岩溪水库工程规划阶段移民社会风险研究

吴庆东

（遵义水利水电勘测设计研究院，贵州遵义563000）

岩溪水库工程规划阶段移民社会风险研究

吴庆东

（遵义水利水电勘测设计研究院，贵州遵义563000）

从社会学角度来看，从规划到实施阶段水库移民涉及到安置方案变更、移民安置进度、移民超规搬迁、物价上涨和移民搬迁期管理等社会风险。在岩溪水库淹没影响区具体移民工作实施全过程中，通过对上述潜在风险进行科学的分析评估并采取合理的防范和规避对策，确保了水库移民工作顺利、高效优质的进行。

水利枢纽；水库移民；社会风险

开展社会稳定风险评估工作，是深入贯彻落实科学发展观的具体体现，是在中央关于加强和创新社会管理的现实要求下，进一步做好新形势下群众工作，解决影响社会和谐稳定的源头性问题。从源头上预防和减少影响稳定的社会矛盾，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和权益保障机制等，从而统筹协调各方利益，将保障和改善民生工作做得更实更好，将社会风险化解在萌芽状态和基层，为水利工程项目创造和谐稳定的社会环境。岩溪水库规划实施阶段水库移民社会风险评估，通过系统、深入的实证研究，在获取大量一手资料的基础上，全面分析和预测水库淹没区规划实施阶段水库移民可能存在的潜在风险，提出风险控制和规避对策，达到维护区域和谐稳定，促进地方经济发展的目的。

1 工程概况

岩溪水库工程建设征地涉及贵州省遵义市务川县涪洋镇和都濡镇，建设征地分为水库淹没影响区和枢纽工程及其他水利工程建设区两部分。依据《水利水电工程建设征地移民设计规范》（SL290-2009）并结合库区实际情况确定，居民迁移线计算采用20年一遇洪水流量及相应水位回水线，耕园地迁移线计算采用5年一遇洪水流量及相应水位回水线，林地、草地按正常蓄水位778m平水线确定。移民生产安置方式根据移民条例以有土安置方式为主。根据主体工程施工进度安排，工程基准年为2011年，库区规划水平年为2015年。基准年工程各区生产安置人口712人，搬迁人口419人；规划水平年各区生产安置人口718人，搬迁人口425人。水库淹没影响区基准年生产安置人口211人，搬迁安置人口213人；规划年生产安置人口216人，搬迁安置人口218人。枢纽工程及其他水利工程建设区基准年生产安置人口501人，搬迁安置人口206人；规划年生产安置人口502人，搬迁安置人口207人。

2 水库移民实施阶段社会风险分析

2.1 安置方案变更可能诱发的风险

移民安置从规划到实施，由于在建设过程中受到诸如设计深度不够、移民需求过高、地方政府要求变化等外部因素影响，在实施阶段，可能会发生安置方案的变更。安置方案变更既可能是由移民提出的，也可能是由政府提出的［2］。如移民开始选择有土安置方式，但安置之后发现有土安置的收益和稳定性不如门面安置或进厂务工，他们就可能要求改为二、三产业安置；如在征求安置方式时，移民可能限于自己自身能力、乡土情结等因素，选择后靠安置方式，但到动迁阶段，他们发现小城镇安置方式更有利于改善居住条件，他们就可能要求改为小城镇安置方式；如政府、设计单位选择的安置点，移民在规划阶段认可而在实际搬迁阶段不愿意去，搬迁工作很难推动，因此可能会造成安置点变更；如规划设计外迁安置移民可能因环境容量、社会融合等问题，安置地政府并不接收移民，造成安置方案重新设计。安置方案变更不仅会造成前期投入浪费，增加移民工作复杂性，还有可能会降低移民搬迁意愿，导致移民对政府工作的不信任。

