江苏省水库空间区划方案探讨

喻君杰，张 艺

（1.江苏省水利工程规划办公室，江苏 南京 210029；2.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225009）

江苏省水库空间区划方案探讨

喻君杰1，张 艺2

（1.江苏省水利工程规划办公室，江苏 南京 210029；2.江苏省水利勘测设计研究院有限公司，江苏 扬州 225009）

本文从实施主体功能区制度和保障水库安全运行角度，突出水库生态服务功能发挥和饮用水源地保护，遵循流域系统治理理念，提出了大坝保护范围、库区管理范围、生态保护范围和集水范围四类区域的水库空间区划方案，探讨了水库型集中式饮用水源地保护区划分方案。

江苏；水库；空间区划；饮用水源地；生态

水库空间区划是对水库及其集水区按功能实施分区管理的基础性工作。2014年2月，江苏省出台《江苏省主体功能区规划》，全省有 59个水库被列入禁止开发区域，其余绝大部分水库及其集水区被列入限制开发区域。2011年 7月，江苏省出台《江苏省水库管理条例》，规范水库管理范围、集水区域、生态保护带的管理。近年来，江苏的水库越来越多地用作集中式饮用水源，需要协同水库及其集水区水资源涵养与保护，以保证供水安全。为此，推进水库及其集水区水土资源合理开发、节约集约利用和规范管理，研究江苏省水库空间区划方案十分必要。

1 江苏省水库基本情况

江苏省丘陵山区面积 1.5×104km2，占全省14.7%，主要集中在西南部宁镇扬低山丘陵和东北部徐海低山丘陵区，人口745万人，占全省9.8%，耕地面积 65×104hm2，占全省 16%。在上世纪 50年代到 70年代，为治理山洪、发展农田灌溉、改善居民供水条件，丘陵山区开展了大规模的水库塘坝及配套工程建设，基本建立了防洪减灾、水源工程和灌溉工程体系。“十一五”期间，针对水库工程标准低、老化失修、安全隐患突出等问题，全省实施了大规模水库除险加固工程，现已基本完成。近年来又新建了油车等以生活供水为主功能的水库。目前，全省在册水库 909座，其中大型 6座，中型 42座，小型 861座，分布在南京等 9个市37个县（市、区），总库容33.85×108m3，设计灌溉面积 36×104hm2，为约340万居民提供水源。此外还有约 176座不在册的水库，及库容大于 500m3的塘坝约 175868面。

江苏省的水库具有防洪、灌溉、供水、养殖、航运、旅游等多种功能。上世纪 90年代以来，随着工业化和城市化的进程加快，平原河网水质污染加剧，一些河流逐渐失去饮用水源功能，更多的水库开始承担城镇生活供水功能。根据《江苏省水资源公报（2013）》，2013年，全省监测的 839条河流、1702个水质断面、18884.6km控制河长中，水质优于 Ⅲ类水 （含 Ⅲ类水）的断面632个、占37.2%，控制河长 7921.4km、占41.9%；水库及湖泊 290个水质监测站点中，优于Ⅲ类水（含Ⅲ类水）的站点 241个、占 83.1%，水质明显优于河道；6个大型水库中，除安峰山水库水质为Ⅳ类外，其余均为Ⅱ～Ⅲ类。目前，全省约有五分之一的水库用作饮用水源，156个集中式饮用水源地中有 14个为水库型水源地。

近年来，水库管理和保护也出现了新情况和新问题。一是一些地区盲目无序开发，破坏了水库生态环境。据初步统计，全省有 376座水库周边不同程度地进行了宾馆、住宅、餐饮、旅游等产业开发，水库集水区盲目建设厂矿企业。二是一些地区在库区水域进行大面积、高密度围网养殖，加速水体富营养化。水库水质由上世纪 80年代的普遍Ⅱ类下降至现在的Ⅲ至Ⅳ类。三是大部分水库管理局限在水库安全运行管理，水资源与生态保护缺位，管理人员、经费、手段不足。四是大量乡村集体自建水库处于只使用、不维护或无人管理的状态，水库安全运行和管理保护责任难以落实。亟需依托主体功能区规划，细化水库及其集水区空间区划，科学推进水库管理与保护，发挥水库综合效益。

2 水库及其集水区区划

2.1 水库功能区管理要求

在《江苏省主体功能区规划》中，水库及其集水区主要涉及限制开发区域和禁止开发区域两类主体功能区。有 59座水库，因有饮用水源功能，被列入禁止开发区域；一些水库集水区内有省级以上自然保护区、风景名胜区和森林公园，相关区域也被列入禁止开发区域；其他水库及其集水区大部分被列入限制开发区域，主要用作农业生产。规划明确了各类主体功能的功能定位、发展方向、管制原则、区域政策和实施要求。

