伊朗核协议达成及其影响

■ 李国富／文

2015年7月20日，联合国安理会通过决议，支持伊朗核问题的协议。这意味着长达十年的对伊朗制裁将被取消，但伊朗如在未来十年内违反协议，联合国将重新对其进行制裁。可见，套在伊朗脖子上的制裁绳索并未被彻底拿掉，不过是暂时被松开而已。图为联合国安理会就伊朗核问题的协议进行投票的现场。

7月14日，经过艰苦的18天密集谈判，“伊核问题六国”尤其是美国与伊朗终于就全面解决“伊核问题”达成了《联合全面行动计划》。由于“伊核协议”有力地维护了国际核不扩散体系，成功地预防中东地区爆发大规模战争，同时提供了一个通过和平谈判解决重大国际争端的有益经验，因此，它得到国际社会的普遍欢迎和赞扬。但该协议也遭到了美国国会共和党和中东地区一些国家特别是以色列的强烈反对，他们发誓将动员一切力量阻止该协议获得美国国会通过。美国总统奥巴马已明确表示，如届时国会不批准该协议，他将动用总统的“否决权”强行实施“伊核协议”。

“伊核协议”是国际社会防止核不扩散的胜利，但该协议的重要性已远远超出了核不扩散领域，它对美伊关系今后的走向，对中东地区政治力量的平衡，乃至国际政治局势的发展都会产生深远、重大的影响。

达成“伊核协议”是美伊的共同需要

美伊都有达成“伊核协议”的强烈政治意愿，这一点在最后一轮谈判中得到了充分体现：谈判的最后期限一再推迟，但双方都不愿意走，直到最后达成协议。在过去十多年里，尤其是伊朗前总统内贾德执政的八年里，伊朗与美西方在“伊核问题”上的斗争日趋白热化。除武力威胁外，美西方对伊朗制裁层层加码，试图以压促变。但伊朗毫不屈服，针锋相对，加快在核研发领域的进程。美国对伊朗核设施进行军事打击的乌云始终笼罩着海湾地区。2013年，伊朗温和派鲁哈尼总统执政后调整了在核问题上的强硬立场，为缓和与美西方紧张关系，打破“伊核问题”僵局提供了机遇。

鲁哈尼的考虑主要有两点：首先是解除制裁。美西方的严厉制裁对伊朗产生了严重影响：石油出口和石油收入锐减；伊朗金融对外商业往来遭封锁，国内货币大幅贬值、通货膨胀，物价飞涨，殃及民众正常生活，严重制约了经济与社会发展。其次，缓和与美国紧张关系，改善伊朗安全和政治环境。由于“伊核问题”，伊美对抗日趋加剧，美国对伊朗军事打击的风险越来越大。伊朗虽表示不怕，但一旦动起手来，吃亏的肯定还是伊朗。因此，伊朗无论是发展国内经济，还是发挥重要地区大国作用，圆昔日波斯大国梦，都首先需要解决核问题。

奥巴马也有此需求。美西方严厉的制裁虽给伊朗经济带来巨大困难，但未能遏止伊朗在核领域快速研发的步伐。根据美西方核问题专家评估，伊朗距跨过制造核武器的“核门槛”只有两个月时间。奥巴马对伊朗政策选择的方案并不多。动武只能推迟和削弱伊朗生产核武器的时间和能力，但不能摧毁伊朗核计划和打掉伊朗已掌握的核能力。而动武的直接恶果可能会促使伊朗下决心生产核武器。此外，美国国内反战情绪高涨，经济不景气；为应对中国崛起，美国正在将战略重点从中东移到亚太地区。因此，奥巴马不想使美国再次卷入中东地区一场新的更大规模的战争。

双方共同的需要使新开启的“伊核问题”谈判进展顺利。伊朗与“伊核问题六国”仅仅用了一个多月的时间就达成了临时协议——《共同行动计划》，为双方最终达成全面解决“伊核问题”协议建立了某种信心，也赢得了必要的时间。2014年2月中旬，“伊核问题六国”与伊朗就“伊核问题”开始谈判，计划在7月20日前达成解决“伊核问题”的最终协议。因“伊核问题”涉及双方重大战略利益，鲁哈尼“新政”虽使美伊关系得到了一定缓和，但远没有从根本上改变两国相互敌视的战略取向和结构性对抗。此外，双方谈判还受到两国内部和一些地区国家的强烈反对。在此影响下，双方虽进行了十轮艰苦谈判，谈判的最后期限被迫延长，但在一些重大问题上仍无法取得一致，使双方不得不再次将谈判最终期限延长到2015年6月30日。

2015年4月2日，“伊核谈判”取得了重大突破，“伊核问题六国”与伊朗达成了限制伊核计划的“洛桑框架协议”。之后，“伊核问题”谈判主要围绕着两个相关问题展开，一是如何对伊朗今后核活动进行核查；二是对伊朗解除制裁的范围和时间表。美西方坚持要对伊朗任何可疑的地点，包括军事设施进行突查；保留对伊朗武器禁运；而伊朗则坚称，即刻解除对其所有的制裁，不允许对其军事设施进行核查是不可逾越的“红线”。双方在这些问题上互不让步，美国国务卿一度曾威胁中断谈判。但由于双方都有达成协议的共同需要，都不想看到谈判失败，因此，最后经各方努力，“伊核问题六国”终于在7月14日达成了解决“伊核问题”的最终全面协议——《联合全面行动计划》。