2.2 移民安置进度可能诱发的风险

按照要求要在工程建设之前要完成整个移民搬迁安置工作，通常采用移民自主搬迁的形式，除前面所提到的安置方案变更，最有可能影响移民安置进度的是基础设施建设［3］。移民房屋建设的一般模式为：基础设施建设完成，为移民房屋建设做好准备，提供方便。移民新的安置点往往缺少水电路等基础设施，而基础设施建设又需要部分移民先完成搬迁，移民不搬迁，基础设施建设就无法实施。因此，移民搬迁进度与基础设施建设相互影响。移民安置进度缓慢会进一步引发诸如生活成本增加、搬迁成本增加等连带风险。另外，移民安置进度缓慢还可能会造成后期仓促搬迁。为保证工程如期开工，预留给移民搬迁的时间较短，影响搬迁安置的质量和效果。

2.3 移民超规搬迁可能诱发的风险

由于贵州执行“生不增，死不减”的土地政策，因此，土地流转较为频繁，农户可以通过土地流转在其他行政区域范围内获得土地，用以耕作和建房。灵活简单的土地流转就可能造成移民不按照规划方案进入指定安置点，而是自愿选择安置点，并在当地购买土地，用于建房。这就有可能出现不符合移民安置规划的跨地州自由搬迁，比较典型的就是洪家渡、引子渡自行外迁移民［4］。移民超规搬迁不仅增加了迁出地政府和安置地政府的工作难度，还无法保障移民的合法权益。因为，自行搬迁的移民无法得到当地政府的认可，不能够进行落户，也就不能享受与当地居民同等的社保、计生、教育等政策，成为该区域内长期居住的外来人口，生活长期无法得到保障，也不利于人口控制和管理。

2.4 物价上涨可能诱发的风险

岩溪水库工程投资概算以基准年的物价水平为标准，作为贵州省重大水利工程，工程从项目准备到建设，历时较长，而物价不断在变动，不断的升高，因此如果按照现在的物价来计算移民投资概算，等到真正搬迁时，相当于移民补偿资金缩水，就难以到达规划制定的安置标准。

2.5 移民搬迁期管理可能诱发的风险

基层政府是移民搬迁工作的直接执行者和移民维稳工作的主要承担者，但基层政府不论是从机构设置的独立性上，还是从部门设立的数量上，与实际移民安置社会治安和维稳工作需求相比，存在一定差距和压力，匹配程度有限，如很多乡镇并没有专门的移民机构，而是由其他部门工作人员兼职，这样可能会在实际工作过程中遇到部门能力不足、机构权力受限、工作效果不理想等问题，可能会对移民安置社会稳定风险的预警、控制和化解等都产生制约。

从实物调查到移民安置工作结束，基层政府都需要相应的管理经费［5］。岩溪水库工程处于项目建设阶段，基层政府明显感到管理经费不足，导致部分工作人员热情受到影响，这也阻碍了移民安置工作的有效开展。

虽然大部分移民工作人员具有基层工作经验，但是移民工作涉及政策、工程、社会、经济、环境、心理等诸多问题，因此对工作人员的专业水平有很高要求，移民工作人员工作能力建设和管理能力建设都有待提高。

3 水库移民实施阶段社会风险对策研究

3.1 安置方案变更诱发的风险规避

（1）首先要从安置方案设计之初就要做好调查咨询工作，采用公众参与方法，安置方案要经过移民群众意见咨询，安置去向要与移民达成搬迁协议，外迁安置点选择要与安置地政府进行协商对接，达成接收方案。

（2）其次要认识到，实施阶段因客观因素导致安置方案变更是对原有方案的修正和完善，有利于移民安置工作更好的推进，设计单位应及时对设计变更进行分析和论证，对变更原因进行深入探讨，并提出变更意见和变更方案。

3.2 移民安置进度诱发的风险规避

（1）移民先行。当安置方案确定之后，应尽快启动移民搬迁安置工作，尽可能缩短移民搬迁安置过渡期。移民先行不仅可以让移民实现安居，还能够让移民尽快适应安置地的新环境，以便发展经济。