《江苏省水库管理条例》规定了水库管理和保护的几类重点区域。一是水库管理范围，明确了工程管理、水域保护与开发利用控制意见。二是水库集水区域，明确了水资源保护与开发利用控制意见。三是水库生态保护带，明确了水资源保护、水生态治理、开发利用控制意见。

2.2 区划指导思想

水库空间区划是国土空间区划的组成部分，必须符合国土空间开发的战略性、基础性和约束性定位要求，遵循自然规律和经济社会发展规律，树立主体功能理念、空间均衡理念、空间结构理念和生态补偿理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，服从全省主体功能区规划的总体布局。同时，水库空间区划要突出水库及其集水区的生态服务功能和饮用水源地等主体功能，以库区资源环境承载能力为依据，以人口、经济、资源环境在空间上的合理均衡为要求，明确空间开发的战略格局，调整开发方向，规范开发秩序，保证水库工程完好与正常运用，保障水库生态环境和水质良好，促进水域和水资源合理开发利用，合理界定涉库行政权力的行使范围，构建高效、集约、均衡、永续的美好库区，支撑和保障经济社会发展。

2.3 区划分类

江苏省的水库区划，建议主要分为四类，即大坝保护范围、库区管理范围、生态保护范围和集水范围，明确分类保护与治理要求，推进分类管理与保护。对涉及省级以上自然保护区、风景名胜区、森林公园和集中式饮用水源地的水库及其集水区，按相关规定划定特定功能区。对水面大的水库，可按《水功能区管理办法》分水域划分水功能区。

大坝保护范围。包括水库大坝、副坝、溢洪道及其他集水、挡水、泄水、输水、提水、水力发电等工程设施的管理范围，重点保证大坝等工程的安全。根据《江苏省水库管理条例》，大坝管理范围，大型水库为大坝及其两端各80～100m、大坝背水坡坝脚外150～200m，中型水库为大坝及其两端各50～80m、大坝背水坡坝脚外100～150m，小（1）型水库为大坝及其两端各 30～50m、大坝背水坡坝脚外 50～100m，小（2）型水库为大坝及其两端各10～30m、大坝背水坡坝脚外 10～50m；水库溢洪河道以及其他工程设施的管理范围按照《江苏省水利工程管理条例》及相关规范的规定确定。

库区管理范围。包括大坝保护范围及库区水域、岛屿和校核洪水位以下的区域，重点保证库区水域不萎缩、调洪库容不减少、水质与生态良好。根据需要，水域可划分行泄洪通道区、水功能区、生态功能区、重要基础设施保护区等。

生态保护范围。包括水库管理范围及库周生态保护带，重点保证水环境有效保护与生态安全。库周生态保护带一般为水库校核洪水位以外 1000m的范围，注意与水库淹没影响处理范围协调，包括入库河道河口上溯 5000m及两侧各 1000m的范围，不超过水库集水范围。

集水范围。即能够汇聚地面径流自然进入水库的区域。根据需要，内部可进行水土保持分区、生态功能分区等。

2.4 区划原则与依据

区划原则。依法依规，落实有关法律、法规、规范性文件和规范要求；功能导向，落实省主体功能区要求，体现水库主要功能导向，保证公益性功能的有效发挥；统筹兼顾，协调水库功能发挥与库区经济社会发展，兼顾各利益相关方合理要求，确定平衡协调的区划方案；尊重历史，评估库区及其集水区开发利用现状的合理性，以及现有专项规划、区划成果与主导功能的适应性，区别情况处理，明确远期区划方案和近期治理要求，逐步落实保护要求；便于操作，参考行政边界、自然地貌边界、工程管理边界、标志性建筑物划线，使得线条适度流畅，方便公众认知。

区划依据。一是有关法律、法规、规范性文件明确的管理保护范围，如《江苏省水库管理条例》、《江苏省水利工程管理条例》等。二是主体功能区划、生态保护规划等涉库规划确定的管理保护范围，如《江苏省主体功能区规划》、《江苏省水（环境）功能区划》、《江苏省生态红线区域保护规划》等。三是有关水利工程设计、管理规范、标准。四是水库工程及其附属工程、移民安置规划设计与批复文件，明确了水库死水位、正常蓄水位、汛期限制水位、设计洪水位、校核洪水位、水库回水位等特征水位与相应库容，水库淹没影响范围（含水库淹没区、蓄水影响区、居民迁移线、土地征用线）等设计参数。五是涉库建设项目与开发利用活动行政许可文件。