“伊核协议”的达成及各方反应

应该说“伊核协议”是“伊核问题六国”与伊朗双赢的结果，也是国际社会共赢的结果。协议全称《联合全面行动计划》“伊核协议”，全文约100页，外加五个附件，其中包括对伊朗今后核计划的限制；解除对伊朗制裁的步骤和范围；伊朗和平利用核能的权利；成立监督实施“伊核协议”的联合委员会和实施协议的时间表。

目前，“伊核协议”还没有正式对外公布，不过根据美国白宫公布的“伊核协议”要点和媒体对“伊核协议”的报道，“伊核协议”的主要内容有以下一些方面：

第一，双方承诺。伊朗重申在任何情况下都不会寻求、开发和获得任何核武器；国际社会承诺在伊朗成功落实“伊核协议”后，将使伊朗在《不扩散核武器条约》（NPT）相关规定下拥有和平利用核能的权利，伊朗的核计划也将与NPT其他成员国受到相同对待。

第二，限制伊朗发展核计划的五个方面。（一）对浓缩铀纯度和离心器的限制。伊朗将把现有的离心器数量削减三分之二，从约1.9万台减少到6104台；伊朗在今后15年内不产生纯度超过3.67%以上的浓缩铀，并将现存的约10吨低浓度浓缩铀减少到300公斤，伊朗在今后15年内不再建新的浓缩铀设施。（二）将富尔多核设施转化为一个核技术中心，在15年内不得开展与浓缩铀有关的研发活动；（三）保留纳塔兹核设施，将现有的1000台新型离心器转移并处于国际原子能机构（IAEA）的监督下；（四）IAEA定期对伊朗的所有核设施进行核查，伊朗有权对国际核查的要求提出异议，最后由“伊核问题六国”和伊朗组成的仲裁机构裁定；（五）对阿拉克重水反应堆进行改造，伊朗在15年内不得建立新的重水反应堆。

第三，分阶段解除对伊朗制裁方面。在确定伊朗开始执行“伊核协议”后，联合国安理会、欧盟和美国将开始解除对伊朗绝大部分经济和金融制裁，美国仍保留因支持恐怖主义、侵犯人权等其他原因的制裁；武器禁运制裁五年后解除，弹道导弹制裁八年后解除。

第四，“伊核协议”期限。十年之内，伊朗提炼浓缩铀能力和核研发能力受到限制；15年内，伊朗不得实施新的核开发计划；期满后，伊朗作为NPT成员国享有NPT赋予成员国的权利和义务。

第五，如证实伊朗违反“伊核协议”，在65天内恢复对伊朗的所有制裁措施。

第六，因考虑到美国国会需要60天时间对该协议进行审议，因此，“伊核协议”的准备期为90天。

国际社会普遍对达成“伊核协议”给予了积极评论和赞扬，认为该协议是历史性的。习近平主席表示，达成“伊核协议”有力维护了国际核不扩散体系，为国际社会提供了通过谈判解决重大争端的有益经验，向世界发出了积极信号。奥巴马称赞该协议“使美国和世界更加安全”。鲁哈尼称“是伊朗与世界合作新动力的开始”。7月20日，联合国安理会一致通过了确认该协议的第2231号决议，终止此前通过的七个对伊朗的制裁决议（不包括武器和弹道导弹部分）；同日，欧盟外长会议也决定解除对伊朗制裁，但继续禁止对伊朗弹道导弹技术的转移和保留与侵犯人权的制裁。

但该协议遭到美国共和党议员和美地区盟友，尤其是以色列的强烈反对。目前，“伊核协议”面临最直接的挑战是来自美国国会。根据美国的法律程序，“伊核协议”需经由共和党控制的国会参众两院60天的审议和批准。“伊核协议”签署后，共和党政要纷纷发表措辞严厉的声明加以反对，如美国众议院议长、共和党议员伯纳指责，该协议危及了美国和盟友的安全，表示将运用一切力量阻止该协议获国会批准。以总理内塔尼亚胡称该协议是“历史性的错误”，它“使世界更加危险”。目前，势力强大、富有的犹太人院外集团，如美以公关事务委员会正在利用它们的一切资源，计划在美国发起一场声势浩大的反对该协议的运动：如该团体计划将派3000人到国会游说，试图说服民主党人反对该协议；也有团体准备不惜花巨资打电视广告，组织动员民众上街游行示威，为反对协议造势；对于支持该协议的民主党议员则加以威胁。奥巴马政府与美国国会间的博弈将会决定“伊核协议”的最终命运。目前美国国内支持和反对的大体态势是：共和党议员态度鲜明坚决反对；犹太人院外集团和利益集团施加强大的压力，一些民主党议员犹豫未定。在此情况下，“伊核协议”得不到美国国会批准的可能性是很大的。不过，奥巴马已明确表示，如该协议得不到国会批准，他将动用总统的否决权，强行实施该协议。

