政府投资项目中变更与签证的常见问题及控制

吴 玉

(太原市财政投资评审中心，山西 太原 030001)

政府投资项目中变更与签证的常见问题及控制

吴 玉

(太原市财政投资评审中心，山西 太原 030001)

针对政府投资项目变更和签证管理中存在的对投资估算重视不足、工程设计不完善、监理责任不清等问题，提出了加强制度监督、减少工程变更与签证发生等措施，以提高政府财政资金的使用率。

变更，签证，投资，工程设计，造价

政府投资项目多是公益性项目，主要用于基础设施建设投资等，一般来说具有建设周期较长、工程量较大、造价较高的特点，但目前由于在工程变更和签证管理上存在一些相对薄弱的环节，导致政府投资数额虽然出现了大幅急剧的增长，却同时出现了投资效率降低、资源大量浪费、投资效益无法实现甚至滋生腐败等问题。因此，必须建立严格的管理制度和采取有效的措施来控制工程变更与签证的发生与增多，提高政府投资建设的绩效水平，使有限的财政资金得到最大化的利用。

从我们近几年的评审实际情况看，因工程变更与签证而调整工程造价，是每个项目都存在的现象，且变更与签证的造价，在评审项目总投资中所占比例也趋于增加的态势。通过对一些项目的分析汇总，个人浅见，主要问题如下：

1)对决策阶段的项目投资估算重视不足。投资估算是指在整个投资决策过程中，依据已有的资料和规定的方法，对建设项目的投资额所进行的估计。投资估算的准确性直接影响着项目的投资决策、建设规模、设计方案、投资效果，并直接影响工程建设能否顺利进行。一般来说，投资决策对工程造价的影响程度在政府投资项目建设各阶段中占70%～90%，占比很大，但如此大的影响系数却未能引起相关人员足够的重视。当前的管理过于重视工程实施阶段的管理，而容易忽视前期投资决策的管理。一些项目前期准备工作不足而匆忙上马，甚至个别项目没有经科学论证，从而造成建好的设施无法使用。一些项目为了能够符合审批的条件而达到立项的目的，会出现故意少报计划投资额或少编概算预算的情况，以使项目能够顺利立项，而在项目批准后，从设计阶段便将估算抛开，最终造成投资成倍增加，政府被动买单。因此，政府投资项目常常会出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，浪费了宝贵的财政资金，给国家造成了巨大的经济损失。

2)工程设计不完善，深度不够。设计由于各种原因不够完善，设计质量和深度不够。主要基于以下几点原因：a.技术性没有同经济性很好的结合。设计人员一般情况下对技术比较重视，但缺乏相关的经济理念，常常忽略了设计的经济性。如地基换填材料的选择，在都能满足设计承载力要求的前提下，应当尽量考虑当地的、产量大的、价格稳定的品种，以降低工程成本。b.不合理设计出现的误差而导致的设计变更。为追求建设速度，有大量工程边设计、边施工、边办手续，形成了所谓的三边工程，致使设计不完善，甚至于漏项。以及因施工现场条件的变化，导致不断出现新的设计变更来解决旧有的矛盾和问题。如道路管网设计时，对地下原有管线未能完全摸清，造成施工时存在交叉或存在破坏，只能变更设计或对承压管网进行改造。c.设计超标现象严重。不按规定的档次，千方百计将建设装修的标准变高；在设计过程中不推行限额设计，不考虑量力而行，量入为出，致使其造价超范围，设计的过度超标已经是一个普遍的现象。

3)监理责任不清，工程签证管理不严格。a.现场签证的权力界限不明确。现场管理谁有签字权、签证的金额权限有多大，在现场管理中应明确，不然会造成同一工程，或多人签认或无人签认，在结算中有的签证造价占整个工程费用比例过高等现象。b.签证不能及时办理。由于相关的法律、法规对签证的时效没有特别明确的规定，同时在施工过程中主要的精力都放在了保证进度和质量上，现场签证大多数都是在工程基本完工、编制结算才补办签证，其准确性受时间拖延会受到影响。c.签证内容不够规范。现场签证的确认手续不规范，工程签证内容不够准确，甚至不真实，签证用词含糊、模棱两可，造成结算时因计算依据不足而无法计算造价。如签证写开挖土石方350 m3,是土方还是石方，是机械开挖、人工开挖或是人工配合机械开挖，这些都应在签证中予以明确，以免歧义。d.存在高套、高估、冒算的现象。一些施工单位为了加大利润，在签证单上更改或添加事项、加大数据，有弄虚作假行为。我们在评审中发现，在同一个项目、相邻标段、同等地质条件相同施工方法的条件下，两个施工单位土方挖运签证价差别很大(大两倍之多)，很明显其中一个单价有高套的可能；有的项目将报价中已包含的内容再办签证，重复计算，金额达10余万元。

针对以上问题，个人认为主要应从以下几方面做好控制管理工作:

1)加强制度监督，完善管理制度。工程变更、签证是政府投资项目在建设过程中的常态现象，加强对工程变更、签证的管理，是对相关各级工程管理人员的要求，也是各级管理人员管理水平的综合体现。因此必须建立起相对完善的管理制度，明确各相关管理人员的责任，提高其履行职责的业务水平和积极性。俗话说，没有规矩，不成方圆。政府投资的项目管理部门(即建设单位)应建立完善变更和签证的相关管理制度，明确规定建设单位、设计单位、监理单位、施工单位等各相关的责任、权利和义务。定下规矩，才能在变更和现场签证的办理过程中规范各相关人员的行为，促使其认真履职。同时，应按照国家的法律法规，健全监督和责任追究制度，来提高政府投资工程的管理水平。也即中央现在提倡的“把权力关进制度的笼子里”。

