浅谈林业生态工程建设监理

杨吉林

(临县林业局，山西 临县 033200)



浅谈林业生态工程建设监理

杨吉林

(临县林业局，山西 临县 033200)

介绍了我国林业生态工程建设监理的现状，分析了林业生态工程及建设监理具有分散性、复杂性、不确定性、持续性、可补救性、重复性等特点。探讨了林业生态工程建设监理存在的主要问题，最后提出了发展林业生态工程建设监理的对策。关键词： 林业生态工程； 建设； 监理

从1988年开始，我国工程建设领域推行监理制度，先后经历了推行试点、稳步发展和全面推进3个阶段。实践证明，工程建设领域推行工程监理制度可以有效地控制工程建设的质量、投资和进度，对提高效益和确保安全具有显著效果。然而，由于我国推行工程监理制度较晚，监理行业目前还处于发展阶段，加之长期以来受计划经济管理模式的束缚，我国的工程监理体制还很不完善，各专业类别工程建设监理的发展也极不平衡。

1 林业生态工程建设监理的现状

相比其它工程行业，我国林业生态工程建设监理起步较晚。2002年6月11日，国家林业局出台了《林业生态工程建设监理实施办法》。2003年7月24日，国家林业局又发布了《退耕还林工程建设监理规定》(试行)。 2007年8月1日，根据建设部第158号《工程监理企业资质管理规定》中对工程专业类别的划分，将林业生态工程归属于农林工程行业类别。这些部门规章制度的出台和发布，为我国林业生态工程推行工程监理制创造了良好的法制环境。

目前，林业生态工程建设监理制度的实行仍处于探索阶段，只有部分国家级和个别省市级重点林业生态工程项目实行了监理制度。而且，林业生态工程的监理尚无具体的、专业化的监理标准和规范要求，专门从事林业生态工程监理、管理，且经验丰富、监理业绩突出的监理企业较少，既熟悉工程监理业务、又精通林业生态工程专业技术的高素质监理人员严重缺乏。近年来，国家及各级政府加大了林业生态工程建设的投入，中国共产党的“十八大”报告也将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列形成五位一体的中国特色社会主义建设新格局。林业生态工程建设和发展迎来了新的发展机遇。因此，加快推行林业生态工程建设监理制，建立现代林业生态工程建设管理机制，为加快生态文明建设的进程提供保障。

2 林业生态工程及建设监理的特点

2.1 分散性

一般来说，林业生态工程多以山系、水系、道路、村镇等大范围划分，形成了点多、面广、战线长、施工区域大的特征。

2.2 复杂性

根据林业生态工程建设的功能和目标可将其划分为生态林、经济林，按用途又可分为农田防护林、防风固沙林、水源涵养林、水土保持林等，按照营林方式又可分为人工造林、封山育林、飞播造林，按照区域又可划分为城镇绿化、乡村绿化、荒山绿化等。而且，林业生态工程大多分布在生态环境脆弱、水土流失严重、林草沙化退化、自然条件差和基础设施落后的区域。因此，林业生态工程建设地理条件千差万别，建设内容要求不一，对工程监理的技术要求也相应提高，监理的工作强度和复杂性不亚于其它行业类别。

2.3 不确定性

林业生态工程建设的整体效益与工程区的地理位置、气候、季节、土壤、自然灾害及当地经济条件、人文环境等因素密切相关。林业生态工程建设的特点决定了工程建设监理工作具有难控制性、不确定性和难以预见性。

2.4 持续性

林业生态工程属于有生命的工程，工程施工结束并不意味着工程已经竣工，通常还需要2 a～3 a的抚育管护。施工期相对较短、季节性强、工程维护期长等特点决定了林业生态工程建设监理工作的长期性和持续性，监理工作附加的额外工作量大，责任期也相应延长。

2.5 可补救性

林业生态工程在工程实施完成后，如果有个别不合格的情况可以进行补救。如，成活率低的造林工程可以通过补植、补种来保证工程的整体效益。但采取补救措施，势必会增加工程投资。

