我国城市轨道交通发展条件指标

杨永平 边颜东 周晓勤

(中国国际工程咨询公司交通产业发展一部 北京 100048)

我国城市轨道交通发展条件指标

杨永平 边颜东 周晓勤

(中国国际工程咨询公司交通产业发展一部 北京 100048)

针对目前我国城市轨道交通发展条件与实际情况不相适应的状态，提出2个方案： 一是从需求、可能性和建设能力3方面对指标进行分析和筛选；二是从需求和可能性的复合性指标进行分析。经比选后推荐方案1作为我国城市轨道交通发展条件的基本指标。在此基础上，综合考虑各方面因素及与现行有关政策的衔接，提出适应我国城市轨道交通健康持续发展的发展条件指标，并对有关问题提出建议。

城市轨道交通；发展条件；指标；需求；可能性；建设能力

1 发展条件与实际情况分析

2003年国务院办公厅《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发[2003]81号，以下简称“81号文”)，对申报发展城市轨道交通的需求和可能性复合指标作了规定：发展地铁的城市，地方财政一般预算收入在100亿元以上，地区生产总值达到1 000亿元以上，城区人口在300万人以上；申报发展轻轨的城市，地方财政一般预算收入在60亿元以上，地区生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上。经过10多年的发展，原城市轨道交通发展的有关条件均发生了变化，如：目前城市财政核算体制发生了较大变化；随着城市化进程加快，城市轨道交通的建设范围已不仅局限于城区内，原规定的城区人口指标也不符合目前发展状况，同时目前轨道交通规划及城市统计均采用常住人口指标；随着社会经济的快 速 发 展，越 来越多的城市国内生产总值和地方一般预算财政收入指标均满足了规定的指标，且这两项指标有时不能完全反映建设城市轨道交通的实力。因此，需要按照科学发展观要求，根据城市发展的新形势对轨道交通发展条件指标重新研究，以规范和引导城市轨道交通的合理、有序发展。

2 发展条件指标的方案比选

2.1 从需求、可能性和建设能力3方面对指标进行分析和筛选(方案1)

2.1.1 需求指标

从需求角度，人口是直接的指标，从81号文执行情况来看，人口指标也是最有约束力的指标。关于发展城市轨道交通的人口指标的制定，考虑以下几个方面的因素：

1) 目前城市总体规划、人口普查的口径均为常住人口，常住人口能正确反映在一定范围活动的人口数量。城市轨道交通客流预测也以常住人口为主要基础数据，因此，常住人口比城区人口(一般指户籍人口)更能反映实际需求情况。另外，人口统计范围由城区改为市区，主要因为目前城市轨道交通规划范围以城市总体规划中心城区的市区范围为重点，建设范围大多也超出了城区范围。因而，以市区范围较为合适，与目前的统计口径也相匹配。至于常住人口中暂住人口的年限规定，按公安部规定为连续居住半年以上的暂住人口口径，以当地公安部门统计为准。

2) 发展地铁的城市，人口可按250万人的规模作为基本条件。一般250万人规模的城市，日人均出行2.5次，总出行量625万人次，公共交通占比30%，则公共交通出行188万人次，轨道交通占公共交通比重30%，城市轨道交通出行需求56万人次，已经能够支持城市骨干线路的建设。从实际申报城市来看，如苏州、合肥、青岛、长沙、南昌等城市申报时其市区人口均未达到300万人，因此提出250万人作为发展地铁的条件更加符合实际情况。同时，经过10多年城市经济的高速发展，各城市财政收入水平均上了一个台阶，现状250万人城市比2003年时300万人城市的财政水平更好，建设更有资金条件。

3) 申报建设轻轨的城市，人口规模建议按市区常住人口100万人以上作为限定。一是从81号文实施近8年来的上报情况看，所有城市均为地铁形式，没有一个(除长春第一轮)申报建设轻轨，主要是城市规模达到特大城市后，城市中心区较为拥堵，建筑密度较高，在目前环保严格要求下，建设地上轻轨的可能性基本没有。规模较小的城市，道路拥堵水平和建筑密度能给建设轻轨创造条件。100万人口以上城市既能为建设轻轨提供合适的线路长度，也能基本保证轻轨的客流水平。二是根据国外城市的统计数据，1993年，世界上200万人以上的超大城市中有39座城市共拥有218条轨道线路，100万～200万人的特大城市中有40座城市拥有轨道交通。人口规模在200万人以上的超大城市采用地铁系统的比重较大，线路条数占77.5%，运营长度占90.5%。人口规模在100万～200万人的特大城市大多采取了地铁与轻轨并重的建设方式：地铁与轻轨的线路条数之比为69.3∶30.7，运营长度之比为64∶36。一般规模较小的城市以建设轻轨为主，很多几十万人的城市都拥有轻轨或地铁。根据国外城市轨道交通发展情况，结合中国实际情况，考虑城市经济发展水平，目前对原150万人标准适当放宽至100万人应该是可行的。