（2）交通等基础设施先行。加快库周和移民安置点的基础设施配套复建进度，尤其是库周和安置点周边的交通项目建设。移民搬迁、安置、建房等对周边交通设施依赖较大，快捷的交通不仅可以加快移民搬迁安置进度，还方便移民将建筑材料运入安置点，减少不必要的资金和时间成本的浪费。

（3）尽快确定安置点地址。加快安置点“三通一平”和基础设施配套建设，为移民搬迁提供良好的基础条件，以便加快搬迁安置进度。

3.3 移民超规搬迁诱发的风险规避

（1）除了签订搬迁安置协议外，如有集中安置点政府还应加快建设进度，通过改善居住条件和居住环境，吸引移民入住安置点；对于不能按协议进入安置点的移民，应当规劝其履行搬迁协议的义务，并向其宣传自主搬迁安置所带来的后果；经劝说无效的，应联系移民自主搬迁选择落户地政府，认定其自行购买土地的非法性，给予相应的处罚。

（2）落实责任制，将移民超规搬迁引发的问题落实责任到迁出地政府、安置地政府和移民自行迁入地政府。迁出地政府和安置地政府应做好对接工作，保证移民顺利搬迁，移民自行迁入地政府应加强人口管理，对不符合规划的移民进入，不予以接纳，并与迁出地政府、安置地政府及时沟通、协商，并配合他们做好移民搬迁安置工作。

3.4 物价上涨诱发的风险规避

为保障移民安置标准和安置水平不缩水，维护移民合法利益，应当在项目实施阶段，根据当时物价水平变动，以移民规划制定的生产安置标准和生活安置标准为依据，适当适时调整移民投资概算。

3.5 移民搬迁期管理诱发的风险规避

（1）保证人员配备规模与工作内容、业务数量、任务要求等相互匹配；根据移民工作开展的程度，在移民工作高峰期，通过移民政策培训，适时增加熟悉移民政策的工作人员。

（2）开展移民工作者业务学习，尤其是乡镇一级的移民工作人员，他们是移民工作的主要承担者，也是移民政策的主要宣传者。

（3）合理使用移民经费，制定激励机制。工作成绩不仅与绩效考核挂钩，还应适当与物质奖励相挂钩，增加基层政府的工作热情。

4 结语

水利建设工程在移民规划设计阶段、移民安置实施阶段、移民恢复发展阶段，都有可能因为移民政策与其他工程移民政策的差异性、土地补偿标准的差异性、房屋补偿标准的差异性、特殊人口的认定、生产生活安置、移民资金的稳定性与安全性、移民机构与机制的建设等方面产生风险。社会风险因素如果没有得到很好的处理，很有可能导致移民的上访、拒绝搬迁，严重的甚至可能发生群体性时间。

岩溪水库工程规划实施阶段移民工作，经充分的前期论证和实施阶段的全面过程控制，准确识别出可能诱发工程社会稳定风险的风险点。针对可能存在的安置方案变更、移民安置进度、移民超规搬迁、物价上涨和移民搬迁期管理等社会风险，制定完善的规避对策。方案实施后，对于可能诱发的风险经过风险规避后有效降低到可控范围内，产生了明显的经济、社会效益，得到了当地移民群众的支持。

［1］耿涛，周银珍，粱福庆.水库移民的社会风险及其对策研究［J］.人民长江，2005（08）.

［2］陈建峰.水库移民安置社会风险评估若干问题之商榷［J］.贵州水力发电，2011（05）.

［3］黄莉.水库移民社会稳定风险预警机制研究［J］.水力发电，2011（09）.

［4］王道兵，高海菊，潘大斌.依兰航电枢纽社会稳定风险分析［J］.东北水利水电，2013（12）.

［5］毛子明，凌晨，胡义浪.水利建设项目社会稳定风险因素识别［J］.浙江水利科技，2013（05）.

TV62

：B

：1672-2469（2015）07-0019-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2015.07.008

吴庆东（1983年—），男，工程师。