2.5 区划工作内容

基础资料收集与调查。对水库、集水区及水库受益区，开展社会经济、土地开发利用、水库工程、防洪治涝、水资源及其开发利用、水资源与水生态保护、水库管理等基本情况调查，开展地形测量工作，收集有关统计、规划、设计、管理等基础资料，分析存在问题。

水库及其集水区功能与保护目标研究。研究区域经济社会发展对水库的要求，梳理有关法律、法规、规范性文件规定，与主体功能区划、区域经济社会发展规划、水利规划、生态保护规划等相关规划相衔接，研究水库功能与保护目标，明确水库集水区生态保护要求与保护目标。

水库及其集水区区划方案研究。根据功能与保护目标，分析区域水资源、水环境、水生态等承载能力，开展水库及其集水区区划方案研究，以及不同类型区划协调关系研究，进行多方案论证比较，初步确定区划方案。

水库及其集水区分区管理、保护和治理意见研究。针对各区域功能定位、存在问题，提出加强水库安全管理、水域保护、生态治理、开发利用控制等意见。

征求意见与审查批准。将区划成果征求各级人民政府、相关部门、有关专家和社会公众意见，经水行政主管部门审查审核后，报政府批准实施。

3 水库型饮用水源地保护区的划分

根据《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强饮用水源地保护的决定》，在饮用水源地部分水域、陆域划定保护区和准保护区，饮用水源保护区包括一级保护区和二级保护区。决定明确了各类保护区不得小于的范围。其中，大中型水库，以取水口为中心，半径 500m范围为一级保护区；一级保护区以外，外延 1000m范围为二级保护区；二级保护区以外，外延 1000m为准保护区。小型水库，整个水库为一级保护区，集水区域为二级保护区。与划定的饮用水源保护区平交的河道，从交汇口上溯2000m及其两岸背水坡堤脚外100m范围内的水域和陆域为二级保护区。

实际操作中，存在以下几个方面的问题，一是机械地以规定半径划定保护区，水库集水区以外的区域、水库大坝管理范围以外的区域被划入保护区，引起社会异议。二是江苏省大中型水库的水域面积不大，经常出现部分水域和突入水域的陆域纳入保护区而其余水域未能纳入的现象，剩下的水域面积占库区水域总面积的比重不大，影响了水域保护的完整性。三是依据《江苏省水库管理条例》划定水库管理范围和生态保护带，与饮用水源保护区范围边界交叉较多，管理要求不尽相同，不易被社会和公众理解。

水库及其集水区实施分区管理后，需要协调与饮用水源保护区的关系。作为饮用水源的水库，保障供水安全十分重要，针对江苏水库及其集水区范围较小的特点，从强化水资源保护出发，建议将一些水库的库区水域及内部岛屿、库周生态保护带全部纳入饮用水源保护区；将集水范围全部纳入准保护区。考虑到水库大坝对库区水体和坝后陆域的阻隔作用，建议将大坝保护范围以外的坝下陆域不纳入饮用水源保护区和准保护区，对以明渠引水的饮用水源取水口、下游明渠还需按规定划定保护区和准保护区。对超出水库集水范围的饮用水源保护区和准保护区，一般可不纳入保护范围，但对地势相对平缓、开发利用程度较高的区域，有可能因开发利用与水库集水区产生水体交换，可纳入饮用水源保护区和准保护区，相应扩大水库集水管理范围。

4 结语

水库空间区划是水库及其集水区保护、开发、利用、管理的主要依据，强化水库空间区划管理，对改善库区生态环境和发挥水库功能发挥具有十分重要的作用。在水库空间区划的基础上，建议编制水库保护规划，健全水库管理机构，完善水库管理办法和管理基础设施，推进水库生态治理与修复，加强开发利用控制管理，开展库情监测监控与基础研究，落实管理保障措施，加强水库保护宣传教育，保证水库健康和功能效益发挥。

［1］江苏省第十一届人民代表大会常务委员会.江苏省水库管理条例［Z］.2011-07-16.

［2］江苏省人民政府.江苏省主体功能区规划［Z］.2014-02-12.

［3］水利部.关于加强河湖管理工作的指导意见［Z］.2014-02-28.

［4］江苏省水利厅.江苏省水资源公报 2013［N］.2013.

TV697

A

1672-2469（2015）08-0004-03

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2015.08.002

喻君杰（1968年—），男，研究员。