综上，人口指标建议为：市区常住人口达250万人以上时可以发展地铁，市区常住人口达100万人以上时可以发展轻轨及其他轨道交通。

2.1.2 可能性指标

地方财政一般预算收入仅仅是地方政府可支配财力的一部分，政府建设城市轨道交通目前主要资金是靠基金收入中的土地收益，有些城市专项基金中规定从每年地方财政一般预算收入增长的一定比例进行提取，有些城市的运营补贴纳入一般支出。因此，从地方政府可支配财力角度考察地方政府建设城市轨道交通的能力比较全面。由于城市轨道交通主要建设在中心城区，大多数城市的中心城区与市区范围基本吻合。因此，城市政府出资能力的考察范围以中心城区市区范围内的地方财政可支配财力(包括地方一般预算财政收入、政府性基金收入、转移收入等)为宜。

从已上报建设并运营的城市来看，地方财政一般预算收入(即公共财政预算收入)基本能够反映建设的可能性。地方财政一般预算收入是地方财政可支配财力的组成部分，一般来讲，地方政府出资建设资金在地方财政收入的5%以内时，不会对地方财政构成较大压力，如果项目资本金比例提高到40%，建设工期为5年，建设1条20 km地铁线，造价在120亿元左右，资本金在48亿元左右，则每年财政平均出资10亿元便可有能力建设。根据政府每年出资10亿元占地方可支配财力的5%计算，则地方财政每年可支配财力需达到200亿元。根据对有关城市财政收入的组成来看，地方财政一般预算收入占可支配财力的50%左右。由于政府性基金收入、转移收入等不确定性较大，而地方财政一般预算收入每年比较稳定且持续增长，并且有统计公开公布的数据，同时可保证81号文政策的延续性。因此，继续沿用原81号文规定的地方财政一般预算收入100亿元，可满足建设地铁的条件。同样，建设轻轨和其他形式的城市轨道交通，地方财政一般预算收入需达到60亿元以上。

2.1.3 建设能力指标

从城市建设能力角度，固定资产投资总额直接反映当年投资建设能力。根据对第二批城市的统计分析，发展地铁城市的固定资产投资总额指标既不能取各城市的平均值，也不能取最低值。从审批角度，建议采用600亿元较为适中(平均值的0.6倍左右)。根据2013年统计数据，如按市区常住人口250万以上城市统计，前3年年均市辖区固定资产投资总额超过600亿元的城市为38座，与目前申报审批的情况基本相符。根据经济的逐年发展，城市固定资产投资总额也会逐年增加，每年会有一些城市达到此项指标，在其他指标的约束下，逐步会有一些城市满足审批条件，符合城市轨道交通有序发展的原则。建设轻轨及其他形式轨道交通的建设能力指标建议取第二批城市平均值的0.4倍左右，即400亿元左右。

综上，建设能力指标建议为：前3年城市市区平均固定资产投资总额在600亿元以上时可以发展地铁，达到400亿元时可以发展轻轨和其他形式的轨道交通。

2.2 从需求和可能的复合指标进行分析(方案2)

2.2.1 国外关于城市轨道交通发展条件的指标

美国世行铁路专家David Burns和Janes公司对近期世界上新开工城市轨道交通项目的分析表明，城市轨道交通的建设条件与城市常住人口及人均收入关联，且人口与人均收入呈反比关系。即：当一个城市常住人口达到1 000万时，人均收入需达到3 000美元才适宜建设轨道交通；当一个城市人均收入达到30 000美元时，常住人口必须达到100万才适宜建设轨道交通，如图1所示。

图1 人口与人均收入关系

由图1可以看出，建设城市轨道交通最直接的起因是城市化发展到一定阶段，汽车拥有量增加，城市交通出行量增加，交通日益拥堵。发展城市轨道交通的核心指标是城市居民收入，城市居民收入是人口和人均收入指标的复合，也是城市GDP、地方财政收入、客流需求、城市交通拥堵的重要间接衡量指标。即城市居民收入是人口和人均收入的函数，人均收入是人均GDP的函数，地方财政收入是GDP的函数，客流量是城市人口和人均收入的函数，人口数量多，人均收入高，出行量也相应增加；城市轨道交通需求是城市拥堵的函数，城市拥堵是汽车拥有量的函数，汽车拥有量又是人均收入的函数。因此，人口和人均收入反映了发展城市轨道交通各项指标的内在联系，以此作为城市轨道交通行业发展条件符合运输经济学的一般规律。

2.2.2 对我国各城市相关指标的数据拟合分析

根据以上分析和图1的曲线关系，对国内已开工建设地铁和轻轨的城市,在开工年城市常住人口和开工年城镇居民人均可支配收入进行了统计(见表1)，根据统计数据对指数、乘幂和对数关系进行拟合对比分析，得到与图1相近的地铁开工建设时常住人口和城镇居民人均可支配收入的曲线(见图2)。由于轻轨数据较少，无法拟合有规律的曲线，故暂不考虑。

根据拟合曲线得出的公式为：

y=13 656x-0.377 2

(1)

其含义是：将城市的人均可支配收入和人口作为(x,y)，当(x,y)位于曲线及其上方时，即满足建设条件。简言之，假定某城市人口为y0万人，当居民人均可支配收入≥x0元时，满足发展条件；或当假定某城市人均可支配收入为x0元，当人口≥y0万人时也满足发展条件。