“伊核协议”带来的影响

“伊核协议”的重要性和影响力绝不仅限于核不扩散领域，它将会对美伊关系今后的发展、对地区现有政治力量平衡的格局、地区大国争夺的发展态势，乃至国际政治局势的发展都会产生深远、重大的影响。可以说，“伊核协议”是近几年中东局势发展中又一重大事件。

一、伊朗的地位和势力将会得到进一步提升，成为地区“最有影响力”的大国

自美国在中东地区进行“反恐战争”以来，伊朗在地区的影响力呈不断提升的趋势，但因核问题使伊朗长期遭受国际社会的制裁，极大地制约了伊朗崛起的势头。“伊核协议”可使伊朗获得巨大的利益，将极大地改善伊朗的生存和安全大环境。“伊核协议”使伊朗首先避免了遭受美国军事打击威胁的压力；其次解除了经济、金融和石油出口的制裁，给伊朗发展注入了活力；最后打开了伊朗走向国际社会的大门，拓宽了政治外交的战略空间。

二、美伊紧张关系将趋缓，但实质性改善仍是漫长过程

“伊核协议”对美伊两国关系而言，其重大意义不亚于当年尼克松总统访华的“破冰”之旅，扫除了两国逐步发展关系的最大障碍。近两年两国的频繁接触已使双方建立了某种“正常”的沟通渠道。在“伊核协议”之后，预计美国对伊朗的政策将会有所调整，由之前对伊采取军事威胁、经济制裁和政治孤立的全面封杀强硬政策，逐步转向以遏制为主，接触为辅的“双重政策”。两国还可能在一些地区问题，如打击“伊斯兰国”问题上展开某种合作。但在相当一段时间内，美伊因结构性矛盾和两国敌对的战略取向，以及双方受各自反对派的制约，两国关系不会发生实质性的变化：伊朗仍是地区反美阵营的领头羊，而伊朗仍是美国在中东地区主要打压对象。伊朗最高领导人哈梅内伊在双方达成“伊核协议”后重申：伊朗不会改变对“傲慢的美国政府”的立场。因此，美伊关系的改善将是一个循序渐进的漫长过程。

三、美与地区盟友隔阂加深，双方关系渐行渐远

与伊朗达成核协议使美国避免了在中东再次介入大规模军事冲突的风险，是美国全球战略调整，即将战略重心转到亚太地区和重塑中东地区战略新格局的重要组成部分，但这一战略调整使美国地区主要盟友以色列和沙特感到极度不安。出于不同的原因，以色列和沙特都长期视伊朗为最大的外部威胁，都竭力反对美伊走近。美不顾他们强烈反对，执意在核问题上与伊朗达成妥协，被认为是严重危及他们战略安全利益，使他们对美国安全承诺的疑虑加深。在“伊核协议”签署后，以色列朝野纷纷加以谴责，并全力以赴向美国国会施压，想阻止该协议获得美国国会批准。奥巴马与地区盟国在地区安全问题上的矛盾日趋加深。

四、中东大国间的博弈将更趋复杂、激烈，地区新的力量格局已见雏形

作为地区什叶派力量的老大，伊朗近些年来与沙特等逊尼派国家的博弈和争夺呈日趋激烈态势。伊朗日趋坐大鼓舞其地区盟友如叙利亚总统巴沙尔和黎巴嫩真主党等，使地区政治力量平衡朝有利于什叶派阵营的趋势发展。为阻止伊朗和什叶派势力日趋扩张，一方面，沙特等逊尼派国家在一些地区问题上采取了更强硬的应对措施，如加强对叙利亚反巴沙尔武装力量的支持，直接对也门胡塞武装进行军事打击等；另一面，沙特等海湾国家与以色列合作，形成某种联手抗伊的新格局。以色列摩萨台前负责人明确表示，“伊核协议”打开了以色列与阿拉伯国家合作的“窗口”。地区大国激烈争夺将导致地区局势更加动荡，同时，也使巴勒斯坦问题进一步被边缘化。

五、美国试图重塑领导中东事务的新格局

奥巴马执政后对中东地区战略调整的最大特点是：将战略重点转移到亚太地区后，重塑美国主导中东事务新的地区战略格局，与伊朗达成核协议是奥巴马调整美国中东战略的重要组成部分。美国主导中东新格局的主要形式是美国由原来的“直接介入”转向“背后领导”。“伊核协议”基本上排除了美伊间大规模战争的可能性，也大大降低了地区大国间爆发大规模地区战争的风险。为了弥补地区盟国对伊朗势力逐渐坐大的不安，美国正在大力密切与以、沙等地区盟国的军事合作，向他们出售大量先进武器，提高他们对抗伊朗的能力，从而在地区形成了新的力量均势，使中东局势维持在动乱而不失控的状态。