2.6 重复性

林业生态工程投资渠道具有多元性，一项工程可以向多个部门申请投资立项。如，水利建设、以工代赈、农业开发、扶贫项目、土地整理等均涉及林业生态工程项目，易形成互相顶替、以旧顶新、交叉投资的重复建设行为。或是前一个项目实施后，因各方面原因未达到预期效果，又继续在同一区域实施另一个与其相同或类似的建设项目。因此，监理方除承担监理责任外，还可能在不知情的情况下承担了不该承担的责任。

3 存在的主要问题

3.1 法规体系不健全

我国在工程建设领域(主要是建筑、水利水电、公路铁路等工程领域)推行工程监理制度20多年，工程监理的法规体系已初步形成，但与国外发达国家相比，仍需进一步完善。尤其是林业生态工程领域，工程监理制度的推行刚刚起步，相关完整的法规体系尚未形成，监理制度的推行缺乏法规体系的支撑。

3.2 控制权不到位

建设工程监理的主要职责是对工程建设质量、进度和投资“三大目标”进行有效的控制。要做好“三大目标”的控制，就必须给予监理机构充分的控制权，尤其是投资控制权。而现阶段，林业生态工程建设监理大多数没有控制权，有的林业生态工程建设中出现业主与施工单位相互串通、互为一体的现象，使得监理机构很难对工程进行有效的控制。监理方公正、独立、自主地开展工作，只能停留在理论上，不能充分发挥其应有的监理职责，监理控制目标难以实现。

3.3 林业生态工程设计不规范

林业生态工程相对于其它工程而言，技术含量较低。所以，目前林业生态工程的设计，很少聘请有资质的设计单位进行，多数是地方行业部门自行设计，甚至有些林业生态工程边设计、边施工，或者先施工、后设计。另外，由于林业生态工程点多、面广、战线长，设计人员对工程的实地勘察不到位，造成工程设计粗略，深度不够。工程设计中的问题直接导致工程在实施过程中的变更增多，监理任务加重，监理目标和监理依据不明确、不具体。

3.4 施工单位整体实力差

林业生态工程大都比较分散，技术含量低，市场准入门槛低，施工队伍良莠不齐，有专门的施工企业、专业队，也有专业户、包工头(个人)。不论是哪种形式的施工队伍，多数都不懂林业生态工程的建设和管理，施工经验不足，整体实力极差。

3.5 监理企业管理水平低

林业生态工程推行监理制起步较晚，专门从事林业生态工程建设监理的企业较少，且多数缺乏监理经验。只要与林业生态专业相关的监理企业都涌入了林业生态工程的监理队伍当中，甚至有的监理公司专门出租监理资质，或个人承揽工程后借用资质，这种情况严重影响了工程监理行业制度的规范。

3.6 缺乏高素质的监理人员

工程监理要求监理人员不但要精通专业技术知识和监理业务知识，而且还要掌握与工程建设相关的政策、法律、法规，并具有一定的实践经验、管理经验和良好的职业道德。目前，我国大多数林业生态工程建设监理只懂专业技术而无监理实践经验。或只懂监理知识，而专业方面知识缺乏。高素质的监理人员严重短缺，成为制约林业生态工程建设监理事业发展的主要瓶颈。

3.7 监理人员待遇低

林业生态工程的特殊性决定了林业生态工程建设监理的艰巨性、复杂性和长期性。然而，目前林业生态工程监理的费用较低，工程监理企业只能维持低水平运转，从而造成工程监理人员的待遇偏低，监理企业很难留住高素质的人才，监理服务不到位，发展后劲不足，远远跟不上林业生态工程建设发展的需求。

4 发展对策

4.1 建立健全法律法规体系

监理制度的推行，必须要有健全的法律法规体系做保障。目前，我国工程建设领域工程监理法规体系已初步建立，但部分专业工程尤其是林业生态工程领域的法规体系还很不完善，监理制度的推行缺乏法律保障。这就要求国家有关部门对现有的法律法规进行修改和完善，尤其是行业主管部门应尽快制订有关林业生态工程监理的部门规章、标准规范及规范性文件。同时，要大力宣传并严格认真地贯彻落实。

