妙，能否达到目的要看今后一年半时间里美拉关系能够调整到什么程度。

二、美古复交与美国拉美战略

中国有句俗语，“远亲不如近邻”，但美国与拉美国家的关系总体比较糟糕。2009年奥巴马当选总统后曾经出现美国与拉美左翼政府改善关系的迹象。奥巴马政府也曾正式宣布放弃门罗主义，与拉美国家建立“平等伙伴关系”。然而，美国在对待洪都拉斯政变和与哥伦比亚军事合作等问题上的所作所为，使拉美国家的希望落空，玻利维亚总统莫拉莱斯甚至认为奥巴马比小布什“更坏”。

美国制裁古巴一直是美拉交往的重要话题，拉美国家不仅全部支持联合国大会要求美国解除对古巴禁运的决议，而且在美洲峰会、拉美共同体等区域多边场合一再谴责美国对古政策。就连美国在拉美的战略盟友哥伦比亚和巴拿马也要求美国重新考虑与古巴的关系。拉美多数国家由左翼政党掌权，其中的激进左翼，如委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔是坚决的反美力量，而它们的政治核心与精神领袖就是古巴。委内瑞拉前领导人查韦斯曾称，菲德尔·卡斯特罗是“一位父亲、一位同志和一名完美的战略大师”；玻利维亚外长说，“谈到古巴”就是“谈到团结和加强拉丁美洲人民的尊严”；厄瓜多尔则已经举行或主办十余次声援古巴的大会。现在，美国改变对古政策克服了美拉关系发展的一大障碍，下一步就是美国如何调整其对拉美具体国家的政策。

美国与拉美激进左翼政府的紧张关系是美拉关系改善的难点和重点，而美古关系的“大转弯”会对这些国家对美态度产生微妙影响。美古“破冰”后，美国开始对委内瑞拉接连释放和解信号：美国国务院顾问香农秘访委内瑞拉；奥巴马在巴拿马与马杜罗在美洲峰会上举行10分钟的走廊会谈；美国国务卿克里表示美国愿意与委内瑞拉改善紧张关系；香农在海地总统的安排下在太子港会见受到美国制裁的委军方要员卡韦略。对于这些激进左翼领导人来说，他们有可能顺势将自己的对美政策做些调整。首先，古美复交和古巴在西方政商两界的蹿红会对他们形成一定心理和思想上的冲击，并会传导到政策制定上。其次，这些国家因油价下跌、债务风险和社会动荡深陷经济困境，难以拒绝美国抛出的橄榄枝；再次，虽然这些国家与美国的政治外交关系非常紧张，不可思议的是美国长期保持委内瑞拉和厄瓜多尔的最大贸易伙伴地位，说明美国对这些国家未下制裁狠手，双方关系改善起来较美古简单。

巴西是拉美头号大国和金砖国家成员，是美国拉美战略的重中之重。2013年，由于监控丑闻，罗塞芙总统推迟了访美行程并在联大上公开批评美国情报活动违反国际法原则，美巴关系遇冷。但美巴都视对方为外交重点对象，美国希望借巴西在拉美的地位推进其拉美战略转型，以罗塞芙温和左派政府为桥梁改善与其他国家左派势力的关系；而巴西则希望利用美国的市场和技术发展经济，借助美国的全球影响力提高其国际地位，特别在“入常”问题上得到美国的支持。2015年6月底，巴西总统罗塞芙访美，两国发表在多领域加强合作的共同声明。在共同记者会上，罗塞芙说，美古恢复正常关系是“美国与拉美关系的决定性里程碑”，是美国“对拉美和世界和平的一个重要姿态”，在此背景下，此访让美国与巴西的关系实现了“重启”。奥巴马也表示，“我在追求与拉美关系的新时代”，“而与巴西强有力的伙伴关系是美拉合作的基石”。

总之，2015年美国全球战略的新动向主要表现在调整与拉美国家的关系方面。美国决策者这一调整的思路是以古巴为突破口，从软化委内瑞拉等反美国家立场和重启与巴西关系上改善美国在拉美的形象、重建地区影响力。当然，美古重建外交关系和美巴关系“重启”只是美国所谓拉美“再平衡”战略的开始，还存在许多变数，特别是美古关系的实质性改善由于各自内外制约因素无法一蹴而就。而只要美国无法彻底放弃冷战思维，仍将拉美视为其“后院”，美拉关系的全面改善就难以在短期内实现。