水利水电工程建设临时用地问题的探讨

杨随柱

(新疆伊犁河流域开发建设管理局， 新疆 乌鲁木齐　830000)

水利水电工程建设临时用地问题的探讨

杨随柱

(新疆伊犁河流域开发建设管理局， 新疆 乌鲁木齐830000)

【摘要】大中型水利水电工程建设项目中的临时用地是一定期限内占有和使用的土地，可能会给土地和土地上的附着物带来损害，因此临时用地手续的批准和使用完毕后的交付很难实现。本文就临时用地主要涉及的经济补偿合同、使用后土地的恢复及有效控制工程投资问题进行了探讨，并提出了通过法律手段，规范临时用地的使用要求、补偿标准等意见。

【关键词】工程建设项目； 临时用地； 土地复垦方案

建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地，由县级国土资源局批准。土地使用者即建设单位应当和土地权属人(土地使用权人)签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。建设单位应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过两年[2]。水利水电工程临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，包括工程建设施工中设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场、运输道路和其他临时设施用地，工程建设中的取土弃土所需要临时使用的土地；另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括因输水隧洞、厂址、坝址、进场道路等选址对工程地质、水文等地质情况进行勘测所需要临时使用的土地。上述临时用地中的输水隧洞工程、坝址的勘探，沥青混凝土心墙坝中的添加剂料场及砂石料场的选址具有明显不可替代和稀缺的特点，对控制工程的投资规模意义重大，因此在实践中常常遇到以下问题需要解决。

1临时用地批复和运作中的主要问题

1.1临时使用土地的合同签订与征用审批手续困难多阻力大

临时用地的使用人(以下简称建设单位)应同土地所有人签订临时使用土地的合同，如果是国有土地，使用者要同土地行政主管部门签订临时使用土地的合同；如果是集体所有土地，则同农村集体经济组织或村民委员会签订合同[1]。在合同中应当约定临时用地的范围、面积、期限、补偿费用等条款。关于临时用地的土地补偿费用，目前法律没有明确规定，由双方在合同中约定[2]。因国有土地或集体所有土地中的国家、集体和村委会是一个抽象的概念，这样一个抽象的概念无法具体行使其法定的权利，因此，现实中均由具体的人员来完成权利的行使。由于土地补偿费直接补偿到个人，所以土地补偿费用通常会被抬高，甚至高出该项目永久用地的征收标准，导致建设单位无法签订用地合同。由于用地合同是土地行政主管部门受理临时用地申请的支撑文件，若无用地合同，土地行政主管部门不予受理，临时用地手续办理就此停滞。

1.2临时用地很难恢复原状致使无法交付土地权属人

土地复垦义务人(即建设单位)按照土地复垦方案的要求完成土地复垦任务后，应当按照国土资源部的规定向所在地县级国土资源局申请验收，接到申请的国土资源局应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收[3]。大中型水利水电工程建设中的取土用地，一般规模大且集中，如大坝使用的砂石料场，往往会形成数百万方的料坑，恢复原状几乎没有可能。土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动[2]。临时用地不可改变土地使用性质和土地权属，一旦使用目的达到后就要及时归还土地于土地权属人。实践中，仅仅达到可利用状态，土地权属人是拒绝接受的。即使经行业主管部门(农业、草原、林业及环境保护等有关部门)的验收合格，也无法交还给土地权属人。为了解决纠纷，建设单位往往采用办理临时用地手续，按照永久用地标准补偿的办法获得使用土地权，即“临时用地不临时”。由于临时用地需要缴纳耕地占用税、土地复垦费、临时用地管理费，若是林地(草地)还需缴纳森林(草地)植被恢复费等税费这无疑提高了工程造价。

2对临时用地征用措施及控制工程造价的探讨

2.1在土地法中明确临时用地的补偿标准

合同是平等主体的自然人、法人、其他组织者之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议[4]。建设单位和土地权属人法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。由于临时用地的不可替代和稀缺性，临时用地土地补偿费的标准很容易超过永久征收土地补偿标准(土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，按照工程所在省、自治区、直辖市规定的标准执行)[5]，为避免当地居民对同一项目同地不同价产生意见，促成建设单位顺利签订临时用地合同，建议有关部门明确大中型水利水电工程临时用土地补偿费的标准，可为建设单位和土地权属人签订合同时提供依据。

2.2对临时用地的范围列入土地利用总体规划和土地年度计划

由于临时征用土地不改变土地权属，只是使用权的暂时转移，征用土地实际是一种市场行为，对方可以漫天要价，造成建筑工程成本的无限扩大，建设单位愿意接受就签订用地合同，否则就无法取得使用权。鉴于临时用地是工程建设重要的不可替代和稀缺性资源配置，补偿标准由土地权属人单方任意定价，扰乱了市场价格秩序，也造成用地合同双方的不公平交易，因此，依法确定水利水电工程建设项目临时用地价格体系就变得十分必要，并应当纳入项目所在地的土地利用总体规划中，项目核准或者可行性研究报告批准后，项目临时用地一并列入土地利用年度计划。使建设单位和土地权属人成为平等合同主体。在签订临时用地合同的过程中，土地所有人不得拒绝与建设单位签订合同，也不能利用自己的优势地位强迫建设单位接受一些不公平的条款。