4.2 组建林业生态工程建设监理协会

建设领域推行工程监理制，是我国工程建设管理的一项重大改革。要做好此项工作，就必须有一个专门的机构进行规范管理。2006年12月11日建设部令第158号《工程监理企业资质管理规定》将建设工程划分为14个专业类别。各专业类别的工程有其各自的专业特点，需要由专业的管理机构进行管理。因此，笔者认为中国工程建设监理协会应重点从宏观上对工程建设监理进行管理，组建各专业分会，把各专业工程的监理管理工作交由各分会进行管理。各省、市及自治区工程建设监理协会也应组建各专业分会。

4.3 严格执行从业准入制度

目前，林业生态工程建设的市场运作比较混乱，必须尽快予以规范。其首要任务是严格执行从业准入制度，包括设计、施工、监理单位的资质认定和企业监理人员的执业资格认定。杜绝无资质单位承揽工程，不允许低资质企业承揽高等级工程。同时，参与工程建设的各企业负责人也必须具备相应的执业资格。

4.4 严格执行招投标制

严格执行招投标制是规范工程建设市场行为的重要手段。通过公开招标，不仅可以选择有资质、有实力、经验丰富、信誉度高的设计、施工、监理单位参与到工程建设当中，而且还可以降低工程建设的成本，提高工程建设的质量和效益，预防工程建设领域腐败现象的发生。

4.5 开展林业生态工程监理人员培训

在林业生态工程建设中推行工程监理制度，是加强林业生态工程建设管理的重要手段之一。要搞好林业生态工程建设监理工作，监理人才是关键。由于我国林业生态工程实施监理制起步较晚，专业监理工程师严重短缺。要在较短的时间内解决这一问题，就必须大规模、全方位地开展林业生态工程监理人员培训。使所有从业人员能够系统地学习和掌握林业生态专业知识、林业生态工程监理业务知识、相关政策及法律法规，严格按有关规定通过国家监理工程师资格或林业监理工程师资格考试。

4.6 改革监理委托程序

目前，我国林业生态工程建设大都是由中央及省、市、县各级政府进行投资，业主多为地方政府或地方行业主管部门。工程建设监理通常是由业主通过招标或直接委托工程监理机构，并签订委托监理合同。这种监理委托形式，业主一般不将工程控制权充分地授予监理机构，监理机构很难做到对工程建设的“严格监理”。鉴于林业生态工程及林业生态工程建设监理的特殊性，笔者认为现阶段我国林业生态工程建设监理的委托程序应做适当调整，应由工程投资人通过招标或直接委托工程监理机构。国家级项目可由国家行业主管部门授权省级行业主管部门，省级行业主管部门按要求委托工程监理机构，并签订委托监理合同，将工程控制权充分授予监理机构。监理费也应由委托方直接支付监理方，监理机构的监理工作应直接向委托方负责。

4.7 提高监理人员待遇

林业生态工程建设监理费用低的问题严重制约林业生态工程建设监理事业的发展。因此，林业生态工程在做概预算时要严格按《工程建设监理及相关服务收费标准》[2007]670号中的相关规定留足工程建设监理费。其次，在工程建设监理招投标中应严格遵守招投标法有关规定，科学制订评标办法，树立服务优先理念，拚弃低价中标，消除林业生态工程建设监理市场中的不正当竞争。第三，林业生态工程建设监理机构要加强内部管理，提高监理人员待遇，使高素质的监理人才进得来、留得住，不断提升工程监理水平，促进监理行业健康发展。

[1] 陈治斌.林业生态工程建设监理方案初探[J].陕西林业科技，2003(4):80-85.

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[3] 冯康安.林业生态工程建设监理各阶段工作要点[J].宁夏农林科技，2012(6):3-4；6.

2015-01-17

杨吉林(1969— )，男，山西临县人，1992年毕业于山西农业大学，工程师。

F326.2

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