北爱尔兰水库安全立法

［北爱尔兰］R.柯尔克

英国的水库脆弱性问题一直十分突出。早在1864年，当陪审团对戴尔(Dale)堤坝垮塌事件进行调查时，就已明确了水库大坝管理的必要性，但当时尚无任何水库安全立法。直到1925年，短时间内连续发生的两起溃坝事件再次将公众视线聚焦于水库安全问题。这两起溃坝事件，其中一起为北威尔士多盖洛(Dolgarrog)溃坝事件，导致16人死亡。另一起为斯盖漠尼(Skelmorlie)溃坝事件，导致苏格兰北艾尔郡5人死亡。

这几起溃坝事件促使《水库(安全)法》于1930年通过，并最终于1975年更名为《水库法》，但这一法案并未应用于北爱尔兰地区。

在北爱尔兰的宪法中共有两处涉及水库安全的规定。①1973年《排水(北爱尔兰)法令》第33条，②2006年《水与污水服务(北爱尔兰)法令》第297条。根据这两条，可以“就水库大坝的施工、检查、维护与维修制定有关法律法规”，但却从未正式提出过相关法律法规。因此，北爱尔兰还没有关于水库安全的法律规定，也就是说水库安全由业主和运营商根据判例法(即依据法官对案件的判决结果而制定的法律)自行处置。

英国农业与农村发展部(DARD)河流管理部门是《欧盟洪水指令》的执行机构，也负责实施2010年12月完成的《洪水风险初步评估》。

缺乏相关监管就意味着无法确定溃坝的可能性，因为无法了解水库的整体状况。因此，河流机构开始首先通过对大坝全部溃坝的潜在影响进行量化来了解溃坝的风险。《洪水风险初步评估》绘制了溃坝的淹没图，明确指出，如果156座水库全部溃坝，则水库淹没区将会有约66000人受到影响。尽管大家都认可这是一个极端不现实的情况，但这却是量化潜在灾害的唯一途径，因为没有任何其他的条件数据。其中有45座水库隶属于北爱尔兰水务公司(一家供水与污水处理企业)。虽然没有相关法律制度，但这些水库基本上都按照1975年法案的精神进行了维护。

到目前为止，北爱尔兰尚无水库溃坝导致的伤亡记录，但的确发生过几起大坝事故。鉴于水库管理制度的空白，并考虑到溃坝事件的潜在影响，北爱尔兰行政院于2010年年底决定由DARD部长牵头制定水库安全法规。

1 政策

这一政策的目的在于构建水库安全管理的法律和行政框架。经过与利益相关者的沟通与协商，达成的有关主要政策建议概述如下:

(1)所有库容在1万m3以上的水库均纳入监管范围，并在有关水库主管部门注册。

(2)DARD作为水库主管部门负责相关法律条款的实施。

(3)水库管理者对水库安全负责。

(4)所有受监管的水库一律进行风险评估，最初主要是根据可能的后果确定水库溃坝的影响。

(5)所有纳入监管的水库均会根据其是否威胁人类生命、环境、文化遗产以及经济活动等标准，划定其风险等级。

(6)每座受监管水库都将根据各自的风险等级接受相应的监管与审核。

(7)所有受监管水库的施工和改建均须根据其风险等级接受具有相应经验和资格的工程师的监管。

(8)只有由DARD任命的专家组抽调的独立合格土木工程师才能作为施工、监管和审核专家提供专业技术知识。

(9)应设立有关条款，就风险等级确定的审核、独立申诉、争端解决与强制执行，包括对违法与惩罚等做出相应规定。

(10)应设立若干杂项规定，包括紧急权力条款和进入权条款。

上述政策建议接受了为期12周的公众咨询，于2012年6月1日截止。

2 立法进程

2014年1月20日，北爱尔兰议会引入了《水库法》，并于2014年2月4日提交至此阶段。在二读阶段，可对法案的总则进行辩论，但不讨论具体细节，也不能进行修订。辩论后，议会对法案进行投票，然后提交至三读阶段。2月，农业与农村发展委员会开始对法案进行审议，并听取土木工程师学会、北爱尔兰水务公司、私营业主、钓鱼俱乐部和DARD的证词。按要求，《水库法案报告》于2014年6月24日印刷出版。报告声明，委员会对法案的主要原则无异议，因为该法案旨在保护人民、环境、经济与文化资产免受溃坝和水库淹没的影响。

报告也总结了一些在审议过程中所出现的担忧，主要是缺乏关于大坝工程物理状态的数据，因此无法明确大坝全部达标所需的成本。委员会还担心“高风险”这个词会对水库下游的居民造成不必要的紧张，而实际上水库管理者已经按照法律要求采取了所有的合理步骤来确保水库蓄水安全。

委员会也接受了一些证人的观点，认为水库工程师可能对风险过份担忧，进而采取了过度小心谨慎的原则，这可能导致不必要的高成本。因此，提出了一些立法修订意见用以消除这些担忧，这些意见实际上使DARD成为了水库工程师的监管者。委员会对监理工程师巡视检查大坝的频率进行了大量讨论，特别是关于是否应当放宽最低标准以减少水库管理者的成本负担。虽然提出了一些修订建议，但委员会并未接受，因此将在议会立法程序的下一阶段继续进行讨论。委员会花了相当长时间来研究相应法律条款所可能带来的成本，并就可能造成的困难听取了私营个体和第三方组织的证词。

为了消除这些疑虑，并确保水库安全最终实现依法监管，DARD提出了一个资金援助计划用以落实新法律规定的最初要求。另外，法案还引入了一个“暂停”机制，这使得事实上法律只要求对水库进行初步调查。若要修改管理制度，则必须由议会投票通过，而前提是，基于初步调查报告所增加的成本，必须得到水库管理者的认可。

3 严格的安全机制

北爱尔兰水库的业主与运行商正在开始理解建立严格的水库安全机制的必要性。目前所建议的立法将能让更广泛的群体相信水库溃坝的风险正得到妥善控制。

北爱尔兰的水库安全现仅由业主或管理者根据判例法自行负责。新的立法不会改变这一根本原则，但将引入一种按比例管理的制度，这样不仅可以确保水库工程的合理状况，还可以在发生溃坝事件时控制或减轻水库管理者的责任。