2.3重新定义临时用地

将临时用地按用途划分，变更为按是否能够恢复原用途划分。即工程建设用地凡是不需要征收，能够复垦恢复原土地用途的，均归为临时用地范围。工程建设用地凡是需要征收，或虽然不需要征收但不能恢复原土地用途的，均归为永久用地范围，以便建设单位报批建设用地手续时能够顺利通过国土资源部门对“节约集约用地”的审查。

2.4将临时用地列入工程占地和淹没区实物调查工作当中

水利水电工程建设征地前都需开展实物调查工作，在此之前，需省级人民政府(自治区、直辖市)发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口[5]。实物调查成果为论证工程规模、比选工程设计方案、确定征地补偿投资以及征地移民实施等提供基础资料。实践中，由于水利水电工程的报批程序复杂，持续时间长，等工程初步设计报告获得批复，办理取土料场或其他临时用地手续时，往往会遇到经批准的报告中所列的临时用地已经抢建了项目或变成了他人的料场的情况。就拿料场来说，建设单位因工程施工而动用砂、石、土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。若采购将发生资源补偿费成本；若更换取料场地点将增加运距成本。因此，将临时用地纳入工程占地和淹没区实物调查工作当中，可避免发生新增建设项目和迁入人口，以便控制工程造价，同时为项目获批后办理临时用地手续做好了准备。

2.5前置土地复垦方案报批的时间，有效控制工程造价

生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位负责复垦。建设单位应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。土地复垦义务人未编制土地复垦方案或者土地复垦方案不符合要求的，有批准权的人民政府不得批准建设用地，有批准权的国土资源主管部门不得颁发采矿许可证[2]。发改委对项目的批复文件是国土资源部门受理临时用地申请的必备件，一旦发改委的批复下达后，项目的投资包括临时用地的复垦费用就已经核定。假如项目批复后建设单位向国土资源部门申请临时用地手续时，由于土地复垦方案不符合要求，需要重新编制，获批的复垦方案所计列的土地复垦费用便超出发改委已经批准的土地复垦费用，将产生投资缺口。因此，将土地方案报批的时间前置，经国土资源部门对土地复垦方案审批后，将资金列入“工程初步设计阶段建设征地移民安置规划专题报告”后报发改委批准项目，可降低资金缺口风险。

3结语

临时用地是指在建设施工过程中或者地质勘查过程中需要临时使用国有或者集体所有的土地，使用完毕后，即恢复土地原状、归还土地所有权人的行为。临时用地手续很难获得批准，使用完后又很难恢复原状，即存在“征不来，交不掉”的现状。要通过法律手段，规范临时用地的使用要求、补偿标准，重新定义临时用地的基本概念，同时将临时用地纳入项目所在地的土地利用总体规划或年度使用计划。工程前期工作中，将临时用地等同永久征收土地对待，一并列入工程占地和淹没区实物调查工作当中，前置土地复垦方案的编制和报批时间。进一步规范施工临时用地的使用与管理，在充分保护当地居民的利益的同时，也为水利水电工程建设创造良好的施工环境。

参考文献

[1]中国法制出版社.中华人民共和国土地管理法[Z].北京：中国法制出版社，2013.

[2]法律出版社法规中心.土地纠纷处理依据与解读[Z].北京：法律出版社，2011.

[3]中国法制出版社.土地复垦条例[Z].北京：中国法制出版社,2011.

[4]国务院法制办公室.中华人民共和国合同法[Z].北京：中国法制出版社,2014.

[5]中国法制出版社.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[Z].北京：中国法制出版社，2006.

Discussion on temporary land use problem in water conversancy and

hydropower engineering construction

YANG Suizhu

(XinjiangYiliRiverBasinDevelopmentandConstructionAdministration,Urumqi830000,China)

Abstract：Temporary land in large and medium-sized water conservancy and hydropower engineering construction project refers to occupied and used land within certain period. It may damage land and attachments on the land. Therefore, it is difficult to realize approval of temporary land procedures and delivery after use. In the paper, economic compensation contract mainly involved in temporary land, land recover after use and effective control of project investment are discussed. Advices such as use requirements, compensation standards and other suggestions of temporary land to be regulated through legal means are given.

Key words：engineering construction project; temporary land; land reclamation plan

中图分类号：TV511

文献标志码：A

文章编号：1005-4774(2015)12-0001-03

DOI:10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2015.12.001