2)加强控制，尽量减少工程变更和签证的发生。工程项目一般工期长，工作内容复杂，参加人员众多，环境条件各种各样，完全不变更几乎是不可能的，我们能够做到的就是防范于未然，即从项目开始阶段实行，从源头上开始控制，尽量避免和减少变更的发生。

首先，在项目勘察设计阶段进行控制。工程的地质情况要勘探清楚。要选择有相关资质的单位进行水文、地质、地下情况等方面的勘察，同时也应在合同中约定，项目的施工过程中若发生了和勘探报告中不吻合的情况造成工程的变更，相应的费用可按比例要求勘探设计单位来承担。项目建设单位人员前期应和设计人员多交流、多沟通，多听取设计人员的汇报。设计人员对各种新材料、新设备、新工艺等相关知识接触比较早，也比较多。业主可以在和以往相类似的工程进行比较的前提下，结合资金情况确定哪些可以采用。设计人员要在和建设单位充分沟通，深刻理解设计意图的基础上，深入项目实地进行踏勘，尽可能地做到图纸不缺项、不漏项、无差错，提高施工图的设计质量。并在设计中实行限额设计，保证投资的合理性、有效性。且设计应经多级复核，以及时发现问题，修正设计方案。同时，还应在合同中约定设计的风险与利益分担机制，做到设计与投资挂钩，实现责权利的统一与均衡。同时政府作为投资项目的出资人，要从源头介入，实行严格的图纸审查制度，应以项目的合规性、安全性、经济性为重点，加强财政评审。及时发现设计失误和不合理之处，尽可能在前期解决问题。

其次，在施工阶段进行有效控制。项目开工前由业主组织设计、施工、监理等相关人员进行设计方案、施工方案的交流。由业主详细介绍对于本工程业主的要求，由设计方进行设计方案、设计图纸的交底，由施工方进行施工组织设计、施工方案的交底，然后相关各方就疑点、有可能发生的难点进行商讨，协商处理办法，或修改施工方案等，使得业主和设计的意图能够实施。以最大程度的减少后期的工程变更。同时要严格现场签证的审批，严格三方签证制度，所有的现场签证必须经施工方、监理方、业主代表三方共同签字并盖章后方能有效。签证的内容必须属实，描述必须详细、数据必须确凿。时间必须明确注明。要做到“随发生随签认、一事情一签认、一项目一签认、施工完签认完”，且要建立现场签证归档制度，签认后应分别保存相关资料，不得由施工单位单方保存。严禁出现随意变更、任意签证的行为。如开挖土方后，有的施工单位没有运走，只是在原地堆放，或只是在场内发生了短距离的运输，但在签证上却只写运土，且不标明运距。这样结算时就无据可寻了，难免会发生扯皮现象。因此，应当在签证中明确是否发生运土，场内倒运还是外运，运送的量各是多少，运距是多少，装车的方式、运送的方式，等等。如施工中有些项目干了一部分后取消了，在签证中就应明确写出干了的具体工程量，是否发生了拆除，拆除后的材料是否可以利用，利用的量有多少。这就要求政府的代表——建设单位在施工阶段实施全方位、全过程的动态跟踪与控制，即我们所言的跟踪评审。对政府投资工程，可派专人进行跟踪，对资金的落实和使用情况、对施工现场情况等完全掌握，了然于心。还应当加强财政、发改、城建、审计等等部门联手合作，形成合力，抓好对项目的监管，逐步实现政府投资项目监管的全方位管理。

3)对不可避免的变更综合确定。对于工程变更，应通过专家认证，从变更的必要性、方案的技术性、经济的合理性、执行的便利性等方面综合考虑，经过比选来最终确定。如变更后，功能基本不变，但造价降低的，可以变；或者造价虽然有些增加，但是功能有较大幅度的改善的，可以变；或者造价基本不变，工期合理加快的，可以变；或者项目因特殊原因需提前完工，需改变施工方案，造价增加幅度在允许范围内的，等等。同时还应根据变更的投资额度实行分级审查，确定性价比最高的方案。对涉及费用调整的设计变更，应当由设计、业主、监理等方共同签署认可方为有效。例如：某市《市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》中规定，“城市基础设施项目建设过程中，原则上不予变更，确需变更的，由城乡建设委员会牵头，会同发改委、财政、审计、重点、招标、城投进行会审后实施。其中超过100万元以上的单项变更，会审后由城乡建设委员会报政府审批后实施。”否则，工程结算中是不被认可的。政府要切实履行出资人的职责，从源头上加强政府投资项目的变更签证管理。变更签证前对其内容进行分析，分析其对造价的影响程度，要严格控制在设计概算之内。

综上所述，工程变更与签证的管理是政府投资项目工程控制造价、保证质量的重要环节。多年以来，政府投资项目由于花的不是个人的钱，业主单位或多或少存在“有政府做坚强后盾”的思想，在监管上一直有薄弱环节。只有通过加强对变更与签证的全方位、全过程的管理与控制，才能最大限度地提高政府财政资金的使用效率。

Common alteration and visa problems and control of government investment project

Wu Yu

(TaiyuanFinancialInvestmentAuditingCenter,Taiyuan030001,China)

In light of government investment project alteration and visa management problems, such as investment estimation ignorance, imperfect engineering design and ambiguous supervision responsibilities and so on, the paper puts forward some suggestions including strengthening system monitoring, reducing engineering alteration and visa and other measures, with a view to improve government funds usage rate.

alteration, visa, investment, engineering design, cost

2015-01-12

吴 玉(1974- )，女，工程师

1009-6825(2015)09-0251-03

TU712.1

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