表1 我国城市轨道交通开工年度有关情况统计

图2 国内各城市地铁建设时人口和人均可支配收入关系

根据公式(1)，对我国地级100万常住人口以上城市于2009年相关统计情况在曲线上的分布进行分析，结果见图3。

图3 2009年我国地级100万人口以上城市符合建设轨道交通条件分析

从图3可以看出，以2009年我国地级以上城市常住人口和人均可支配收入为变量，在基准线以上的城市只有25个，即只有25个城市满足发展地铁的条件，这与目前已批准了39座城市有一定出入，也不能为今后更多城市发展轨道交通进行指导，需要对其进行修正。由于曲线是由已开工建设的城市数据拟合而来，必然有一定数量的城市在基准线以下，但这些城市都满足建设发展条件，因此修正的原则是将基准线下移，使已开工建设城市均在基准线以上，公式修正为：

y=-50+13 656x-0.377 2

(2)

根据修正后的公式(2)得出的拟合曲线如图4所示。可以看出，大约有40个城市在曲线以上，基本与目前情况相符。

图4 修正后我国城市轨道交通满足发展地铁城市的曲线分析

2.2.3 复合性指标制定

从图4分析可以看出，在基准线附近的点所对应的城市基本有条件发展城市轨道交通。根据已上报审批城市人口和财政的实际情况以及国外的发展情况，建议我国人口标准应从原城区人口300万人，适当降低到市区常住人口250万人以上的城市具备发展地铁的条件。但基准线是一条曲线，曲线上不同城市人口对应不同的人均可支配收入，因此，从便于制定指标角度出发，下面从高、低两个方案进行分析。

1) 高方案。城市市区常住人口达到300万人、人均可支配收入1.7万元以上，或城市市区常住人口达到250万人、人均可支配收入2.2万元以上。根据以上标准，2013年我国地级以上城市满足发展地铁条件的城市为30座。

2) 低方案。城市市区常住人口达到300万人、人均可支配收入1.5万元以上，或城市市区常住人口达到250万人、人均可支配收入2万元以上。根据以上标准，2013年我国地级以上城市满足发展地铁条件的城市为38座。

从目前支持和引导我国城市轨道交通发展角度考虑，建议采用低方案发展条件。对于轻轨等其他系统，建议的发展条件为：城市市区常住人口达到100万人、人均可支配收入1.8万元以上。

根据上述标准，2013年我国地级以上城市满足发展地铁的城市为38座，满足发展轻轨(符合地铁除外)的城市为26座。

2.3 方案比选

根据方案1和方案2的建议指标，2个方案的比选见表2。根据表2的比选分析，推荐方案1所列指标。在方案分析的基础上，考虑与81号文的衔接以及项目申报审批的简洁性，同时考虑城市轨道交通建设的复杂性，单凭固定资产投资总额还不能完全反映出城市建设轨道交通的能力。因此，发展指标可仅从人口和收入两个指标进行衡量，即：城市市区常住人口达250万人、市辖区地方财政一般预算收入达100亿元，可以申报发展地铁；城市中心城范围内的市区常住人口达100万人、市辖区地方财政一般预算收入应达到60亿元，可以申报发展轻轨及其他中运量城市轨道交通。

表2 城市轨道交通发展条件指标建议方案比选

3 有关建议

1) 对于拥堵严重、地形特殊、客流走廊需求明显、国家政治需要、各级政府支持的城市，以及城市环境质量年超过国家二级标准的城市，在做到资金平衡的前提下，可以发展城市轨道交通。

2) 鼓励经济条件较好、具有一定规模、采用自主知识产权的轻轨等系统的城市发展城市轨道交通。

3) 申报发展城市轨道交通的城市应积极发展常规公共交通，努力提高居民公共交通出行比重。对于公共交通优先政策实施较好、全方式公共交通分担率较高(大于30%)的城市，可鼓励发展城市轨道交通。

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(编辑：曹雪明)

doi:10.3969/j.issn.1672-6073.2015.05.002

Developing Condition Indexes of Urban Rail Transit in China

Yang Yongping BianYandong Zhou Xiaoqin

(First Department of Transit Industry Development, China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048)

In view of the discrepancy between the developing condition for urban rail transit and the actual circumstances, two schemes are proposed. The first one is analyzing and screening the indexes from demand, possibility and building capacity.The second one is analyzing the complex indexes only from demand and possibility. Through comparison and study, the former is proposed to be the basic developing condition indexes of urban rail transit. Then various influencing factors in accordance with current government policies are examined in a comprehensive way. The developing condition indexes which are suitable to healthy and sustainable development of urban rail transit in China are put forward and advice on relevant problems is also presented.

urban rail transit; developingcondition; index; demand; possibilities; building capacity

10.3969/j.issn.1672-6073.2015.05.001

2015-04-17

杨永平，男，博士，高级工程师，从事城市轨道交通政策研究、规划及项目咨询评估工作，yangyp@ciecc.com.cn

国家开发银行课题(TF2012002)

U231

A

1672-6073(2015)05-0001-05